艾森豪威爾時期美國對外經濟援助政策探析

劉秀瑛

摘 要：艾森豪威爾政府提出的對外經濟援助計劃，在很大程度上是對共產主義擴張做出的反應。20世紀50年代蘇聯的快速發展對于美國在世界的地位提出了挑戰，尤其是蘇聯在發展中國家的擴張，引起了美國對第三世界的高度重視，雖然艾森豪威爾政府對第三世界的援助傾注了大量精力，但效果并不盡人意。

關鍵詞：貿易而非援助；貿易與援助；多邊援助

中圖分類號：K712 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）03-0149-02

二戰以來，美國長期堅持對外經濟援助，在世界上產生了深遠影響，尤其對二戰后西歐經濟的復蘇起到了重要的作用。因而認清美國對外經濟援助的實質對于理解當今世界經濟形勢及國際格局有著重要的作用。本文重點探討艾森豪威爾時期的美國對外經濟援助政策，以期得到一些客觀的認識。

一、貿易而非援助

艾森豪威爾關于國際合作和集體安全的思想來源于他作為戰爭英雄、哥倫比亞大學前任校長和北大西洋公約組織（NATO）最高司令的經歷。在其《遠征歐洲》一書中指出，軍事防御并不是消除蘇聯對世界的威脅的最佳方法，在任何悲觀、貧困、饑餓廣泛盛行的地方，共產主義會擁有無法抵御的侵犯性，不滿會引發革命，革命會導致社會動亂[1]12。而且，他還強調美國的國家權威應擴大為對整個世界事務的廣泛參與。在艾森豪威爾的總統競選綱領中就包含了“集體安全”和“排斥孤立主義”的基調[2]120。艾森豪威爾認為，只有與西方強國和其他友好不結盟的國家發展共同安全與政治經濟的合作，才能使美國實現其征服世界的愿望。

艾森豪威爾在1952年11月首次給議會遞交的報告中強調，有必要增加國際貿易的渠道而消減對外援助。作為總統，艾森豪威爾公開宣稱自己“在經濟事務上是保守派”[3]370-371，但他并不是徹底的反對對外援助，因為艾森豪威爾在他的總統競選中就提到了對外經濟和軍事援助問題，在他組閣后的幾個月他也曾表示大幅度的削減對外援助是表面聰明實質愚蠢的做法。在隨后的首腦會議上他強調了共同安全計劃對于美國安全的重要性，對外援助的降低很可能引起防御預算的增加。不過，艾森豪威爾高度評價了對外援助的軍事意義遠大于其經濟目的。艾森豪威爾削減對外援助的愿望也反映了他在財政上的保守主義。作為總統，他最初的決定之一就是消減由杜魯門政府做出的80億美元的1954年財政預算[4]326。艾森豪威爾深信一個強大的國家的基礎是合理的經濟，合理經濟的基礎是平衡的財政支出。通過削減對外援助和用擴大對外貿易、私人海外投資來取代的方法，艾森豪威爾希望能有健康、合理的國民經濟，以帶來世界經濟的增長。艾森豪威爾在給議會遞交的報告中突出強調了他的對外經濟方案，在這些計劃中最為重要的是要求擴大多邊貿易協定。他還要求政府鼓勵私人海外投資，增加美國對海外原材料的購買等。對于美國的盟友，他表示美國會在擴大它們的市場、促進國際貿易的自由通暢以及穩定貨幣方面做出積極努力。艾森豪威爾還強調了多邊貿易協定必須繼續擴大3年，而且他應被授權降低關稅。

二、“貿易與援助”：多邊貿易和共同安全

艾森豪威爾與議會的關系開始變得日益緊張，艾森豪威爾再次要求議會增加對外援助，他的援助要求已比1957年的增加許多，但是要求更多的資金用于發展援助，包括6.25億美元用于DLF。艾森豪威爾在法律上擁有制定對外政策的優先權，不過卻體現在5年貿易總協定的擴大和降低關稅?？偨y也盡力讓議會贊同美國加入OTC，他認為他的貿易計劃比共同安全方案更能夠保護和幫助無共產主義的世界反對來自蘇聯的經濟挑戰。提倡擴大國際貿易已不再是對外經濟援助的唯一方式，美國白宮認為貿易和援助是促使自由世界保持經濟繁榮最基本的方法。另外，歐洲六國正在創立共同市場，為了與新的經濟實體競爭，艾森豪威爾政府感到有必要制定長遠的貿易總協定計劃和進一步擴大總統降低關稅的權力。議會對于總統的反應遠少于艾森豪威爾所要想得到的，但是已超出了華盛頓的觀察家們的預測。消極的一面是，議會砍掉了艾森豪威爾6.4億美元的共同安全的提議，也包括資助DLF的2.5億美元，而且拒絕旨在援助蘇聯衛星國的修正案。最后，議會拒絕考慮美國加入OTC。積極的方面是對對外援助的削減遠小于前幾年，而且，批準了政府關于1958年給DLF提供1億美元的資助。至于貿易總協定，也滿足了政府不少的要求，包括繼續延長四年的多邊貿易計劃和降低超出20%的關稅，因此，白宮對1958年的法案還是比較滿意。作為總統艾森豪威爾已經避免了前幾年對外援助所出現的麻煩，白宮和議會在保守的姿態下還是贊同了延長貿易總協定。此外，艾森豪威爾在白宮和議會培育了共和黨的勢力，為了贏得來自政治家、昔日的外交家、商業精英甚至一些胡佛的支持者的普遍支持，發起了大規模的民眾運動。

關于1958年的對外經濟援助政策最顯著的部分是它的無結果性和受約束性。從海外經濟的增長中獲利的爭論已成為冷戰時期的陳舊思想，即便是徹底的討論也是十分乏味的。在擴大貿易和援助政策的背后隱藏著艾森豪威爾政府對第三世界的觀點[5]504。艾森豪威爾認為，如果第三世界“赤化”，西方將得不到原料，因此美國的經濟也將受到嚴重的削弱和影響[6]389。這些基本的觀點是基于首要的產品生產國正在面臨商品市場正在縮小以及社會和政治體制所帶來的經濟后果被逐漸忽視等嚴峻形勢。由于倉促地進行工業化，第三世界的領導者們常常忽視農業和基礎的經濟產業，因此，以貿易和援助為主要內容的對外經濟援助常引發危機。

三、多邊援助

多邊援助的提出是來自于1958年所出現的持續壓力，失業率從1954年的4%到1958年中期已升到7%，在隨后的半年里繼續持續走高。在這種情況下，艾森豪威爾總統認為聯邦政府應盡可能地限制財政支出，他也擔心會發生通貨膨脹，因為通貨膨脹在他看來是對整個國家最具破壞性的。這一擔心引起了政府在一切領域調整支出計劃，當然也包括對外援助。與之相似的是財政赤字和隨之而來的黃金儲備的減少，僅1958年就喪失價值2億美元的黃金，雖然這并沒有被白宮認為已出現了危機，但這一問題已越來越引起艾森豪威爾政府的重視[1]159。支出計劃在美國已引起了通貨膨脹的壓力，也會引造成外部對美元和黃金儲備的壓力，大的對外開支會直接引起國家財政赤字。同時，美國白宮的很多官員認識到西歐已有能力承擔世界經濟發展的責任。西歐國家已從二戰的破壞中恢復，并經歷著前所未有的繁榮，因此，艾森豪威爾政府感到西歐國家應該為保持世界經濟的增長分擔一些責任。解決這一問題的方法之一就是擴大世界銀行和國際貨幣基金組織，經過緩慢發展的開始階段之后，世界銀行的長期貸款從1950年的3.5億美元增加到1958年的7.5億美元。截止到1958年它已向47個國家提供了3.8億美元的貸款，其中大部分是第三世界國家。國際貨幣基金組織要比世界銀行經歷了更為深刻地轉變，到1958年，該組織向35個國家提供了3億美元的短期貸款。

艾森豪威爾總統已深刻地認識到多邊援助給經濟帶來的發展。由于中東地區的危機，艾森豪威爾總統不得不籌劃建立阿拉伯發展機構，雖然艾森豪威爾并不相信地區發展援助計劃在任何地區都行得通，但他相信他們在這些地區有著共同的利益和需求[1]161。

四、評價

貿易和援助是艾森豪威爾對外經濟援助的主要內容，他在1953年上臺時致力于消減對外經濟援助，但是在接下來的兩年內他把“貿易而非援助”改變為“貿易和援助”，對欠發達國家的援助政策到1958年才制定，當時白宮強調多邊援助以提高海外經濟的增長。之所以這樣做的原因是美國努力使財政收支保持平衡，這也意味著二戰后第一次有國際經濟組織抵抗美國。直到艾森豪威爾在白宮的最后幾年里，財政收支平衡問題仍是影響對外經濟政策的主要問題，但是艾森豪威爾總統并沒有很好地解決這一問題。直到他即將離開白宮的時候，他還會見新任總統肯尼迪，討論國家問題，其中就包括財政收支平衡問題。但并不是說艾森豪威爾的其他的對外經濟政策就很成功，艾森豪威爾政府對第三世界國家的經濟援助遠低于這些國家首腦們的要求，尤其與在四五十年代通過馬歇爾計劃對歐洲的援助相比更少，不過圍繞是否擴大對外經濟援助的問題的爭論仍貫穿了艾森豪威爾時期的始終。共產主義的威脅尤其是蘇聯對欠發達國家的援助是迫使美國發展對第三世界經濟援助的主要動力，美國希望通過對第三世界的援助使這些受援國能夠建立美國所希望的政治制度，以防御共產主義的擴張。事實上，艾森豪威爾政府很少注意這些欠發達國家的政治社會改革，而是把主要精力放在經濟援助上。在運用公共資源刺激發展中國家的經濟增長，艾森豪威爾政府做出了很大的貢獻。但并不僅僅是艾森豪威爾把共同安全計劃從軍事援助中脫離出來轉向經濟援助，更為重要的是他是援助欠發達國家的第一位總統，同時他也是開創采用多邊援助刺激經濟增長尤其在拉丁美洲的重要先例。艾森豪威爾作為總統有義務對政府的政策負責，但人們忽視了他與議會的關系而過于強調他作為總統的個人魅力。他們也忽略了艾森豪威爾內在的反共產主義性，這一點顯著地影響了他做出的決策，不過認為艾森豪威爾是一位和藹、聰穎和完全勝任總統職務的這一評價還是很正確的。

艾森豪威爾提出的對外經濟援助計劃在很大程度上是對共產主義擴張而做出的反應，在經濟政治發展進程不十分清晰的時候，其中的復雜性是很難把握的。若考慮到五十年代的政治事件和白宮之所以出臺對外經濟政策的原因，我們就不難理解艾森豪威爾政府因何會積極努力規劃世界秩序，同時也不難理解其最終為何會失敗了。

參考文獻：

[1]Burton I. Kaufman， Trade and Aid： Eisenhowers Foreign Economic Policy， 1953-1961[M].Baltimore： The Johns Hop-

kins University Press， 1982.

[2]拉爾夫·德·貝茨.1933—1973：美國史：下[M].北京：人民出版社，1984.

[3]小阿瑟·施萊辛格.美國共和黨史[M].上海：上海人民出版社，1997.

[4]艾森豪威爾.白宮歲月：締造和平：二 [M].北京：生活·讀書·新知三聯書店，1978.

[5]維娜·艾莉.艾森豪威爾[M].北京：京華出版社，2004.

[6]斯蒂芬·安布羅斯.艾森豪威爾傳：下[M].北京：中國社會科學出版社，1989.

（責任編輯：李鵬飛）