對轉型期強制隔離戒毒制度實施的調研與思考

何明智

摘 要：制度的轉型帶來一系列矛盾、沖突甚至法律空白等問題，這些問題導致某些具體工作地開展遇到障礙。勞教制度廢止后戒毒制度的轉型也一樣迫切需要站在“科學立法”和“頂層設計”的高度去進一步規范與完善相關制度體系。

關鍵詞：轉型期；強制隔離戒毒；制度；調研

中圖分類號：D916 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）03-0135-03

勞教制度廢止后戒毒制度隨之轉型，戒毒制度也需要站在“科學立法”和“頂層設計”的高度去進一步規范與完善相關制度體系。下面對其具體問題進行相應分析。

一、調查概況

采用調研方法來了解制度實施狀況，才能得出科學有據的結論并進一步指導制度的推進和完善[1]?；趯趧咏甜B制度廢止后的轉型期期間各種替代制度的完善及進展問題的思考，以司法部門的強制隔離戒毒制度（以下簡稱“戒毒制度”）為例，就其脫離勞教制度背景后所發生的在政策法規、機構職能、人員、財政、場所、設施、業務等方面的轉型及其成效等，以走訪、觀察、交談、查閱文件的方式對湖南某戒毒所進行了調研，試圖探索司法部門勞動教養制度廢除后的轉型期間，強制隔離戒毒制度實施的現狀和面臨的實際問題。

二、背景調查

2013年12月28日全國人大常委會通過廢止勞教制度的決定后，全國各省、市、區勞教局相繼更名，分別改為戒毒局、輕刑犯監獄或教育矯治局，湖南是選擇轉變為戒毒局的多數省份之一。2014年初，湖南省司法廳下屬的湖南省勞教（戒毒）管理局低調改為湖南省戒毒管理局。據了解，湖南省之所以如此轉變，主要有如下兩點原因：第一，湖南省禁毒工作的迫切性。2013年11月26日，湖南省禁毒委在做《實施辦法（草案）》說明時透露，截至2013年7月，全省登記在冊的吸毒人數超過18萬，查處的吸毒類治安案件占全部治安案件的14%，“兩搶一盜”案件有30%為吸毒人員所為。吸毒人數的增多需要更多強制隔離戒毒場所[2]；第二，原湖南省勞教（戒毒）管理局下屬18個勞教所，管理勞教和強制隔離戒毒均在同一場所，除在設施、財政方面需要做出變動外，場所、人事方面都無須太大變動，節省改革成本。

從戒毒方式上來看，戒毒制度的重要轉折點為2008年《中華人民共和國禁毒法》的實施，正是這部法律確定了強制隔離戒毒方法代替勞教戒毒方法[3]。從實際執行過程中戒毒制度與勞教制度的關系程度上看，根據相關文獻以及戒毒所干部反應的具體情況，戒毒制度伴隨法律制度和勞教制度的改革可劃分為三個時期。第一個時期為勞教時期。該時期戒毒制度的主要政策法規依據的是1990年全國人大常委會第17次會議通過的《全國人大常委會關于禁毒的決定》以及1995年國務院頒布的《強制戒毒辦法》，其中《全國人大常委會關于禁毒的決定》明確了中國強制戒毒體系，規定對吸毒人員的處置原則，成為勞教戒毒的法律依據。因此，1982年的《中華人民共和國勞動教養試行辦法》也是戒毒制度的重要依據，該時期的戒毒制度基本依附于勞教制度。第二個時期為強制隔離戒毒時期。2007年《中華人民共和國禁毒法》及2011年《戒毒條例》兩部法律成為強制戒毒的新法律法規依據。在這個時期勞教與戒毒制度實現了基本分離，稱呼也由過去的強制戒毒和勞教戒毒改為強制隔離戒毒。但因法規不全、保障不佳、實施不力，以及勞教與戒毒部門、場所、財政、管理的同一化等原因，導致實際執行中勞教與戒毒并未完全脫離。在實際調研中，某戒毒所科長證實了這一點：“新法頒布前后，我們的執法手段沒發生太大改變。”第三個時期為法治戒毒時期，時間是2013年底廢除勞教制度至今，這個時期戒毒制度在財政、人員、場所、業務等方面完全脫離了勞教制度。

湖南戒毒制度的轉型與發展與之相應。2008年由湖南省勞教局改為湖南省勞教（戒毒）管理局，2014年由湖南省勞教（戒毒）管理局改為湖南省戒毒管理局。目前，湖南省戒毒管理局執法的政策法規依據為《中華人民共和國禁毒法》（2007年），《戒毒條例》（2011年），《司法行政機關強制隔離戒毒工作規定》（2013年），《強制隔離戒毒診斷評估辦法》（2013年），《湖南省〈中華人民共和國禁毒法〉實施辦法》（2014年）等，這標志著湖南省戒毒工作初步完成了制度規范層面的轉型。

三、轉型存在的問題調查

1.職能轉變方面，去“勞教化”特征尚不明顯。自2008年的《中華人民共和國禁毒法》施行以來，盡管聲稱廢除勞動教養戒毒，勞動教養場所外掛出“強制隔離戒毒所”的牌子，然而強制隔離戒毒所仍然依照勞動教養場所的管理體制，多為一個機構兩個牌子。據某戒毒所一名科長說，湖南省司法部門的強制隔離戒毒依然計算在勞動教養的統計數字當中，甚至全國各地也都如此。雖然《禁毒法》明確規定了強制隔離戒毒與勞教戒毒在法律依據、性質、任務、目標等方面的不同，但在實際工作中，基層戒毒警察的執法模式、管理方法、責任體制方面照樣完全參照勞教戒毒，對強制隔離戒毒執法的法律定位模糊，當問起“基層工作人員勞教制度廢除前后，你們的工作模式和方式有何轉變時”，他們均回答“幾乎沒有任何轉變”。經訪談，能夠發現，雖然大多數領導和民警能夠認識到自己的管制對象由過去的“勞教人員”轉變為現在的“戒毒人員”，然而對自己的身份轉變卻沒有足夠的認識。由過去的勞教警察轉變為戒毒警察，主要業務也應當由過去的保障安全、管制人員、懲戒違法、生產創收轉變為戒毒醫療、戒毒教育、心理矯治、后續照管。他們工作的主要精力依然放在保障安全底線和發展生產創收上，甚至只把戒毒人員視為勞動力。在監管設施方面，戒毒所在高墻、電網、鐵門圍護下如同監獄一般守衛森嚴，戒毒人員的居所、衛生間、廁所甚至洗澡間都安裝24小時實時監控，個人隱私完全暴露在監視之下。但總體來說，警察執法權力還是受到弱化，近年來人性化執法舉措和責任追究辦法的出臺，戒毒民警禁止攜帶槍支、無單警裝備、不能隨意給戒毒對象上手銬、不能對違紀對象進行單獨關押管理的處罰。相對的，吸毒者維權意識增強，甚至出現維權過度或者違法現象。據基層戒毒警察介紹，戒毒人員受新型毒品影響，敏感多疑、易激怒、攻擊性強，經常無故與管教的戒毒警察發生肢體沖突，易產生幻覺、身份意識錯位，片面認為自己是病人、而非違法者，不愿接受管制，生活醫療訴求期望過高，不愿承擔義務，如果需求未獲滿足，容易與戒毒民警發生沖突。在這種情形下，襲警、群毆、攻擊等惡性事件層出不窮，僅2013年度，湖南省就在戒毒場所發生幾十起襲警事件。不過也有民警表示，自2014年勞教制度徹底廢除之后，接納的戒毒人員違法性明顯降低，很多戒毒人員并不像過去勞改時期一樣除了吸毒還多伴有小偷小摸或是暴力等違法行為，現在的戒毒人員甚至家境很好，只是因為精神空虛、思想墮落才染上毒品，總體來說，現在的戒毒人員素質有所升高。

2.政策法規依據方面，存在一定的法律沖突和漏洞。我國勞教制度廢除后，國家頒布了一系列法律法規作為新的執法依據，但并不完善。某戒毒所副科長說起一個案例：2014年長沙市某強制隔離戒毒所曾發生過一起戒毒對象的妻子到所里跳樓的事件。該戒毒人員戒毒時間不滿一年，但在生理上已經脫癮，他的妻子生育2胎，又身懷第3胎，20多天后即將臨盆，而戒毒對象的父親早年病逝，母親年老身患尿毒癥住院，無力承擔家庭重任。根據《中華人民共和國禁毒法》和《戒毒條例》相應規定，提前解除強制隔離戒毒只有兩種情形，一是滿一年且戒毒情況良好；二是患嚴重疾病，不出所治療可能危及生命的。如果依據上述規定，該戒毒人員不符合提前解除強制隔離戒毒的條件。但是，在《戒毒條例》總則第二條中也明確寫到，“戒毒工作堅持以人為本、科學戒毒、綜合矯治、關懷救助的原則”，該案中戒毒人員已經生理脫癮，從醫學上來說無須繼續強制隔離戒毒，此時又面臨緊迫的家庭困難，如果嚴格執行上述關于提前解除強制隔離戒毒的規定，會與以人為本的原則相沖突。面對這種情形，在實踐中，戒毒警察認為折中的處理辦法是應將生理脫癮的強制隔離戒毒者變更為社區戒毒，但是法律并無關于這種情形的規定。實際上，社會中的大多數戒毒人員會面臨緊迫的家庭困難，這是社會的普遍情形，而法律對此類情形缺乏規制，造成對戒毒人員利益被忽視，同時也造成執法上的困境。在上述案例中，由于缺乏相關法律規制，最終導致其妻采取跳樓的極端方式要求戒毒所放人。

此外，法律上存在的漏洞也會被戒毒者加以利用，致使破壞法律權威，損害國家利益。比如有許多戒毒人員利用《戒毒條例》第52條的漏洞，通過主動交代余案被予以逮捕判刑，但由于自己主動投案自首，一般量刑是拘役或緩刑，企圖逃避2年強制隔離戒毒?！督涠緱l例》第52條規定，“強制隔離戒毒人員被依法收監執行刑罰，采取強制性教育措施或者被依法拘留、逮捕，由監管場所給予必要的戒毒治療，強制隔離戒毒的時間連續計算，刑罰執行完畢時，解除強制性教育措施時或者釋放時強制隔離戒毒尚未期滿的，繼續執行強制隔離戒毒?！倍谛塘P執行完畢后，是需要按規定執行完剩余的強制隔離戒毒期限還是直接釋放，法律上沒有明確規定。

不可否認，即使是制定完備的法律體系也會出現遵守形式正義而導致個案中實質不正義的現象，英國學者丹尼斯·羅伊德曾說，“如同亞里士多德曾經指出的，規則的一般性并不是說，每一種個別的情況都能夠被預測，或做適當的規定，于是形式上的正義在個別的案例中，就可能喪失?！盵4]可以說，法律漏洞的存在是難免的，甚至是必然的，這代表了法治的局限性。然而，就法律漏洞可區分為明顯漏洞和隱藏漏洞來看，法律應該在立法上盡力填補明顯漏洞[5]，如此才能更好體現法治的價值、實現法治的理念。對于上述案例，筆者認為，在勞教制度廢除之前，類似問題也比比皆是，但沒有像現在這樣被當作疑難問題來看待，這并非說明勞教制度優于當下的法治，這恰恰說明在勞教制度下由于執法人員有過度的裁量權使這些問題難以浮出水面，沒有被正確對待；相反，從法治的角度正面思考執法當中出現的問題，并嘗試運用法治手段尋找解決方案，這更有助于實現公平正義，維護公民權益。法治固然具有一定的局限性，但終究利大于弊。另外，該案中的戒毒人員的妻子，也應當具有法治意識，尋求司法途徑來解決問題，而非用極端方式來處理?；氐秸{研本身，大多數戒毒警察表達了對上述一類案件的認識和思考，認為亟須完善立法工作，為其執法工作提供法律依據。

3.執法監督方面，司法監督缺位。2013年勞教制度廢止，監所檢察徹底掙脫了行政執行監督的束縛回歸到“刑事執行監督”的正統，因強制隔離戒毒部門屬于行政執法部門，檢察機關的駐所也完全撤離戒毒局及各所?！度嗣駲z察院刑事訴訟規則（試行）》將刑法、拘禁性刑事強制措施以及特殊刑事處遇措施（如強制醫療）等三大執行監督職責統一劃歸監所檢察部門承擔，2015年1月29日，最高檢宣布決定將沿用30多年的“監所檢察部門”更改為“刑事執行檢察部門”，并未規定對戒毒所的監督權。如此一來，強制隔離戒毒部門到目前為止均缺乏司法監督。在過去的實際工作中，檢察機關介入強制隔離戒毒監督，對強制隔離戒毒工作具有重要作用。一方面，可促進強制隔離戒毒工作決定權、執行權、監督權的有效分離，督促有關部門依法履行工作職能；另一方面，有利于督促戒毒工作人員依法辦事，并協助填補工作漏洞、解決相關法律問題，其中立的地位尤其在幫助解決所內死亡、家屬鬧所等善后疑難事宜中具有保障公正的重要作用。監督權的缺位導致檢察機關和強制隔離戒毒所均處于很尷尬的境地，給實際工作帶來諸多不便。就法律原因來說，檢察院撤離強制戒毒部門是因為強制隔離戒毒部門不屬于刑事執法部門，但在實際中，由于歷史的原因和相關法律的不完善，強制隔離戒毒部門也難以被認定為傳統的行政執法部門。這種情況可以通過一個案例來說明：2015年3月的《最高人民檢察院公報》曾發布一個批復文件，即關于《最高人民檢察院關于強制隔離戒毒所工作人員能否成為虐待被監管人罪主體問題的批復》，文件中說到，“根據有關法律規定，強制隔離戒毒所是對符合特定條件的吸毒成癮人員限制人身自由，進行強制隔離戒毒的監管機構，其履行監管職責的工作人員屬于刑法第二百四十八條規定的監管人員?！盵6]而在刑法第248條規定中，監管人員只包括“監獄、拘留所、看守所”等刑事執行部門的監管人員，最高檢對“監管人員”的含義做出了擴大解釋，涵蓋了戒毒所“監管人員”，在這個意義上強制隔離戒毒部門具有刑事執法部門的性質。因此，強制隔離戒毒所性質的模糊性造成諸多實踐中的困難，這直接導致強制隔離戒毒部門缺乏監督機制，這也是今后應當面對的難題。

4.人員隊伍方面，編制配備、專業化水平、技術裝備、條件待遇等還不相適應。首先，戒毒警察的編制缺乏政策保障。勞教制度廢除之后，現在還未確立戒毒警察的身份編制問題，在《禁毒法》中，戒毒警察被稱為“戒毒工作人員”，《中華人民共和國警察法》中，也未對戒毒警察做出明確規定，其中第18條規定“國家安全機關、監獄、勞動教養管理機關的人民警察和人民法院、人民檢察院的司法警察，分別依照有關法律、行政法規的規定履行職權。”筆者調查的其中一個戒毒所中，原有的141個勞教民警直接轉變為現在的戒毒警察，因其警察身份沒有得到相關法律法規的確認，在調查過程中可以明顯感受到他們的憂慮。其次，管理人員和戒毒人員配備比例也沒有相關政策和法律法規做出明確保障，人員配置各地情況各不相同。湖南作為戒毒人員收治數量迅速增加的地區之一，警力配備嚴重不足，增加了安全隱患，妨礙了工作的深化、細化及整體工作水平的提高。再次，原來勞教警察轉型為戒毒警察后，最主要的注重隊伍職業化、專業化建設還未達到預期標準。對此，司法部戒毒管理局局長劉振宇曾做出明確要求：“建設具有專門知識和技能的人才隊伍是戒毒工作隊伍專業化的應有之義。目前，無論是整體上還是具體到各地區各場所，醫學類、心理學類專業人才普遍缺乏。在現有隊伍編制無法顯著增加，部分地區警力十分緊張的情況下，可以通過以下方式優化戒毒隊伍人才專業知識結構。一是加大培訓力度，二是加大專業人才引進力度，三是合理配置警力資源，四是實施分類管理。”[7]然而這種要求的落實實際上面臨了一些困難。就筆者的調查了解，多數戒毒民警干了十幾年勞教警察，文化素質偏低，學習新知識的能力弱，且多年高壓工作，導致身心健康狀態均不如以前，專業知識的培訓工作并未獲得顯著成效；對新警力的招募也存在困難，該所民警反應，戒毒民警的工作強度大、心理壓力大，由于他們的特殊上班制度，工作20年的老民警實際上比其他公務員多工作了好幾年，工資待遇方面卻沒有區別，并且，戒毒警察有別于監獄警察，工作要求更傾向醫護人員的性質，但受到的限制和承擔的壓力卻并不比監獄警察弱，比如上班期間不允許使用手機，承受戒毒人員死亡、生病、逃跑的責任壓力等，戒毒警察普遍表示缺乏職業尊嚴，缺少職業認同感。另外，由于工資待遇低，也難以招募到更多的有能力的醫務人員，該所僅擁有4名專業醫護人員。

參考文獻：

[1]歐陽景根，李社增.社會轉型時期的制度設計理論與原則[J].浙江社會科學，2007（1）.

[2]湖南吸毒人數超18萬 擬出臺《禁毒法》實施辦法[EB/OL].湖南司法行政網，（2013-11-28）[2015-10-18].www.hnssft.gov.cn.

[3]朱曉輝.對當前強制隔離戒毒工作的幾點思考[J].中國司法，2010（6）.

[4][英]丹尼斯·羅伊德.法律的理念[J]//孫笑俠.法的形式正義與實質正義.浙江大學學報，1999（5）.

[5]劉士國.法律漏洞及其補充方法[J].人大法律評論，2010（9）.

[6]中華人民共和國最高人民檢察院公報.最高人民檢察院關于強制隔離戒毒所工作人員能否成為虐待被監管人罪主體問題的批復[A].2015年第3號，總第146號：11.

[7]劉振宇.司法行政強制隔離戒毒工作在加強和創新社會管理中的價值問題[J].中國司法，2013（1）：69.