“培育新型職業農民”政策執行中政府工具的選擇研究

劉思含

摘要：當前城鎮化背景下，新農村建設人力匱乏問題日益嚴重。“培育新型職業農民”政策是解決這一問題的重要舉措。為促進培育新型職業農民”政策的執行，對新型職業農民政策執行中政府工具選擇的現狀進行梳理并分析，提出政府工具選擇優化的對策，為該政策的有效執行提供政策建議。

關鍵詞：培育新型職業農民；政策執行；政府工具

一、引言

城鎮化發展使農村勞動力大量進城務工，農村人才流失嚴重，且由于農村經濟發展相對落后，自然人文環境較貧瘠，農村留住人才困難，新農村建設人力匱乏問題日顯普遍。當前知識經濟背景下，中國新農村建設的根本出路在于走知識化道路。在新農村建設過程中，人是生產力中最活躍的要素，系統、全面地提升農村人力資源水平對于新農村建設至為重要。政府為增強農村的知識吸收能力，高度重視培育新型職業農民。自2012年“中央一號文件”首次提出“大力培育新型職業農民”以來，培育“有文化，懂技術，會經營”的新型職業農民開始引起各界廣泛關注，而全面打造新型農村人才隊伍，成為社會關注且又亟待解決的熱點問題。與此同時，與“培育新型職業農民”政策相關的配套子政策和措施陸續出臺。2016年，為適應農業發展新常態，中央財政繼續安排新型職業農民培訓補助資金13.9億元，在全國 8 個省、 30 個市及 500 個示范縣開展示范培育工作，政府高度重視“培育新型職業農民”政策的執行。本文將對新型職業農民政策執行中，政府工具選擇的現狀進行梳理并分析，提出政府工具選擇優化的對策，為該政策有效執行提供政策建議。

二、政策執行及政府工具選擇概述

政策執行是將政策理想轉化為政策現實至關重要的途徑。選擇和設計有效政府工具是政策執行的核心。在政策執行中，選用何種政府工具以及用哪一種標準來評價該工具的效果，對政府能否達成既定政策目標具有決定性作用。

政府工具又稱政策工具，政府工具的研究在二戰后廣受西方社會科學領域關注，尤其是政治學，社會學，經濟學等領域。而我國關于政府工具的研究起步較晚。公共政策領域著名學者陳振明（2009）認為，政府工具是人們為解決某一社會問題或者達到特定政府目標而采取的具體方式。他將政府工具分為三大類，即市場化工具、工商管理技術和社會化手段。

政府工具的分類方法較多，但一直以來沒有一種方法能窮盡所有的政府工具。本文選取的是M. Howlett & M.Ramesh在《公共政策研究》（1995）中，根據政府工具的強制性差異，分為自愿性工具（家庭和社區、自愿性組織、私人市場）、強制性工具（管制、公共事業、直接提供）和混合性工具（信息與勸誡、補貼、產權拍賣、稅收及使用費）的分類方法，該方法較為權威與合理，可用于本研究。

三、“培育新型職業農民”政策執行中政府工具選擇的現狀

新型職業農民是指掌握現代農業生產經營的專業知識和技能，以市場機制為導向，在農業產業相關環節中從事生產、服務、經營等專業性工作，并獲得相應報酬，以此為專門職業的特定群體。新型職業農民的主體是農民專業合作社帶頭人，家庭農場主，專業大戶，農業企業主以及致力于農業工作的涉農高校生等，各類從事農業生產經營及技能服務的人才。為執行“培育新型職業農民”政策，政府充分運用政策箱中的多種工具，構建政策體系。

（一）自愿性工具

1. 家庭和社區。作為一種非強制性的政府工具，政府將服務職能轉移給家庭和社會，開拓其在達成政策目標上的職能。政府為加強新型職業農民的培養教育，增加社區教育中心、村民學校的數量，將鼓勵農民參加職業技能培訓的職責交給家庭和社會，為并為其提供環境支持。

2. 自愿性組織。隨著政府職能的轉變，志愿者組織這種政府工具，是政府處理公益性問題的重要方式。志愿者組織提供社會服務，建立在自愿基礎之上。人才培養，科學研究，服務社會是高校的三大職能，政府為執行“培育新型職業農民”政策，致力于引導高校和各科研院所擔當公益性農技推廣的中堅力量，引導高校自愿服務于新型職業農民培訓。

（二）混合性工具

1. 信息與勸誡。信息這種政府工具是指政府向公眾或個人提供信息資源，以便于使其利用該信息作出反應，并調整自己的行為。勸誡工具是政府試圖通過柔性手段勸導公眾或特定主體做抑或不做某些事，但并不通過強硬的獎勵或懲罰措施使政府期望的行為發生的工具。是一種介于強制與非強制中間地帶的混合性工具。政府開發“中國新型職業農民”微信公眾服務訂閱號，及時發布全國及各省市關于新型職業農民培育的政策及工作進展，使農民了解政策；打造國家農業科技服務云平臺、開通“中國新型職業農民網”，通過信息化網絡化手段執行“培育新型職業農民”政策。

2. 補貼。補貼工具是較為常見的政府工具，是由政府或其下屬機構給受補貼主體的財政轉移形式，旨在通過補貼的增加，引導受補貼對象采取政府希望發生的行動。“培育新型職業農民”政策從被正式提出至今，每年政府都給予專項補貼，例如對于農村有志青年務農創業和農民工未來返鄉創業補助、設立新型農民培訓專項補助資金、將全日制農業中職教育引入國家資助補貼政策范圍等。

3. 稅收和使用費。稅收是納稅對象強制無償向國家繳納的費用。政府通常通過減免相關稅收來鼓勵政府期望發生的行為成為現實，使用費是指政府對某項服務或某種物品定價，由使用者支付有關費用。在“培育新型職業農民”政策執行中，政府出臺相關稅收優惠政策，鼓勵農民像職業農民轉變，如高級職業農民帶領的合作社、龍頭企業、農業園區可以享受稅收優惠、融資貸款等政策傾斜。

（三）強制性工具

1. 管制。管制工具是政府出臺政策法規，部門規章，要求各主體履行或執行的，包括規章，標準、許可等。如頒發新型職業農民資格證書，又如農業部制定的《新型職業農民培訓規范編制計劃》、2016年中央“一號文件”中關于加快培育新型職業農民的各項綱領性規定。

2. 直接提供。直接提供工具是指由政府直接提供公共產品及服務，常見于教育及社會保障等。高校涉農專業應屆畢業生給予創業培訓、農民相關免費培訓、依托高等及中等教育資源，鼓勵農民以“半農半讀”等形式就近接受職業教育，鼓勵條件充分的地方積極探索職業農民的養老保險工作細則。

四、“培育新型職業農民”政策執行中政府工具選擇優化的建議

由上述分析可見，政府在選擇“培育新型職業農民”政策執行工具時，強制性政府工具選擇的比重在減小，自愿性尤其是混合性工具使用日益增多，針對此種現象和其中存在的問題，本文提出政府工具選擇優化的建議如下。

（一）多種政府工具細化組合使用

通過調研與試執行，了解各種政府工具在“培育新型職業農民”政策執行中的作用與不足，召開聽證會，對于涉及職業農民切身利益的政策聽取農民意見。細化自愿性工具、混合性工具、強制性工具的使用比例，借鑒西方國家職業農民培育使用政府工具的經驗，創造出中國特色的“培育新型職業農民”政府工具體系。

（二）混合性工具中將依靠政府補貼轉為公共經費與私人經費結合

政府混合性工具的增多主要來源于信息與補貼。應繼續完善信息工具的運用，增加自媒體平臺，如開通全方位細化的微信公眾賬號，引入企業廣告投資或公益投資，將政府補貼轉換為多渠道籌資，削減政府補貼。此外，對于招用新型職業農民的企業，由企業負擔部分培養經費。并且加強思想觀念的教育與宣傳，將依靠補貼完成培訓的觀念轉為自覺接受培訓，對于主動接受自費項目培訓的個人給予獎勵，使籌資結構成為“政府+企業+職業農民個人”模式。

（三）完善強制性政府工具的運用

對于“新型職業農民政策”的執行，在強制性政府工具的管制工具中，行政許可是重要的手段，應完善新型職業農民職業資格證書的培訓與發放，提高職業農民的準入門檻，制定職業農民資格認定的多個資質證明，全方位培育和證明職業農民技能與素質，提升農民職業歸屬感與榮譽感，對優秀職業農民給予表彰并在社會保險、社會福利等政策上有所傾斜。

參考文獻：

[1]陳振明.政府工具導論[M].北京大學出版社，2009.

[2]Howlett M，Ramesh M. Studying public policy：policy cycles and policy subsystems[M].Oxford University Press，2003.

[3]童潔，李宏偉，屈錫華.我國新型職業農民培育的方向與支持體系構建[J].財經問題研究，2015（04）.

[4]石駿.農民專業合作社視域下的新型職業農民培養研究[J].教育理論與實踐，2013（15）.