關于行政事業單位大額資金使用管理制度的探討

吳青

摘要：行政事業單位建立大額資金使用管理制度是科學決策、民主決策和預防腐敗的必然要求。根據筆者多年的工作經驗，對行政事業單位如何建立一套行之有效的大額資金管理制度，談點想法。

關鍵詞：行政事業單位；大額資金；管理制度

一、建立大額資金使用管理制度的現實意義

首先，建立和完善大額資金使用管理制度是行政事業單位科學決策的內在要求。科學決策要求行政事業單位的決策人員要全面考慮決策的影響因素。任何管理人員都不可能掌握決策所需具備的全部專業知識，這就要求決策過程中要讓不同專業背景的人員充分發表意見和建議，從而通過集思廣益，力求達到科學決策。

其次，建立和完善大額資金使用管理制度是行政事業單位實現民主決策的重要途徑。民主決策是現代管理的必然要求。通過大額資金使用管理制度的建立，大額資金使用的用途、資金額度所依據的標準等，都要在領導班子集體會議上拿出來供大家討論和檢驗，這有利于防止決策過程中主要領導獨斷專行，從而達到防止決策失誤的目的。

最后，建立和完善大額資金使用管理制度是行政事業單位預防腐敗的有效機制。不可否認，部分行政事業單位的領導政治素質還不夠強，存在追求個人私利的現象，利用手中權力進行腐敗。這就要求建立有效的預防機制，防止個別人利用職務之便進行錢權交易。大額資金使用管理制度的建立，為有效預防腐敗提供了制度性保障。

二、行政事業單位大額資金使用管理制度的政策依據

行政事業單位大額資金使用管理制度的政策依據來自兩個方面：一是2005年中共中央印發的《建立健全教育、制度、監督并重的懲治和預防腐敗體系實施綱要》（以下簡稱《綱要》）。二是2012年財政部印發的《行政事業單位內部控制規范（試行）》（以下簡稱《規范》）。

中共中央制定的《綱要》，目的在于加強對權力運行的制約和監督，確保權力正確行使。為了加強對領導機關、領導干部特別是各級領導班子主要負責人的監督，監督民主集中制及領導班子議事規則落實情況，《綱要》規定了凡是屬于重大決策、重要干部任免、重大項目安排和大額度資金的使用，必須由領導班子集體做出決定。這一制度通常簡稱為“三重一大”制度。由此各級領導班子都應當遵守“三重一大”事項的集體決策制度。毫無疑問，行政事業單位也必須遵守《綱要》中提出的“三重一大”事項由領導班子集體決定的制度。

為了貫徹落實《綱要》精神，2010年7月15日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于進一步推進國有企業貫徹落實“三重一大”決策制度的意見》，對國有企業的“三重一大”事項決策的基本原則、“三重一大”事項的主要范圍和決策的基本程序做出了規定。這里的“一大”是指大額度資金運作事項，主要包括國有企業年度預算內大額度資金調動和使用、超預算的資金調動和使用、對外大額捐贈和贊助等事項。對于行政事業單位如何建立健全大額資金使用管理制度，在財政部2012年制定的《規范》出臺之前，并沒有做出統一的規定。

2012年財政部制定的《規范》要求：重大經濟事項的內部決策，應當由單位領導班子集體研究決定。重大經濟事項的認定標準應當根據有關規定和本單位實際情況確定，一經確定，不得隨意變更。由此可以看出，行政事業單位有關重大經濟事項必須經單位領導班子集體研究決定。然而重大經濟事項的標準沒有明確的界定。這給《規范》的執行帶來不便。盡管如此，大額資金使用肯定屬于重大經濟事項，這是毫無疑義的。

三、大額資金使用管理制度的主要內容

行政事業單位在建立本單位大額資金使用管理制度時，對于大額資金的界定、大額資金使用決策基本原則和基本程序，存在著不同的理解。這些大額資金使用管理制度所涉及的主要內容，需要認真研究，對于一些模糊的認識，需要加以明晰。

建立大額資金使用管理制度，首先必須確定大額資金的起點。如何確定大額資金的起點是大額資金使用管理制度的最基本的問題。當一個單位使用某一額度以上資金時就必須經過領導班子集體研究和討論，這一額度就是所謂的大額資金的起點。很難對行政事業單位的大額資金給出一個統一的標準。對于大額資金，可以從以下幾方面進行理解。首先大額資金是一個相對的概念，不同資金規模的單位，對大額資金有不同的標準。對于資金量較小的單位而言，10萬元就是很大的數量；而對于資金量大的單位而言，10萬元就不是一個很大的數量。如果將10萬元作為大額資金的起點，那么資金量大的單位，需要領導班子集體研究的事項就會太多，領導班子開會需要研究的事項太多，反而不利于工作的開展。其次大額資金與資金的具體用途有關。即便在同一單位內部，不同的經濟活動所使用的資金數量也有所不同。例如，購置重要的專業設備，可能需要幾十萬元；而一次招待費用可能僅需要幾百元或幾千元。對于購置專業設備這樣的業務，動用幾百萬可能也是很正常的；對于行政事業單位而言，如果一次招待費用超過上萬元，可能就是一個令人吃驚的數量。很難區分這兩項活動，哪個重要，哪個不重要。所以具體到某個單位，還要看資金用于什么方面的支出。不同用途的資金，大額資金的起點額度應當采取不同的標準。

建立大額資金使用管理制度，必須明確大額資金的界定主體。行政事業單位大額資金起點的確定主體也是大額資金使用管理制度的基本問題之一。由誰來確定大額資金額度標準，可以參考國有企業大額資金管理的辦法。國有企業的大額度資金事項，是指超過由企業或者履行國有資產出資人職責的機構所規定的企業領導人員有權調動、使用的資金限額的資金調動和使用。也就是說，國有企業的大額資金事項，一是企業自身根據自身的實際情況確定的額度，二是由履行國有資產出資人職責的機構規定一個額度。超過規定的額度，就是大額資金。作為行政事業單位，根據不同業務的特點，自身可以確定不同業務方面的額度標準，也可以由上級部門確定不同業務方面的額度標準，超過了規定的額度標準即為大額資金。

建立大額資金使用管理制度，必須根據資金的具體用途來確定大額資金。根據單位的實際情況來確定具體事項的大額資金是一項基本原則。大額資金額度標準偏低，會導致資金使用審批程序復雜化，需要領導班子集體研究的事項過多，從而浪費不必要的資源。大額資金額度標準偏高，則會導致應當采取領導班子集體決策的事項，不能通過會議形式進行集體決策，從而增加了資金使用風險；甚至成為一些領導濫用權力的工具。

建立大額資金使用管理制度，必須確定大額資金使用決策的形式。行政事業單位大額資金使用進行集體決策的方式，本不是一個需要討論的問題。然而，現實經濟生活中涉及集體決策的方式有時就成了一個糾纏不清的問題。部分行政事業單位，在進行集體決策時，采用領導班子成員會簽的方式進行。部分單位的負責人認為會簽也是一種集體決策方式。集體決策的方式，應當是召開領導班子全體成員會議，對涉及的事項進行研究和討論，并在大多數參會人員形成一致意見時，才能形成決定。采用會簽形式，缺少了研究和討論過程。會簽過程中有可能出現不同意見，這種情況下該如何進行處理？前面會簽過的人，不知道后面會簽的人有不同意見，最后會簽的人，通常是單位主要負責人，如果對不同意見采取不聞不問的態度，視會簽過程為決策過程，這會讓主要負責人有空子可鉆，沒有起到領導班子成員相互監督、相互制約的目的。筆者認為，會簽僅僅是讓會簽的人了解情況并表達意見的一種方式，而不是集體決策的方式。集體決策的形式只有召開集體會議，沒有其他形式。

四、建立和完善大額資金使用管理制度應注意的問題

建立和完善大額資金使用管理制度，應當充分發揮專家的咨詢作用。某些大額資金的使用涉及到專業領域，領導班子成員對這些專業領域未必十分了解，這就需要相關領域的專家為領導班子提供意見和建議。在領導班子進行集體決策之前，讓專家對大額資金使用進行事前審核，十分必要。也可以讓專家參與領導班子集體決策會議，專家在會議上提供咨詢意見。這樣做，對科學決策是十分有益的。

大額資金使用管理制度建立以后，關鍵在于制度的有效執行。制度的生命力在于執行。領導班子，尤其是主要負責人，要自覺維護制度的嚴肅性，切實貫徹執行制度。那種認為制度執行會給工作帶來不便，使得工作效率降低的認識，都是不對的。尤其是主要負責人更不能以此為借口，不接受對權力的監督和制約。

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