景區(qū)門票價(jià)格的政府規(guī)制問(wèn)題研究

苗銀家

摘要：文章以貴州省為例，通過(guò)對(duì)公共資源類景區(qū)的門票價(jià)格現(xiàn)狀和政府對(duì)門票規(guī)制現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查了解與分析。以公共資源類景區(qū)和政府規(guī)制理論為依據(jù)，通過(guò)調(diào)查研究法和比較分析法，從政府規(guī)制角度分析公共資源類景區(qū)門票存在的問(wèn)題與不足，研究發(fā)現(xiàn)以下問(wèn)題：1. 政府對(duì)公共資源類景區(qū)門票的規(guī)制效果不佳，表現(xiàn)為：景區(qū)門票價(jià)格上漲幅度大、景區(qū)門票價(jià)格偏高；2. 多頭管理、規(guī)制機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性；3. 立法不完善；4. 調(diào)價(jià)聽證會(huì)不合理等。并針對(duì)存在的問(wèn)題提出了一些意見(jiàn)，如轉(zhuǎn)變地方政府的觀念，強(qiáng)調(diào)公共資源類景區(qū)的社會(huì)公益性，完善價(jià)格聽證制度，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督完善立法和監(jiān)督機(jī)制，完善政府規(guī)制體制，增強(qiáng)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性等建議。

關(guān)鍵詞：公共資源；景區(qū)門票；價(jià)格；政府規(guī)制

一、引言

近年來(lái)，我國(guó)旅游市場(chǎng)一片繁榮，人們對(duì)旅游產(chǎn)品的需求不斷增加。但景區(qū)門票成了影響人們旅游的一個(gè)因素，尤其是一些高價(jià)格的公共資源類景區(qū)門票已經(jīng)阻擋了部分人的腳步，這種現(xiàn)象使得公共資源類景區(qū)喪失了它的社會(huì)公益性。《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展旅游業(yè)的意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2009〕41號(hào)）將旅游業(yè)放到了國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展戰(zhàn)略全局中，其中提到，需要提前半年向社會(huì)公布景區(qū)的門票價(jià)格調(diào)整，應(yīng)按規(guī)定向社會(huì)公示所有旅游收費(fèi)，還要全面落實(shí)旅游景區(qū)對(duì)老年人等特殊人群的門票優(yōu)惠政策。《國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)旅游業(yè)改革發(fā)展的若干意見(jiàn)》（國(guó)發(fā)〔2014〕31號(hào)）中提到要規(guī)范景區(qū)門票價(jià)格，體現(xiàn)公共資源類景區(qū)的公益性，嚴(yán)格控制價(jià)格上漲，所有景區(qū)門票價(jià)格要在醒目位置公示。要進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)景區(qū)的價(jià)格監(jiān)管，對(duì)于各類變相漲價(jià)行為要堅(jiān)決制止。

貴州是一個(gè)旅游資源非常豐富的省份，隨著各種國(guó)家和貴州省相關(guān)文件的出臺(tái)，貴州旅游業(yè)正突飛猛進(jìn)的發(fā)展著。我們應(yīng)該對(duì)公共資源類景區(qū)門票價(jià)格這一方面進(jìn)行深入研究，就公共資源類景區(qū)門票價(jià)格的政府規(guī)制方面做一定了解，并提出有利解決方案。

二、貴州省公共資源類景區(qū)門票價(jià)格政府規(guī)制現(xiàn)狀

（一）貴州省公共資源類景區(qū)現(xiàn)狀

目前，貴州省省級(jí)以上風(fēng)景名勝區(qū)72個(gè)，國(guó)家級(jí)重點(diǎn)風(fēng)景名勝區(qū)有18個(gè)，省級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)54個(gè)。全省有森林公園73個(gè)，國(guó)家級(jí)森林公園22個(gè)，省級(jí)31個(gè)，縣級(jí)20個(gè)。全省地質(zhì)公園12個(gè)，國(guó)家級(jí)地質(zhì)公園9個(gè)，省級(jí)3個(gè)。國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)10個(gè)。全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位71處。世界自然遺產(chǎn)地3處。

2012年10月，赤水丹霞成為貴州第9個(gè)國(guó)家級(jí)地質(zhì)公園，同年，臺(tái)江成為國(guó)家級(jí)森林公園；2013年5月，貴州新增32處國(guó)家重點(diǎn)文物保護(hù)單位；2013年10月，百里杜鵑成為貴州第3個(gè)5A級(jí)景區(qū)；2014年6月，施秉云臺(tái)山申遺成功成為貴州第三個(gè)世界自然遺產(chǎn)地；2014年12月，石阡縣佛頂山晉升為國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)。由此可見(jiàn)，貴州公共資源類景區(qū)在我國(guó)甚至世界上，在受到不斷肯定。

（二）貴州省公共資源類景區(qū)門票價(jià)格現(xiàn)狀

在2014年，5A級(jí)景區(qū)門票平均價(jià)格為112元，具體到31個(gè)省、直轄市、自治區(qū)，最高的是湖北，其5A級(jí)景區(qū)門票的平均價(jià)格為169元，然后依次是重慶（149元）、江西（147元）、安徽（142元）、云南（141元）、貴州和遼寧（140元），北京最低，為29元。可以看出，就這樣比較，貴州5A級(jí)景區(qū)門票是偏高的。

（三）公共資源類景區(qū)門票價(jià)格政府規(guī)制現(xiàn)狀

2013年頒布《中華人民共和國(guó)旅游法》，這是我國(guó)出臺(tái)的第一部旅游法，其中規(guī)定公共資源類景區(qū)門票上漲需經(jīng)過(guò)聽證會(huì)，不得變相收費(fèi)等。這使公共資源類景區(qū)門票上漲得到一定控制。

2014年8月，國(guó)務(wù)院頒布文件指出要規(guī)范景區(qū)門票價(jià)格，體現(xiàn)公益性，嚴(yán)格控制價(jià)格上漲，要求對(duì)利用公共資源建設(shè)的景區(qū)門票和景區(qū)內(nèi)另行收費(fèi)的項(xiàng)目?jī)r(jià)格要實(shí)行政府定價(jià)或者是政府指導(dǎo)價(jià)；所有景區(qū)均要在醒目的位置公示出門票價(jià)格、另行收費(fèi)項(xiàng)目?jī)r(jià)格等。要進(jìn)一步加強(qiáng)價(jià)格監(jiān)管，堅(jiān)決制止各類變相漲價(jià)行為。

2015年4月，貴州省政府簽訂了責(zé)任書，表明在10月底前，要全面完成對(duì)轄區(qū)內(nèi)國(guó)有及國(guó)有控股旅游景區(qū)的體制機(jī)制改革。64家國(guó)有及國(guó)有控股旅游景區(qū)被鎖定為改革范圍，包括公共資源類景區(qū)。按照政企分開、事企剝離、企業(yè)化運(yùn)營(yíng)的原則，做到產(chǎn)權(quán)關(guān)系明晰、責(zé)任主體到位、市場(chǎng)對(duì)接充分，使得國(guó)有資源與社會(huì)資本得到優(yōu)化。

2015年3月，針對(duì)部分旅游景區(qū)門票價(jià)格的不合理現(xiàn)象，國(guó)家旅游局在全國(guó)組織開展創(chuàng)建“旅游價(jià)格信得過(guò)景區(qū)”活動(dòng)。貴州省按照政府引導(dǎo)，景區(qū)自愿原則，在5月，有包括黃果樹景區(qū)、百里杜鵑景區(qū)、織金洞景區(qū)、西江千戶苗寨、梵凈山景區(qū)、萬(wàn)峰林景區(qū)等公共資源類景區(qū)的84個(gè)景區(qū)在承諾書上簽名，保證三年內(nèi)對(duì)景區(qū)門票不漲價(jià)。

三、公共資源類景區(qū)門票價(jià)格政府規(guī)制存在的問(wèn)題

（一）規(guī)制效果不佳

從貴州省來(lái)看，公共資源類景區(qū)門票價(jià)格規(guī)制效果不佳表現(xiàn)為以下兩點(diǎn)：

1. 景區(qū)門票價(jià)格偏高

作為公共資源類景區(qū)，應(yīng)該把社會(huì)福利最大化放在首位，而不是把盈利作為主要目的。

一方面，從國(guó)內(nèi)來(lái)看，2012～2014年我國(guó)5A級(jí)景區(qū)門票平均價(jià)格與當(dāng)年農(nóng)村居民月度人均純收入之比分別為16.52%、14.84%和13.59%，與當(dāng)年城鎮(zhèn)居民月度人均可支配收入之比分別為5.32%、4.9%和4.66%。貴州省門票價(jià)格占比雖然在不斷減小，但仍遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于全國(guó)平均值。

將貴州與相鄰省份作比較，同樣可以得知貴州的公共資源類景區(qū)門票價(jià)格所占比例是高于周邊其他省份的。

2. 景區(qū)門票價(jià)格上漲幅度大

雖然在2007年，國(guó)家發(fā)改委規(guī)定了旅游景區(qū)門票價(jià)格的調(diào)整頻次不能低于三年，一定程度避免了景區(qū)的頻繁漲價(jià)，但景區(qū)漲價(jià)幅度并得不到控制。如百里杜鵑的門票價(jià)格從原來(lái)的30元漲到120元，漲幅達(dá)到了300%，雖然說(shuō)隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展人們收入水平不斷提高并且景區(qū)加大了對(duì)百里杜鵑旅游基礎(chǔ)設(shè)施的完善力度，造成了景區(qū)的門票價(jià)格低于其旅游價(jià)值，但這樣的漲幅明顯是過(guò)高的。

（二）多頭管理、規(guī)制機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性

公共資源類景區(qū)由林業(yè)、文物、建設(shè)、水利、國(guó)土、環(huán)境和文化等部門代表國(guó)家行使管理權(quán)。公共資源類景區(qū)基本上均參加了A級(jí)景區(qū)的評(píng)定，要受到各級(jí)主管部門的評(píng)定驗(yàn)收和檢查。但是，各類公共資源類景區(qū)有著“風(fēng)景名勝區(qū)”、“世界自然遺產(chǎn)地”、“國(guó)家地質(zhì)公園”、“國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)”等等稱號(hào)，這樣，就造成了一個(gè)景區(qū)實(shí)際上有多個(gè)部門管理的情況。如貴州織金洞，即是國(guó)家級(jí)風(fēng)景名勝區(qū)，又是國(guó)家地質(zhì)公園、國(guó)家4A級(jí)景區(qū)等。在這種情況下，各個(gè)部門對(duì)該景區(qū)的管理就顯得混亂，而對(duì)景區(qū)利益的爭(zhēng)奪勢(shì)必會(huì)引起景區(qū)價(jià)格的上漲。

（三）立法不完善

現(xiàn)在旅游業(yè)相關(guān)立法大部分是旅游主管部門的相關(guān)法規(guī)和地方政府的一些規(guī)定條例。立法的層次比較低，這使得立法的權(quán)威性難以保證。在一些發(fā)達(dá)國(guó)家，如美國(guó)，擁有自己的旅游基本法，對(duì)其國(guó)家公園門票價(jià)格進(jìn)行了明確規(guī)定，要求國(guó)家公園的門票價(jià)格不得高于20美元，年卡消費(fèi)不得超過(guò)50美元。我國(guó)相關(guān)法律法規(guī)上的不完善，使得政府對(duì)旅游景區(qū)的門票價(jià)格難以進(jìn)行有力的規(guī)制，這樣就不利于公共資源類景區(qū)的健康和可持續(xù)發(fā)展。

（四）調(diào)價(jià)聽證會(huì)不合理

在《中華人民共和國(guó)旅游法》中規(guī)定公共資源類景區(qū)提高門票價(jià)格的，應(yīng)當(dāng)舉行聽證會(huì)征求旅游者、經(jīng)營(yíng)者和相關(guān)方面的意見(jiàn)。但是這在其具體的實(shí)施過(guò)程中仍然是存在著問(wèn)題的。

雖然說(shuō)公共資源類景區(qū)的門票上漲要通過(guò)聽證會(huì)，但是公平性在定價(jià)程序中并沒(méi)有得到充分體現(xiàn)，調(diào)價(jià)聽證會(huì)的召開只是一個(gè)形式而已，漲價(jià)與否一般由聽證代表的選擇所決定的，這使得景區(qū)門票漲價(jià)成為必然。在當(dāng)前的體制下，門票漲價(jià)的受益者和門票漲價(jià)的裁判者都是由門票所在地決定的，受益者與裁判者相同是有悖于法律的基本準(zhǔn)則的。景區(qū)的游覽者大多數(shù)為外地游客，但是本地居民卻成為很多景區(qū)調(diào)價(jià)聽證會(huì)的代表，這存在聽證代表和受價(jià)格影響者不一致的問(wèn)題。如平塘縣發(fā)展和改革局關(guān)于召開平塘風(fēng)景名勝區(qū)掌布、甲茶門票價(jià)格調(diào)整聽證會(huì)，從參會(huì)代表名單中可見(jiàn)，消費(fèi)者占總?cè)藬?shù)的一半不到，且均為當(dāng)?shù)鼐用瘢@個(gè)聽證會(huì)的結(jié)果可想而知必然是漲價(jià)。

四、貴州省公共資源類景區(qū)門票價(jià)格的政府規(guī)制政策建議

（一）完善政府規(guī)制體制，增強(qiáng)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性

針對(duì)多頭管理、條塊分割的問(wèn)題，國(guó)家應(yīng)該對(duì)政府規(guī)制體制加以完善，增強(qiáng)機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性。

對(duì)公共資源類景區(qū)進(jìn)行全面的普查與核對(duì)，在對(duì)這類景區(qū)有了全面的、具體的了解后，對(duì)景區(qū)實(shí)行分級(jí)管理——國(guó)家級(jí)與省級(jí)，并且將省級(jí)以下地方政府部門對(duì)景區(qū)的管理權(quán)取消，公共資源類景區(qū)直接由國(guó)家或者省級(jí)進(jìn)行管理規(guī)制。

增強(qiáng)公共資源類景區(qū)規(guī)制機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性，一方面對(duì)于公共資源類景區(qū)與規(guī)制機(jī)構(gòu)之間的各種非業(yè)務(wù)性往來(lái)在某種程度上可以起到抑制作用，這樣就會(huì)在一定程度上避免了規(guī)制機(jī)構(gòu)在遇到門票漲價(jià)等問(wèn)題上被旅游景區(qū)所“收買”的可能性；另一方面對(duì)于其他政府部門與規(guī)制機(jī)構(gòu)的非業(yè)務(wù)性往來(lái)也可以得到限制，從而可以避免規(guī)制機(jī)構(gòu)在景區(qū)門票規(guī)制的過(guò)程中具有某些政治傾向性，這樣就使得對(duì)景區(qū)門票的規(guī)制更具有權(quán)威性。

（二）完善立法和監(jiān)督機(jī)制

在對(duì)公共資源類景區(qū)的規(guī)制體制和規(guī)制機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整的同時(shí)，還應(yīng)對(duì)相關(guān)立法進(jìn)行完善。一方面是做到規(guī)制機(jī)構(gòu)在對(duì)公共資源類景區(qū)的門票價(jià)格進(jìn)行規(guī)制時(shí)保證其是有法可依的，另一方面也可以加強(qiáng)對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)的規(guī)制行為的監(jiān)督。

要加強(qiáng)對(duì)景區(qū)關(guān)于門票漲價(jià)申請(qǐng)的審核，將那些本應(yīng)由地方政府財(cái)政所承擔(dān)的費(fèi)用排除出去，還原由公共資源類景區(qū)門票自身承擔(dān)的費(fèi)用。確保公共資源類景區(qū)門票價(jià)格的公益性，保證最大化公共資源類景區(qū)的社會(huì)福利。

當(dāng)然，懲罰力度需要加強(qiáng)，明確出對(duì)規(guī)制機(jī)構(gòu)的各種不合法行為的相關(guān)法律后果。對(duì)那些提價(jià)頻次高或上漲幅度大以及社會(huì)反響強(qiáng)烈的公共資源類景區(qū)要給予公示通報(bào)批評(píng)，嚴(yán)重的取消其對(duì)景區(qū)門票價(jià)格的調(diào)整權(quán)。提高對(duì)其監(jiān)督管理的水平，切實(shí)保證公共資源類景區(qū)的門票規(guī)制有法可依、有法必依。

（三）完善價(jià)格聽證制度，加強(qiáng)社會(huì)監(jiān)督

首先應(yīng)當(dāng)加大對(duì)申請(qǐng)漲價(jià)材料的審核力度，確保聽證會(huì)上提供的信息資料具有可靠性。對(duì)提供的用于景區(qū)的各種開支記錄的合法性、真實(shí)性以及完整性進(jìn)行核對(duì)；對(duì)其使用的成本核算方法進(jìn)行考量；對(duì)景區(qū)費(fèi)用在分配上是否合理、存在問(wèn)題與否進(jìn)行審查；并且對(duì)漲價(jià)后的收入是否用在景區(qū)的日常維護(hù)上進(jìn)行確認(rèn)。將這些信息在聽證會(huì)前向社會(huì)公開，讓包括參會(huì)者在內(nèi)的社會(huì)成員了解和審核這些信息的真實(shí)性。

再者，完善聽證會(huì)參會(huì)者的推選形式和構(gòu)成比例，一方面，確保消費(fèi)者的參會(huì)比例，另一方面由于景區(qū)的旅游者大部分是外地游客，因此在聽證會(huì)中外地游客參會(huì)比例應(yīng)當(dāng)?shù)玫匠浞直ＷC。完善相關(guān)法律保證，切實(shí)保證參會(huì)代表的確具有一定的代表性，杜絕類似于政府的相關(guān)主管部門來(lái)決定參會(huì)代表現(xiàn)象的發(fā)生。

五、總結(jié)

公共資源類景區(qū)的門票價(jià)格在某些程度上是關(guān)系到景區(qū)的可持續(xù)性發(fā)展的，它也關(guān)系到人民群眾的利益，而對(duì)于公共資源類景區(qū)的門票價(jià)格，政府規(guī)制扮演著重要角色。本文以貴州省為例，通過(guò)調(diào)查分析研究，了解公共資源類景區(qū)門票現(xiàn)狀及其規(guī)制上存在的問(wèn)題，從政府規(guī)制角度提出一定建議，雖然這些建議和思路略顯不成熟，但是希望這對(duì)公共資源類景區(qū)的相關(guān)管理部門有一點(diǎn)點(diǎn)啟發(fā)，促進(jìn)旅游業(yè)的可持續(xù)性發(fā)展。

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