行政道歉異化現象的成因分析

王晨 李影 許蓮麗

摘 要：近年來，行政道歉事例大量涌現，但其中的異化現象屢見不鮮。究其原因，主要在于民主精神和責任意識普遍淡薄，缺乏行政道歉茂盛生長的土壤；行政道歉基礎研究嚴重不足，使得行政道歉的實踐缺乏科學理論的指導；現有行政道歉規范不盡合理，無法有效地指導和規范行政道歉實踐活動。

關鍵詞：行政道歉；異化現象；后續責任

中圖分類號：D922.1 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）03-0123-02

隨著問責理念的推廣和深入，行政道歉事例如雨后春筍，不斷涌現。其中能夠如期實現行政道歉功能的比比皆是，例如2008年甕安打砸搶燒突發事件，曾一度形成難以控制的局面。最終因貴州省委書記石宗源親自致歉以及后續的一系列有力措施而得以迅速平息。但是行政道歉在實踐中的異化情形也并非罕見，且有愈演愈烈的趨勢。2008年9月30日，石家莊市政府副秘書長、新聞發言人王建國在接受媒體采訪時，就三鹿奶粉事件向公眾表示道歉。其中將錯誤首先歸于“政治上敏感性差，站位不高，只是就事論事，就請示說請示，對事故缺乏政治上的敏感性”[1]。這一行政道歉非但沒有得到人們的認可和接受，反而引發更為廣泛且嚴厲的批評，被批為是“對權力、而非對權利的道歉”。不僅如此，行政道歉中“作秀”道歉、“被迫”道歉、“洗責”道歉、“缺位”道歉等變異現象屢見報端[2]。因此在這樣一個“道歉”的時代，我們不能僅僅停留在行政道歉事例的表面，深入進去，會發現其中更多的問題，而對這些問題的成因分析將有助于我國行政道歉制度的進一步完善和成熟發展。

一、民主精神責任意識普遍淡薄

有學者經過實踐研究發現，33%的中國上司在出現錯誤時不向下級道歉；而美國上司則沒有一個會采取這種做法[3]。也就是說，在中國社會地位高的人一般不會向社會地位低的人道歉，長輩通常不會向晚輩道歉。而在美國，任何人都可以成為致歉者，致歉對象和致歉者之間是可以互換的。另有學者通過問卷調查發現，中國受試者把“面子”與道歉的必要性聯系起來，如果他們認為某種道歉很丟“面子”，就會盡可能地想辦法不道歉；而英國受試者并不認為“面子”問題與道歉之間存在必然的聯系，在考慮是否道歉時并不考慮道歉是否會丟“面子”，因為他們更加注重評估情節的嚴重性[4]。為什么會出現這些差別呢？

社會人文學博士吉爾特·霍夫斯坦德（Geert Hofstede）教授的權力差距理論[5]認為，中國是個大權力差距的文化國度，社會結構等級性以及人們頭腦中的等級觀念較強，人與人之間的不平等是人們認可并接受的。因此，人們在道歉的時候，因致歉對象不同，其道歉策略亦不同。“上對下、長對幼、尊對卑”的道歉策略可能就是根本不道歉，而“下對上、幼對長、卑對尊”的道歉策略可能是反反復復、一而再、再而三的道歉。行政道歉是權力向權利的道歉，屬于所謂的“上對下、長對幼、尊對卑”的道歉，被認為是很傷面子的事情，所以行政道歉本身會令致歉主體感到非常難以接受?！斑@里既有他們放下身段的千般不愿，有他們面對民意的不適，和對上級領導壓力的內心權衡，更有他們對如何承擔政治和法律責任的復雜思慮?！盵6]

中國是一個有著2 000多年君主專制歷史的國家，沒有經歷過完整的資本主義發展階段，民主精神沒有得到適當的機會以持續性地蓬勃發展，固有的對國家和權力的頂禮膜拜造成整體性的責任意識淡薄?！肮俦疚弧彼枷敫畹俟?，當官的習慣了當“官老爺”，做民的習慣了“俯首稱臣”。這是上千年的習慣，既然是習慣，就會有一定的慣性，且這種慣性伴隨著文化的傳承一直延續至今。致歉主體不習慣行政道歉，致歉對象也不習慣被行政道歉[7]。即使官員做錯事而道歉時，通常也只是向“上”道歉，而非向人民道歉。人們嚴重缺乏自我意識的覺醒，民主意識、權利意識、平等意識、參與意識普遍性匱乏，致使其政治參與意識淡薄，服從心理和政治冷漠心理占據主導地位，最終使得整個社會“官本位”思想成為意識結構、政治倫理中的主流價值觀[8]?？梢姡谖覈鴤鹘y政治倫理中，缺失“上對下、尊對卑”的道歉理念，缺乏行政道歉茂盛生長的土壤。因此，由上至下的行政道歉，要求“官老爺”向“平頭百姓”低下頭、承認自己錯了的行政道歉，其難度可想而知。更何況權力的自我防御、逐利避害的本性，也會使得他們自覺或者不自覺地對抗行政道歉的責任或者做出種種異化的行政道歉以規避和消減應負的法律責任。

二、行政道歉基礎研究嚴重不足

“行政道歉”這一概念在中國的正式提出始于2011年筆者的博士畢業論文“法治視野下的中國行政道歉制度研究”，至今尚且沒有得到廣泛認同和普遍接受，相關基礎性研究僅僅是建立在尚且不夠發達的關于“官員道歉”和“政府道歉”的初級研究基礎上，“行政道歉”的獨立基礎性研究從全國范圍上看還是寥若晨星。筆者最近一次于2015年10月28日9時49分，通過哈爾濱理工大學圖書館進入“中國知網”，以“政府道歉”“官員道歉”“行政道歉”“道歉”為檢索詞，以題名、關鍵詞、摘要、主題、全文為檢索要求，不計年限，進行了初級檢索，相關的論文數量見下表。

結果表明，關于行政道歉的研究非常少，這直接反映了法學界對于行政道歉研究的淡漠。不僅數量少，經過仔細研讀上述主要論文后發現，盡管涉及“道歉”的文章相對多些，但這些文章大多是從政治學、社會學角度對“道歉”進行詮釋和分析，從法學角度進行論述的少之又少。在這些貧瘠的科研成果中，對于民事道歉的研究算是相對深入的，而對于“政府道歉”“官員道歉”的研究大多只是停留在“就現象說現象”，甚至是“就事例說事例”的初級研究階段，深入分析和研究的文章并不多見。

行政道歉理論研究的嚴重匱乏使得行政道歉的實踐缺乏科學理論的指導，最終導致在具體操作中出現大量的異型行政道歉，從而損害了行政道歉的功能以及社會的秩序和穩定。因此，有必要理論界率先確認并推行“行政道歉”這一概念，明確它與其他類型道歉之間的界限，做好相關的基礎性研究工作，以便根源性地規范行政道歉，徹底解決行政道歉實踐操作的混亂局面。

三、現有行政道歉規范不盡合理

目前我國只有四部法律涉及行政道歉：《國家賠償法》《公務員法》《治安管理處罰法》和《行政監察法》；只有一部行政法規提及行政道歉，即《行政監察法實施條例》；觸及行政道歉的地方性法規較多，如《浙江省城市管理相對集中行政處罰權條例》《南京市城市治理條例》；關于行政道歉的部門規章和地方規章最為常見，如《辦理戶口、居民身份證工作規范》（公安部）、《蘇州市企業信用信息管理辦法》等。此外，還有諸多其他層面的規范也關乎行政道歉，如國務院先后下發的《全面推進依法行政實施綱要》《〈關于實行黨政領導干部問責的暫行規定〉的通知》（下稱“《問責規定》”）、《關于加強法治政府建設的意見》等。另外，有兩個專門規定行政道歉的法規范——《深圳市政府部門責任檢討及失職道歉暫行辦法》（下稱“《深圳道歉辦法》”）和《眉山市政府部門決策失誤檢討和公開道歉制度》（下稱“《眉山道歉制度》”）[9]。上述規范的出臺及其實施，標志著中國行政道歉制度業已成型，并指導和規范了行政道歉實踐活動，但其中的既存問題也是不容忽視的。

1.行政道歉的基本原則尚未統一?；驹瓌t是規則的根本，是制度的導向。如果根本不明、導向不明，相關的規則和制度自然就是混亂和無序的。

2.行政道歉的致歉主體范圍過窄，規定不統一。上至司局級，下至普通工作人員；僅限于行政機關，抑或包括企事業單位。當然還有個別法規范對具體的致歉主體沒有規定。②

3.行政道歉的致歉對象遺漏不全。《深圳道歉辦法》和《問責規定》等規范只是將致歉對象列為公眾，似乎他們都不需要向特定行政相對人致歉。

4.行政道歉的致歉內容近乎空白?！渡钲诘狼皋k法》將行政道歉的致歉內容規定為履責不力的原因、整改的具體措施及進度安排，而《眉山道歉制度》以及其他規范，都沒有具體規定行政道歉的致歉內容。

5.行政道歉的致歉條件過高過嚴。很多是以造成嚴重后果為前提的，③而且涉及的范圍也比較狹窄，大多局限于職務行為，且非全部職務行為，僅僅是一部分而已。這意味著行政道歉的啟動標準比較高，啟動的難度還是比較大的。

6.行政道歉的致歉路徑形式單一。通常局限于新聞發布會、報紙電視等新聞媒體，具體形式以書面道歉居多，缺乏對行政道歉致歉對象的意志和個性的尊重，缺乏人文關懷和互動性，不符合當今多樣化時代的氛圍和個性化需求。

7.行政道歉的致歉類型劃分不當?！缎姓O察法》《問責規定》《深圳問責辦法》均強調“責令公開道歉”，即被動的行政道歉，而排除了主動型行政道歉。

8.行政道歉的致歉程序無規無矩。不僅《問責規定》，就連《國家賠償法》《公務員法》等特別法，甚至是專門規定行政道歉的《深圳道歉辦法》和《眉山道歉制度》均只字未提關于行政道歉的程序問題。

9.行政道歉的后續責任嚴重缺失?，F有的相關規范均沒有提及行政道歉之后的進一步責任追究機制，這直接影響了致歉對象對于行政道歉的真誠度和存在意義的評價。

參考文獻：

[1]新華社.石家莊市政府就三鹿奶粉事件道歉[N].鄭州晚報，2008-10-01（6）.

[2]周亞越.官員道歉、問責及其制度安排[J].云南社會科學，2009（1）：46.

[3]洪溪珧.道歉語的跨文化研究[J].湖南醫科大學學報：社會科學版，2008（2）：167.

[4]王海萍，項驊.中英道歉言語行為評價之比較研究[J].外國語言文學，2009（1）：1.

[5][荷]G·霍夫斯坦德.跨越合作的障礙——多元文化與管理.尹毅夫，陳龍，王登譯[M].北京：科學出版社，1996：36-45.

[6]柴會群.官員道歉十年史[J].共產黨員，2010（1）：23.

[7]趙作海出獄后打算撿破爛度日自稱命像一根草[EB/OL].[2015-01-06]http：//news.sina.com.cn/c/sd/2010-05-12/23-

0920259507.shtml.

[8]周亞越.論中國問責文化的缺失與建構[J].寧波大學學報：人文科學版，2008（5）：64.

[9]王晨，楊寶成.中國行政道歉制度的法規范梳理[J].河南司法警官職業學院學報，2013（2）：57-60.