福建省農(nóng)村低保制度調(diào)查與思考

林龔華

摘要：本文通過問卷調(diào)查、座談等方式獲取大量資料，對福建省農(nóng)村低保制度開展分析研究。結(jié)果表明，近年來福建省逐步提高農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)，并實行農(nóng)村低保與其他社會救助相配套的扶持政策，農(nóng)村低保戶除享受農(nóng)村低保補助外，還享受其他社會補助政策，如學(xué)雜費減免、醫(yī)療救助減免、年節(jié)補助等，群眾滿意度較高。但也存在保障水平低、分配不均，收入核查難，認(rèn)知存在誤區(qū)，評審流程不夠規(guī)范等方面的問題，亟需在保障機制、保障水平、評審規(guī)范化、制度宣傳等方面進行調(diào)整和完善。

關(guān)鍵詞：農(nóng)村低保；保障標(biāo)準(zhǔn)；社會救助

近年來，福建省逐步提高農(nóng)村低保保障標(biāo)準(zhǔn)，并實行農(nóng)村低保與其他社會救助相配套的扶持政策，農(nóng)村低保戶除享受農(nóng)村低保補助外，還享受其他社會補助政策，如學(xué)雜費減免、醫(yī)療救助減免、年節(jié)補助等，群眾滿意度較高。但也存在保障水平低、分配不均，收入核查難，認(rèn)知存在誤區(qū)，評審流程不夠規(guī)范等方面的問題，亟需在保障機制、保障水平、評審規(guī)范化、制度宣傳等方面進行調(diào)整和完善。

一、福建省農(nóng)村低保制度實施成效

為妥善解決福建省農(nóng)村貧困人口的生活困難，切實保障農(nóng)村低收入居民的基本生活，自2004年1月起，福建省全面建立并實施農(nóng)村居民最低生活保障制度。目前，保障制度不斷完善，操作程序日益規(guī)范，資金投入逐步增長，救助標(biāo)準(zhǔn)逐步提高，覆蓋人群逐步擴大，在保障農(nóng)村貧困人口及其家庭的基本生活方面發(fā)揮了重要作用。截至2014年年底，福建省農(nóng)村居民最低生活保障人數(shù)為73.90萬人，占全省農(nóng)村人口總數(shù)的5.1%。

（一）保障標(biāo)準(zhǔn)逐步提高。

目前，全省農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)已從2004年的農(nóng)村居民家庭年人均1000元提高到2650元。各地綜合考慮本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展水平、人民生活需求、財力狀況、物價水平等因素，合理制定本地區(qū)農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)。除龍巖、三明、南平部分縣（市、區(qū)）外，其余地區(qū)保障標(biāo)準(zhǔn)均高于省定標(biāo)準(zhǔn)，其中廈門市低保標(biāo)準(zhǔn)為全省最高水平達(dá)7320元。廈門市、莆田市、晉江市、倉山區(qū)、晉安區(qū)、馬尾區(qū)等經(jīng)濟較好地區(qū)已實現(xiàn)城鄉(xiāng)低保標(biāo)準(zhǔn)均等化，有效提高對低保對象的整體保障水平。

（二）實現(xiàn)農(nóng)村低保與其他社會救助的配套扶持。

低保農(nóng)戶除享受農(nóng)村低保補助外，還享受過其他社會補助政策，主要集中在學(xué)雜費減免、醫(yī)療救助減免、年節(jié)補助等。以上杭縣為例，全縣農(nóng)村低保對象除每月可領(lǐng)取低保金外，另外還可享受醫(yī)療救助、危房改造、助學(xué)救助、就業(yè)照顧等配套政策，農(nóng)村低保戶重大疾病住院按保內(nèi)費用扣除新農(nóng)合補償金額后的70%進行救助；危房改造按家庭人口每人補助6000元；子女就讀高中每年可補助2500元；子女在參加“三支一扶”招考，可享受加分政策。

（三）農(nóng)村低保戶滿意度較高。

農(nóng)村低保政策可在一定程度上改變低保對象的生活狀況，提高他們的生活質(zhì)量，特別是緩解他們在食物、醫(yī)療、子女教育等方面的負(fù)擔(dān)，受廣大農(nóng)民群眾的歡迎，特別是受到農(nóng)村低保對象的好評。

二、福建省農(nóng)村低保制度運行面臨的問題

（一）保障水平低，分配不均。

按照福建省現(xiàn)行城鄉(xiāng)居民最低生活保障制度，城市低保標(biāo)準(zhǔn)按當(dāng)?shù)刈畹凸べY標(biāo)準(zhǔn)的33%—40%之間確定，而農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于這一標(biāo)準(zhǔn)。以福州市為例，2015年福州除五區(qū)外，七縣（市）城市低保標(biāo)準(zhǔn)為每人每月570元，農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)為每人每月250—350元不等，明顯低于城市低保標(biāo)準(zhǔn)。究其原因，在制定農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)時，政府往往高估農(nóng)村土地的保障功能，而實際上農(nóng)業(yè)生產(chǎn)受自然條件、季節(jié)因素、市場、勞動者自身條件等諸多因素影響，加之福建省人均耕地面積狹小，土地的實際保障功能有限。部分地方低保名額分配不科學(xué)，導(dǎo)致貧困家庭較多的村，難以將符合條件的農(nóng)戶納入低保。個別地方在實施過程中，變“按保障標(biāo)準(zhǔn)施保”為“按名額數(shù)量施保”，在低保評議時通常把收入低于標(biāo)準(zhǔn)的優(yōu)先納入，其余高于標(biāo)準(zhǔn)的申請家庭根據(jù)名額數(shù)量，采用家庭收入從低到高排序的方法認(rèn)定低保，導(dǎo)致部分家庭收入實際高于低保標(biāo)準(zhǔn)，引發(fā)一些爭議。

（二）收入核查難，低保對象難以確定。

由于缺乏有效的收入審核手段，民政部門對農(nóng)戶的收入、生產(chǎn)、生活等基本情況缺乏全面、準(zhǔn)確、完整的數(shù)據(jù)，無法準(zhǔn)確核定農(nóng)戶的收入。申請對象往往“重困難輕收入”，無法完全消除瞞報、少報或者不報個人及家庭收入的情況，對其非正規(guī)就業(yè)或隱性就業(yè)的收入缺乏有效的調(diào)查核實辦法，對種植、養(yǎng)殖收入的估算也難做到絕對準(zhǔn)確。加上農(nóng)村人口流動性大，人戶分離情況較多，特別是共同生活的家庭成員情況難以準(zhǔn)確掌握，對家庭實際收入的統(tǒng)計難度較大。由于難以核定，個別地方自行簡化收入核定環(huán)節(jié)，只是通過入戶走訪、查看村民家庭住房條件、有無電器和奢侈品等來進行衡量，由此確定的低保對象合理性明顯存疑。

（三）對低保政策認(rèn)知存在誤區(qū)。

經(jīng)過多年的宣傳，低保政策知曉率已達(dá)較高水平，但受宣傳不到位、農(nóng)民文化程度低等因素影響，不少農(nóng)民在認(rèn)知上存在偏差。不知道低保是以家庭經(jīng)濟收入為依據(jù)，將農(nóng)村低保理解成殘疾保和老年保，單純地認(rèn)為只要是殘疾人或達(dá)到一定年齡后就能吃低保；對低保的退出機制認(rèn)識不足，部分低保對象將低保看成終身制，經(jīng)濟條件好轉(zhuǎn)后也不愿退出，更有甚者被取消低保后上訪。

此外，個別基層干部對低保政策認(rèn)知上也存在偏差，未能領(lǐng)會建立農(nóng)村最低生活保障制度的初衷，只是將農(nóng)村低保作為農(nóng)村治理的工具。個別鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）把低保當(dāng)作安撫“計生戶”的手段，將所有的計生二女戶均列入低保，占用了絕大多數(shù)的低保指標(biāo)，真正生活困難的農(nóng)民反而未能享受低保，扭曲了低保制度的功能定位。

（四）低保評審流程不夠規(guī)范。

在確定低保對象過程中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）應(yīng)當(dāng)組織民主評議，由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）工作人員、村（居）民委員會成員、熟悉申請人家庭情況的黨員代表、村（居）民代表等人員組成評議組，通過評議確定低保對象。在實際操作中，部分村的做法不符合規(guī)范性要求，存在一些違規(guī)現(xiàn)象。如低保對象未經(jīng)評議小組民主評議，直接由村干部認(rèn)定；評議時看對象不看條件，直接將二女戶、殘疾人等列為低保對象；民主評議未保留相應(yīng)的會議記錄，對低保申請人的情況不及時公示、信息不完整等。

（五）基層低保組織薄弱。

農(nóng)村低保工作業(yè)務(wù)性質(zhì)較為復(fù)雜，工作難度大。基層低保工作人員不足，且往往身兼數(shù)職，既要做好農(nóng)村低保的宣傳、審批、核實等工作，又要參與當(dāng)?shù)仄渌粘Ｐ姓ぷ骱途C合治理、征地拆遷等工作，難以做到專職專用。

三、完善農(nóng)村低保制度的建議

（一）建立多層次保障機制，提升保障水平。

農(nóng)村低保對象是貧困人口，物價上漲、居民可支配收入的增長、農(nóng)副產(chǎn)品價格的大幅波動、突發(fā)性事件等，對救助對象的生活有很大的影響。因此，必須建立多層次的保障機制，確保農(nóng)村困難群眾基本生活得到有效保障。一是建立農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)的自然增長機制。對農(nóng)村家庭衣、食、子女就學(xué)、醫(yī)療等基本生活費用進行客觀評判，根據(jù)本地當(dāng)年農(nóng)村居民人均可支配收入和消費水平增長幅度的比例測算維持基本生活的支出，確定下年度農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)，建立起真正意義上的自然增長機制。二是建立市場預(yù)警機制。通過市場評估體系，掌握物價動態(tài)，對與人民群眾生活密切相關(guān)的糧食、副食品等價格，波動幅度較大時應(yīng)進行預(yù)警，啟動預(yù)案。根據(jù)對市場價格波動情況和對農(nóng)村低保群體生活影響程度，適時給予價格補貼和制定下年度低保標(biāo)準(zhǔn)，使困難群眾不因市場價格的波動受到較大影響。三是完善農(nóng)村臨時救助制度。堅持政府財政主導(dǎo)，確保臨時救助資金來源，對低保對象因突發(fā)性事件陷入困難時進行有效救助，使農(nóng)村困難群眾共享經(jīng)濟社會發(fā)展的成果。

（二）完善收入核查機制，實現(xiàn)低保對象科學(xué)管理。

收入核查是農(nóng)村低保工作的難點，目前依靠村干部對申報人開展入戶核查的模式，難免存在不夠客觀、全面等不足。要完善收入核查機制，借助惠安縣的經(jīng)驗，運用“救助申請家庭經(jīng)濟信息核對系統(tǒng)”，通過該系統(tǒng)平臺中聚合的銀行（存款）、工商（注冊）、養(yǎng)老金、公積金、交通（汽車）等多部門信息集合，運用身份證號碼為主、其它信息為輔進行比對，解決低保戶家庭收入核查的前期比對工作。通過探索建立低保信息數(shù)據(jù)交換平臺，將分散在政府職能部門、金融機構(gòu)的有關(guān)低保家庭的信息實時聯(lián)網(wǎng)，既有利于打破信息孤島，又便于各部門及時溝通信息，采取聯(lián)動措施幫助低保對象。同時，做好對低保對象的家庭收入狀況追蹤，實時對低保對象領(lǐng)取的低保金進行動態(tài)管理。對于家庭人均收入超過低保標(biāo)準(zhǔn)的應(yīng)及時調(diào)整；對于低保退出戶應(yīng)給以保留一定時間的低保作為鼓勵，保障其過渡時期的基本生活。

（三）加強低保制度宣傳。

低保制度的實施，需要社會廣泛的理解和支持。應(yīng)組織社會力量，協(xié)調(diào)相關(guān)部門圍繞低保制度，定期開展形式多樣、主題鮮明的宣傳活動，編好宣傳畫和宣傳冊，做到“政策進村社、進院落”，讓農(nóng)民了解當(dāng)前的農(nóng)村低保制度。要讓廣大群眾認(rèn)識到農(nóng)村低保不是殘疾保、老年保，而是對低于保障線以下困難群眾的基本生活的一項“兜底”，是最基本、最底層的生存保障，不等同于普惠福利，是對困難群眾的“雪中送炭”，而不是“錦上添花”；要讓廣大群眾認(rèn)識到，農(nóng)村低保不是終身制而是有相應(yīng)的退出機制，當(dāng)家庭人均收入高于當(dāng)?shù)氐捅?biāo)準(zhǔn)，應(yīng)主動申報退保；要讓廣大群眾認(rèn)識到自身所承擔(dān)的社會監(jiān)督職能，如在低保評議、審批、信息公示等方面發(fā)現(xiàn)存在違法違規(guī)行為時，應(yīng)及時向當(dāng)?shù)孛裾块T和鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府（街道辦事處）投訴、舉報，確保困難群眾的基本生活保障不受影響。

（四）探索建立農(nóng)村低保聽證機制。

要以低保戶充分參與為原則，充分聽取不同身份、不同生存狀況低保戶的意見，并有針對性地采納其建議，作為政策決策和調(diào)整的重要依據(jù)；要建立科學(xué)的聽證機制，由專人負(fù)責(zé)參會代表選舉、利益協(xié)調(diào)、投訴及監(jiān)督等工作，形成綜合穩(wěn)定的管理運作體系。聽證組成員應(yīng)包括民政干部、鄉(xiāng)鎮(zhèn)或街道辦工作人員、村干部以及申請人的街坊四鄰。

（五）加強基層組織建設(shè)和人員培訓(xùn)。

要加強農(nóng)村最低生活保障組織機構(gòu)建設(shè)，在推進農(nóng)村綜合改革、加強農(nóng)村公共服務(wù)能力建設(shè)的過程中，統(tǒng)籌考慮農(nóng)村最低生活保障工作需要，科學(xué)整合縣鄉(xiāng)管理機構(gòu)和人力資源，合理調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會事務(wù)辦公室職責(zé)，加強工作力量，保證工作經(jīng)費，建立健全農(nóng)村最低生活保障管理服務(wù)網(wǎng)絡(luò)。基層低保工作人員應(yīng)優(yōu)先考慮低保對象的利益，充分尊重低保對象的個人決定和隱私，在任何時候都不應(yīng)該利用低保對象以達(dá)成個人的目的，侵害其權(quán)益，及時將有關(guān)工作的信息和政策動態(tài)告知低保對象。為此，要加強基層低保工作人員的學(xué)歷、個人能力、素養(yǎng)、崗前業(yè)務(wù)培訓(xùn)、崗后定期政策變動培訓(xùn)等，不斷提升基層低保工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)。

參考文獻

[1]張紅霞，韓旭峰，陸春麗.甘肅省農(nóng)村最低生活保障制度的現(xiàn)狀及對策研究[J].安徽農(nóng)學(xué)通報，20l4（20）：4—6.

[2]谷彥芳，農(nóng)村最低生活保障制度存在的問題與完善對策—基于河北省的調(diào)查與思考[J]，農(nóng)村經(jīng)濟與科技，2012（1）：44—46.

[3]高凡變，進一步完善農(nóng)村最低生活保障制度的對策思考[J]，農(nóng)業(yè)經(jīng)濟，2012（2）：62—64.

[4]符華平，農(nóng)村最低生活保障制度是解決農(nóng)村貧困的現(xiàn)實選擇[J]，南京社會科學(xué)，2008（3）.

[5]福建統(tǒng)計年鑒.2015.

[6]肖云，孫曉錦.現(xiàn)行農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)實施中的難點及對策研究—以 980 份城鎮(zhèn)民政工作人員和 2577 份農(nóng)民問卷為例[J].人口與經(jīng)濟，2009（2）76—77.

[7]童星，王文.農(nóng)村低保標(biāo)準(zhǔn)及其配套政策研究[J].天津社會科學(xué)，2010（2）：42—44.

（作者單位：國家統(tǒng)計局福建調(diào)查總隊）

責(zé)任編輯：欣聞