氣象部門推進中期財政規劃管理的思考與建議

林霖 李博

摘 要：根據《國務院關于實行中期財政規劃管理的意見》與《財政部關于推進中央部門中期財政規劃管理的意見》，氣象部門積極推進中期財政規劃管理工作。當前的中期財政規劃管理，既有項目庫儲備少、資金規模小，基層預算編制時間緊、缺少科學編制依據，重工程建設、輕運行維護等現實問題，也要考慮中期財政規劃和氣象發展五年規劃的匹配、年度平衡和跨期平衡的銜接、全口徑預算基礎的統籌與宏觀指導的長遠問題。在此基礎上，氣象部門推進中期財政規劃管理需瞄準長遠，做好基礎。頂層設計要與實際需求的測算相結合，夯實中期財政規劃管理工作的基礎，合理制定戰略決策、中長期規劃及績效目標。

關鍵詞：中期財政規劃；年度預算；氣象部門

中圖分類號：F810.3 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）17-0142-04

中期財政規劃（Medium-term Fiscal Plan），是指為確保和增強財政政策的連續性、前瞻性和可持續性，根據國家中長期發展規劃和宏觀調控的需要，在確定中期財政政策基礎上編制的多年度財政規劃[1]。中期財政規劃是中期預算的過渡形態，它按照三年滾動方式編制，第一年規劃約束對應年度預算，后兩年規劃指引對應年度預算。年度預算執行結束后，對后兩年規劃及時進行調整，再添加一個年度規劃，形成新一輪中期財政規劃。

當前，我國經濟進入“新常態”，經濟社會關系正發生變化。一方面，經濟形勢變得越來越復雜，經濟增速下滑已是常態，財政收入也呈現增幅下降趨勢，國家宏觀調控面臨前所未有的復雜形勢，長期以來以政府財政為主力軍的激勵模式式微[2]。另一方面，我國經濟的平穩快速發展的不穩定因素仍在。國家宏觀經濟的穩健需要正確引導，推進財稅體制的全面改革，促進經濟總量的可持續發展。與傳統的年度預算相比，中期財政規劃在實現總額控制、戰略性資源分配及營運效率三大核心目標以及加強財政受托責任和提高財政透明度等方面，均表現出了明顯優勢[3]。

中期財政規劃是預算管理理念和方式的深刻變革，對于國家治理能力提高、適應經濟新常態下宏觀調控改善、政府施政目標實現以及進行預算績效評價具有重大意義[4]。就氣象部門而言，推進中期財政規劃管理，有利于規劃、政策、預算銜接協調；減少年度存量資金，提高財政資金使用效率；增強預算的前瞻性和可持續性；提高績效管理水平，促進部門績效提升。

（一）氣象部門推進中期財政規劃管理的作用

第一，使規劃、政策、預算銜接協調更加緊密。中期財政規劃管理著眼于對宏觀經濟與財政發展趨勢的判斷和周期性財政收支平衡目標的實現[5]，能使氣象部門各年度甚至各階段的預算安排與跨年度發展規劃、專項規劃、政策及氣象活動等全面有效結合[6]，使銜接協調更加緊密，保證了既定方案的順利實施。指引氣象部門在編制規劃與預算時，由過去爭取財政資金向預算約束下最優政策目標轉變。第二，減少年度存量資金，提高財政資金使用效率。中期財政規劃除了對年度預算進行預測和指導之外，還對年度預算有較強的約束力。主要表現在通過支出限額對支出總額進行控制，避免傳統預算思維下多報預算額度，導致預算執行困難，造成年內大量資金結存，既影響資金使用效率又造成資金閑置浪費的現象[6]。第三，增強預算的前瞻性和可持續性。預算安排除了需要遵循氣象發展五年規劃及年度計劃之外，還有多項的分領域專業規劃。特別是建設性項目多為延續性跨年度項目，建設周期一般幾年甚至十幾年。對于這些項目實施中期財政規劃管理，有利于增強預算的前瞻性和可持續性，使得年度之間財政支出更為連續，避免支出政策的碎片化和預算支出安排的隨意性。第四，提高績效管理水平，促進部門績效提升。預算績效管理將會樹立起“以結果為導向”的績效理念，可通過設定科學合理的分階段預算績效目標、指標等標準，注重考核項目的中期政策效果，勾畫比較清晰的項目進展思路。同時，對中期政策效果的評價可以反饋到下一個編制周期內中。如果本輪中期規劃不達標，尤其是約束性指標不達標，未能實現績效目標，就要重新考慮其預算資源配置問題[7]。

（二）氣象部門推進中期財政規劃管理現狀

2014年，財政部著手開展中期財政規劃管理工作，氣象部門組織內部編制三年滾動規劃。2015年，《財政部關于推進中央部門中期財政規劃管理的意見》（財預〔2015〕43號）出臺，指出“2015年財政部組織中央部門編制2016、2017、2018年三年支出規劃，此后每年向后延伸一年”。當前，氣象部門中期財政規劃管理仍在探索之中，只是針對支出的需求進行初步的編制，整體全過程中期財政規劃的編制還未進行。在編制部門中期財政規劃時，存在預算項目庫儲備少、資金規模小，基層預算編制時間緊、缺少科學編制依據，重工程建設、輕運行維護等現實問題。

1.項目庫儲備少，項目前期的工作需具體考慮

中期財政規劃管理要求氣象部門編制好3年滾動項目。但從反饋的情況看，存在3年項目申報減少，項目資金規模下滑的態勢。往年年度預算編制，并沒有建設項目庫的要求，推進中期財政規劃管理使得項目儲備少的情況凸顯出來。按照財預〔2015〕43號文件規定，“部門中期財政規劃一經確定，原則上不予調整。中央部門因重大增減支因素需要調整3年規劃的，應在編制新一輪規劃時重新測算提出需求，按部門中期財政規劃的編制流程報批。經批準后，按調整后的規劃實施。”“財政部根據未來財政收支預測結果，可以結合部門提出的調整需求相應調整部門未來年度的支出規劃，并在編制規劃時通知中央部門，各部門根據新的支出上限調整部門分年度支出安排，按程序報批后實施。”故2015年預算編制時，經過嚴格審核、深入論證，如果項目未能申報或擱置的，一經確定，原則上不予調整。如果延至2016年申報或啟動，調整3年規劃的程序性難度將會加大。所以導致當初沒有申報項目，今后就很難申報的情況。故中期財政規劃啟動前期需做好項目的總體要求和具體考慮。

2.基層預算編制時間緊、缺少科學編制依據

氣象部門實行氣象部門雙重管理體制與雙重計劃財務體制。在推進中期財政規劃過程中，基層預算編制的新舊問題交織在一起的。一方面，從預算編制流程看，預算編制時間早于項目確定的時間，任務沒定，錢要先定，違背了“錢跟事走，以事定錢”的原則，預算與項目間容易產生銜接性、科學性、約束性問題。中期財政規劃雖能改善這一局面，但需要時間和實踐去檢驗。其次，基層普遍感到預算編制的時間太緊。財務人員只能根據近年來收支規模，結合明年工作計劃，人為編制下年預算，談不上預算編制的科學性。另一方面，基層財務人員未必全程參與規劃編制，很難站在全局高度去思考中長期發展規劃，更難考慮年度預算在中長期階段內的合理配置。即使進行中期財政規劃，基層財務人員也很難預測未來2—3年支出情況。此外，中期財政規劃管理的配套機制還未到位，基層進行科學編制預算工具是欠缺的。例如，還未建立起與中期財政規劃管理相適應的管理信息系統。這就需要從部門實際出發，統籌考慮中期財務規劃，對基層預算進行科學指導。

3.重工程建設、輕運行維護問題突出

多年來，氣象投入偏重于工程建設，規劃多是建設內容，對建設新增業務能力的預估預測偏弱，對建設后新增硬的業務能力需要運行和維護需求，沒有做過系統評估工作，缺乏穩定有效的運行經費和維護經費投入，普遍存在“重工程建設、輕運行維護”問題，無法保證氣象工程建成后的長期良性運行，做好中期財政規劃需要正視這一問題。此外，隨著新興技術推廣和應用，原先戰略決策中的工程建設項目存在結構性調整的可能，支出規劃如何契合整個氣象發展規劃和專項規劃，順應戰略決策的布局調整，中間隔著一個“真空帶”。

（三）氣象部門推進中期財政規劃管理的認識

1.中期財政規劃是綜合性規劃

中期財政規劃是綜合性規劃，它不同于年度預算側重預算支出的編制，而是基于發展規劃或專項規劃目標及任務，服務于事業發展；它不是單純財政保障規劃，而是將發展規劃涉及發展目標、保障目標納入到中期財政規劃之中，使發展規劃與中期財政規劃之間是互相銜接、互相補充、互相影響。因此，編制中期財政規劃不僅僅是財務部門的事，而是應該調動氣象部門各機構各部門的積極性一起來編制規劃，畢竟規劃為業務發展支持服務的，業務部門的想法、要求要體現在規劃里面。但也要認識到，中期財政規劃不能替代整個氣象事業的發展，氣象事業發展的牽引還是要基于“十三五”規劃。

2.中期財政規劃不是對年度預算的替代

中期財政計劃管理既是年度預算在時間序列上的拓展，其實施又要具體落實在各年度預算之中。編制中期財政規劃與年度預算并不是互相排斥的，中期財政規劃中每一年度的預算確定還要根據政治經濟情況進行修訂調整，只有把二者結合起來，才能使年度預算的編制更加符合政治經濟發展趨勢和需要。應注意到，中期財政規劃比年度財政預算更具有前瞻性，適度超前的特點雖然讓普通基層財務人員感覺不適而難以落地，但這絕不是中期財政規劃應該緩行的理由。恰恰相反，適度超前的中期財政規劃可以解決年度預算中存在的一些問題。

建立中期財政規劃并非易事，需要在相當長的一段時期內不斷實踐、逐步完善，在實際推行中應考慮三大問題。

（一）中期財政規劃和氣象發展規劃的匹配問題

氣象發展的五年規劃反映了氣象主管機構在未來五年內所面臨的科技形勢、工程目標、重點任務等，涵蓋了未來五年宏觀、中觀層面，中期財政規劃管理制度應該與此形成呼應，依據氣象戰略要點形成與之匹配的綜合財政管理制度。從時間上看，五年規劃與中期財政規劃不一定能實現很好的銜接，如何實現有效的滾動對接需要考慮。從內容上看，表現為粗線條的發展規劃，與中期財政規劃需要的精細化要求之間的差距。因此，做好中期財政規劃，勢必要將滾動理念融入到五年發展規劃之中。建議完成下一輪發展規劃之前，先制定出中期財政規劃，為下一輪發展規劃所考慮的內容作補充。

（二）中期財政規劃要建立在全口徑預算基礎之上

全口徑預算就是在公共預算之外還要考慮政府性基金預算、國有資本經營預算、社會保險基金預算，未來還要建立債務預算、稅式支出預算，只有將這些部門收支都納入預算考察之內，才有可能對氣象部門的中期發展規劃作出科學分析和判斷，制定的部門中期預算才能更加有效。目前，按照財預〔2015〕43號文件規定，中央部門的中期財政規劃管理，預算范圍是中央部門預算的一般公共預算和政府性基金預算撥款，還不包括地方財政拔款和國有資本經營收入。未來到中期財政規劃管理較為成熟階段，有可能會結合氣象部門雙重計劃財務管理體制的特點，考慮把中央、地方的規劃和國有資本經營統籌進來，中央財政與地方財政分頭歸庫，最終匯總，體現部門全口徑綜合預算的概念。

（三）中期財政規劃編制離不開財政部的指導

中央部門中期財務管理編制方法要求，氣象部門結合國民經濟和社會發展五年規劃綱要及相關專項規劃，按照部門職責，提出規劃需求，測算提出部門的3年支出需求。因此，氣象部門自身需要加強測算分析能力，對部門預算進行合理的動態平衡，提高預算編制尤其項目預算編制的質量，需要財政部門加強對部門預算編制的指導，充分考慮氣象部門的實際情況和其他中央部門的合理訴求，按照國發〔2015〕3號與財預〔2015〕43號文件的相關規定給予指導，給出具體文件清單和操作流程，讓氣象部門可以更好地進行編制中期財政規劃，使部門中期財政規劃在規劃期限、編制步驟、重點內容和管理方式上與全國中期財政規劃保持銜接。

（一）頂層設計要與實際需求的測算相結合

任何規劃不僅僅是宏觀文字式的描述，它要基于數據分析進行的政策部署。因此，要做到頂層設計和實際需求測算相結合。一方面，要結合氣象部門雙重管理體制與雙重計劃財務體制，加強中期財政規劃理論與方法的研究，做好項目的總體要求和頂層考慮。支出規劃要與發展規劃相銜接，在做發展規劃的同時，做好支出項目的安排。另一方面，現有的預算管理水平決定了氣象部門的收支規模編制匯總，不可能完全從基層逐級匯總。但基層的需求需要反映出來，需要對基層支出情況進行大體摸底，這就需要統籌設計好氣象發展的大方向、大工程、大部署，增強氣象部門實際需求的測算能力。此外，要加快財政管理信息系統建設，為預算編制提供科學有效的信息。

（二）夯實中期財政規劃管理的基礎性工作

中期財政規劃管理是系統性的制度設計，需要建立在大量的基礎性工作之上。首先，要把發展規劃與專項規劃“翻譯”成項目，做好氣象部門的項目庫建設，繼續完善3年滾動項目庫。其次，探索中期財政規劃指導清單制度，以清單方式明確列出3年滾動項目、經費、政策的等一系列制度安排，指導基層工作。再次，要制定支出定額，按業務功能分類，凝聚公共服務項目、防災減災項目、探測項目、預報預測項目、信息傳輸項目等，細化相應的支出定額。按照細化項目做支出標準、支出定額，提供標準來編制年度預算和中期財政規劃。

（三）合理制定戰略決策、中長期規劃及績效目標

氣象部門的總體戰略決策、中長期發展規劃和績效目標是編制中期預算的前提和基礎。中期財政規劃要以戰略決策為依據，以實現氣象部門中長期發展規劃和預期績效目標為導向，以年度發展計劃為參照系，為氣象部門實現中長期目標提供財力保障。依據氣象發展5年規劃和《全國氣象現代化發展綱要（2015—2030年）》等中長期發展目標的重大戰略部署和經濟社會發展規劃，研究制定中長期業務發展規劃，明確發展目標、投入重點和預期績效，編制3年分年度的滾動實施計劃和分解目標，作為氣象部門滾動預算的基礎和前提。以此確保分年度滾動實施計劃和分解目標要切實可行，支出績效目標具體量化。

參考文獻：

[1] 石英華.積極穩妥推行中期財政規劃管理[J].公共財政研究，2015，（1）：61-73.

[2] 《中國財政》評論員.推進中期財政規劃 改革促進完善國家治理體系[J].中國財政，2014，（11）：1.

[3] 肖文東，王雍君.“十二五”時期中國預算改革的思考——基于引入中期預算框架的視角[J].中國流通經濟，2011，（11）： 117-122.

[4] 吳通苗.論高校財務發展規劃的編制——基于中期財政規劃管理的視角[J].全國商情，2014，（Z2）：90-91.

[5] 李燕.編制中期預算是財政規范化管理的重要舉措國家治理與公共預算[M].北京：中國財政經濟出版社，2007.

[6] 高文秀.淺析氣象部門滾動預算管理[J].科技致富向導，2014，（8）：139.

[7] 王志剛.建立中期財政規劃管理制度的思考[J].中國財政，2014，（13）：44-46.

Abstract：According to the State Council on the implementation of opinions "and" the Ministry of Finance on promoting medium-term fiscal planning and management of the central departments of medium-term fiscal planning and management opinions， meteorological departments to actively promote the work of the management of financial planning. The medium-term medium-term fiscal plan management at present， both the project library reserves less， small scale capital budget， time is tight the lack of scientific basis， and heavy construction， light maintenance and other practical problems， but also to consider， medium-term fiscal planning and meteorological development five year plan， the annual balance and intertemporal balance convergence， the problem of long-term overall budget based full caliber and macro guidance. On this basis， the meteorological departments to promote medium-term fiscal be aimed at long-term planning and management， make base for the top-level design to calculate with the actual needs of the combination， laying a solid foundation for medium-term fiscal planning and management work， make reasonable strategic decision， Medium and long term planning and performance objectives.

Key words：medium-term fiscal planning； annual budget； meteorological department