在福建省養老機構建設中引入PPP模式初探

摘要：隨著福建省老齡化不斷深化、老年群體受教育程度及生活水平逐步提高等因素影響，老年人入駐養老機構意愿提高，“9073”養老格局正面臨挑戰，養老機構的供給出現缺口。在此背景下，引入PPP模式進入養老機構建設，有利于優化養老行業的供給結構，實現經濟的創新人口紅利。

關鍵詞：福建省；養老機構；PPP模式

早在1996年，福建省60歲及以上老年人口已占總人口10.1%，成為“老年型”省份。截至2014年，福建省60歲及以上老年人口已增至496萬人，占全省總人口的13.03%，且呈發展態勢。據中國老年科研中心預測，到2020年，福建省60周歲及以上老年人口將達到615.73萬人，占全省總人口的15.02%。由此可見，福建省正在面臨著老齡人口比例快速增長問題，但是，這是挑戰也是機遇，中國工程院院士鐘南山就曾預估我國2020年老年人市場消費的年需求達到2萬億元，在2030年則可達到8萬億元。因此，養老被許多人稱為潛力巨大的朝陽產業。“十三五”是實現小康社會的收官之年，也是產業結構調整與升級之際，福建省面臨著經濟增長降速、老齡人口贍養負擔加重，正迫使經濟加速轉型，以創新紅利破解改革難題。在此背景下，本文對PPP 融資模式引入福建省養老機構建設的相關問題進行探討，對福建省社會養老服務產業發展具有一定意義。

一、PPP模式內涵及福建省養老機構建設現狀

（一）PPP模式內涵

PPP源于英國，其英文為Public-Private Partnerships，也即是“公私合營”，是在合同前提下，基于共擔風險及利益的長期合作機制，由公共部門和私營資本協同提供公共產品的方式。這種方式在上個世紀90年代以來被西方國家普遍用來提供公共產品。

PPP模式下，在不改變公共部門作為公共產品提供或者安排者角色前提下，原有一部分公共部門工作由私人部門所承擔，一般是公共部門不再直接參與公共產品的生產，由私人部門所承擔，而公共部門則監督公共產品的生產并負有最終責任，并代表社會向私有部門購買公共產品。因此PPP的內涵主要體現在以下二個方面：參與者，PPP模式下，至少存在2個參與團體，公共部門（Public）及私人部門（Private）都至少應有一個，公共部門是公共產品的發起者和所有者，并是公平、合理監督和管理體系的制定者，私人部門則是公共產品生產的承辦者，需要進行合理的融資、建設與運營，以此獲得資本投資回報；合作，即Partnership，PPP模式建立在互信前提下，成為互利的合作伙伴，共同承擔行為和后果，所以在PPP模式中，應當進行科學的分工合作，明確各自的責任、義務、風險承擔及利益，才能確保PPP模式的成功。

（二）福建省養老機構建設現狀

在福建省老齡化程度不斷深化的背景下，2015年11月通過的《福建省“十三五”規劃建議》提及大力發展社會福利，建立以居家為基礎、社區為依托、機構為補充的多層次養老服務體系。由此確定了福建省養老服務體系：大力發展居家養老服務，以社區為依托開展各類養老服務，深化居家養老服務，并以機構養老作為居家養老服務的補充。

截至2012年年底，福建省公辦養老機構為997家，有52353張床位，民辦養老機構為184家，有32921張床位，即福建省合計有1181家養老機構，93663張床位。此外，擁有城市日間照料床位3944張，農村日間照料床位4085張。綜上，福建省老年人每千人擁有的床位數為20.91張，占全省老年人口的2.09%，這個數據與“十一五”末數據相比，增長了39.7%。社會養老服務從業職工總數為6252人，養老服務人員實訓基地19個，養老機構中大專以上學歷的職工數為1197人。

二、PPP模式引入養老機構建設的必要性

（一）利于政府職能轉換，減輕財政負擔

一方面，在PPP模式下，政府在公共服務產品提供的角色扮演中，不再擔任“劃槳人”，而是充當“掌舵人”，私有資本則是充當了“劃槳人”角色，這樣就有利于政府職能轉換。另一方面，社會資本對市場最為敏感，如果養老機構建設領域沒有良好發展空間和潛質，沒有強有力的、高效的國家政策支持，必然無法吸引社會資本的投入。因此，為實現PPP模式在養老機構建設領域的應用，必將要求政府進行職能轉變、改革創新，將政府從曾經的公共服務產品一條龍服務中脫身，轉換為旨在為私有資本營造良好、公平、公正、公開投資環境，并把更多的注意力放到加強監管、確保社會福利最大化上。

在福建省經濟增速逐漸放緩、城市化進程不斷推進的背景下，政府需要面對更多的基礎設施建設和公共服務產品供給，曾經的政府主導供給方式，在經濟下行壓力變大的形勢下，給政府財政造成巨大壓力。而社會資本在改革開發30多年間得以迅速發展，已具有雄厚實力，并在當前國家多個行業產能過剩影響下，社會資本正在尋找新產業、新經濟投資。PPP模式在此背景下引入養老產業，將會拓寬養老機構的融資渠道，減輕政府財政負擔，形成政府、社會資本雙贏局面。

（二）促進決策的科學性，實現高效的組織管理能力

在公共產品生產中普遍存在缺乏決策科學性的問題，造成公共產品未達年限即拆除或者無法完全發揮作用，產生公共資本浪費現象。養老機構作為準公共產品，在PPP模式下將市場機制引進到養老機構建設中，實現養老機構市場化，在建設前期引入社會資本參與可行性研究，從市場角度促進決策的科學性，確保項目實施的可行性，并在養老機構建設中通過縮短建設周期等來降低成本。

PPP模式不僅帶來了雄厚資金，在后期養老機構運營、管理中，也必將帶來社會資本運營的先進技術、管理人才、管理經驗和理念等，給準公共產品屬性的養老機構后期運營帶來生機。社會資本具有利益最大的“企業”屬性，這樣就使得PPP模式養老機構建設中，社會資本會通過主動優化管理、引進人才等來實現高效的組織管理能力來降低運營成本。

（三）促進養老服務供給結構的改革，拓寬服務對象

我國在“十一五”期間提出“9073”養老服務格局，即90%的養老方式為居家養老，7%的養老方式為社區養老，3%為機構養老，并在“十二五”、“十三五”也同時堅持以居家養老為基礎。但省內老齡人口絕對數量逐年增加，“421”家庭及計劃生育改革后的“422”家庭數量不斷增多，家庭負擔不斷增大；全民生活水平提高，老年人口受教育程度日益提高，老年人口入住養老機構意愿提高等因素影響下，養老機構需求在未來會愈發增長。福建省現每千老年人擁有的養老機構床位數為20.91張，遠低于10年前“十一五”計劃提出的3%，更不要說與發達國家的5%～7%相比。由此可見，福建省當前供給產能不足，且存在民辦養老機構由于“投入大、周期長、周轉慢”的現實而選擇服務對象多為消費水平高的老年人，公辦養老機構則來負責低收入人群養老的托底。公辦養老機構雖價格低廉，卻存在體制僵化、內部缺乏活力等通病，經常一床難求，造成供給結構與需要結構的不對稱。將PPP模式引入養老機構建設，社會資本在與政府政策優惠及風險共擔的前提下，通過提供優質服務，提高養老機構形象等方式來吸引各個養老消費水平的老年人，以此獲得利益最大化，不僅豐富了養老機構運營模式和數量，而且還能夠拓寬養老機構的受眾人群，擴展養老機構服務的覆蓋面。

三、PPP模式引入養老機構建設的可行性

（一）政策支持，政府重視

PPP模式引入養老機構建設的呼聲由來已久，國家目前也鼓勵社會資本參與，以此提高養老服務的水平、規模、質量及覆蓋面。從遠了看，2001年，原國家計委《關于促進和引導民間投資的若干意見》的通知，鼓勵和引導社會資本以合作、特許經營等方式參與到基礎設施和公益項目建設；2006年，國務院辦公廳發布《關于加快發展養老服務業意見》也提出要支持社會資本參與養老服務業。從近了看，國務院在2014年發布《關于創新重點領域投融資機制鼓勵社會資本的指導意見》、2015年十部委聯合發布《關于鼓勵民間資本參與養老服務業發展的實施意見》等文件；福建省內有2012年發布《關于支持社會力量興辦養老機構的實施意見》、2014年發布《關于推廣政府和社會資本合作（PPP）試點的指導意見》等政策。從國家都地方，如此密集的政策出臺，可見政府對于養老領域引入PPP模式的重視和支持。

（二）社會資本雄厚，PPP符合養老機構準入激勵

改革開放30多年間，民間資本迅速積累，并且在國民經濟發展過程中的地位日益重要。而近年來，在我國貿易順差居高不下，多個行業產能過剩的背景下，福建省儲蓄水平已超過GDP 發展水平，造成社會閑置資本的累計。由此可見，社會資本正在尋找一個新的投資渠道以獲得資本收益。

實踐表明，PPP模式主要適用于社會效益評價高、經濟效益評價低的項目，而PPP模式下的社會效益與經濟效益之間的差距一般由公共部門介入彌補。養老機構具有準公共產品屬性，具有較高的社會效益，在經濟效益方面存在不足從而對社會資本缺乏吸引力，從這個角度看，養老機構社會化的準入激勵與PPP模式不謀而合。

（三）PPP模式符合行業發展規律，經驗豐富

隨著我國經濟體制改革深化，市場經濟體制逐步完善，社會發展不斷進步，對于服務需求的多樣性不斷體現出來。養老機構作為服務行業，也受到影響，正在接受新一輪的社會考驗。從當前居家養老的日漸弱化，延伸社區養老服務，推進養老機構市場化已經成為養老行業發展的趨勢。在此發展趨勢下引入PPP模式，符合市場、行業發展的需要。

PPP模式最早被英國應用于公共項目建設，并已發展成為國際上較為普遍的公共項目建設方式，在發達國家的發展已經較為成熟。我國于20世紀90年代開始積極探索PPP模式在公共領域建設的應用，典型的案例有北京奧運會“鳥巢”體育館項目、北京地鐵四號線、深圳地鐵四號線等項目。這些PPP項目在公共效益得到保護的同時，提高了公共資源配置效率、激勵社會資本運作、提高了公共產品質量等。這些成功經驗可以為PPP模式引入養老機構建設所借鑒、學習。

四、總結

福建省正面臨著人口老齡化嚴峻形勢、經濟下行壓力等問題，如何高效率、合理使用公共資本正考驗著政府部門。將PPP模式引入養老機構建設，社會資本進入公共領域，不僅可以緩解政府財政，提高公共資本使用效率，而且還能實現養老機構社會化，有利于養老服務質量、水平提高和覆蓋面拓展，實現政府部門與社會資本的共贏，這也正是PPP融資模式的合作理念。

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