都江堰市社區治理創新問題與路徑探索

陳政融

摘 要 十八屆三中全會《決定》提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”；同時，提出“創新社會治理體制”，這對基層社區建設提出了新要求，要努力實現從基層管理向基層治理的轉變，在創新社會治理中不斷加強基層建設。調研組通過對都江堰市部分街道辦事處和鄉鎮社區實地調研，并就都江堰市層治理創新與路徑進行了認真研究。

關鍵詞：社區治理；創新；四川省都江堰市

中圖分類號：D669.3 文獻標志碼：B 文章編號：1673-890X（2016）09--02

基層黨組織是基層治理的“領頭雁”，是我黨治國理政的神經末梢，肩負著把黨的路線方針政策貫徹落實到基層的重要職責。基層社區是創新社會管理模式的前沿陣地，基層社區管理創新為我國的社會管理體制改革提供了現實支撐。

1 基層社區治理創新的主要做法

近年來，都江堰市堅持重心下移，突出問題導向，著力黨領民治，不斷改革創新，通過黨建引領基層治理創新，探索形成了以“黨支部領導、村（居）委會管理、群眾主體、多元支撐、依法治理”的基層社會治理模式，實現了由自上而下的單一治理，向自上而下的管理與自下而上的參與雙向互動轉變，有效推進了社區治理創新。

1.1 以多元支撐和培育社會組織，凝聚社區治理的合力

多元支撐是新形勢下開展社會治理的有效途徑。都江堰市積極實施黨組織引領下的社會組織培育計劃，結合群眾需求，積極培育社會組織，完善構建治理體系支撐。目前，已領辦、創辦社會組織500余個。一是以惠民聚力為基礎，聚焦公益服務促進社會自治。引進社會組織專業公益服務，依托社會工作服務中心、黨員志愿者協會、老年協會、鄰里互助會、院落（小區）自治組織等社會組織，開展了“童緣圓夢”關愛留守兒童、“幸福里有愛”助老服務、“醫療關懷進小區”等活動，把服務送到院落壩子、田間地頭，實現服務“零距離”。二是以富民添力為重點，有效整合社會資源。發揮基層黨組織在農村經濟發展上的引領作用，由黨員技術能手及種植大戶發起成立了特色農業種植協會、民宿旅游協會等，形成以“黨組織+合作社（協會）+公司+農戶”為主的農村經濟發展模式，突出黨組織服務指導作用，幫助各類社會組織及農村專業合作組織找準定位，從技術、信息、市場等方面引導其發展壯大，實現對社區群眾管理和推動經濟發展的雙重作用；三是以“以文化人”為抓手，豐富群眾生活實現文化自治。通過農民詩社、基層文化聯誼協會、民間藝術團、廣場舞協會和騎行隊等民間組織，開展豐富多彩的文化活動，弘揚社會新風尚，凝聚社會正能量。

1.2 以突出群眾主體，建立完善以院落（小區）為單元的自治體系，構建社區治理有效平臺

都江堰市從群眾的生產、生活實際需要出發，通過下移自治單元，建立了院落單元、黨領共治的村民自治體系，形成了村民自我管理、自我教育、自我服務、自我監督和自我發展的“五自”格局。一是整合院子，形成規模適度的自治單元，形成縱向“社區——院落（小區）——樓棟（單元）”的組織體系，實現單元成份更小的“細胞化”和網格化管理。二是“一組兩會”，搭建黨領共治的自治平臺。在整合院落的基礎上，繼續完善自治組織建設，設立院落黨小組，組建院落委員會、調解委員會；并在院落黨組織的領導下，開展院落村（居）民自治，及時收集反映院情民意，調解院落日常糾紛，對院落進行自治管理。三是院規民約，構筑依規治理的自治規范。制定民主制定院規民約等自治章程，細化村（居）民義務和院委會權責，完善規范院落（小區）議事會制度，引導群眾共同參與處理公共事務。同時，建立權責明細清單，梳理明確社區公共區域保潔、治安巡邏、文化宣傳以及基礎設施建設中屬于院落、村（居）民承擔的權責義務，進一步厘清鄉鎮、社區、院落職責，實現了院落管理從“代民做主”到“讓民做主”，從“直接管理”到“主動服務”，從“被動參與”到“主動參與”的轉變。

2 基層社區治理面臨的問題

通過對幸福街道辦幸福社區、奎光塔街道辦龍潭灣社區、銀杏街道辦壹街社區、永豐街道辦民豐社區、蒲陽鎮和平社區和中興鎮九農社區實地調研梳理后發現江堰市社區面臨的新形勢和存在問題。

2.1 自治能力不足，管理體制上存在行政化

社區居委會從法律上定性為居民自治組織，而在實際工作中，出于社會管理需要，“上面千條線，下面一根針”，政府卻在持續向其轉移行政事務。盡管這些年都江堰市在改革以政府為主導的社區管理體制方面已經做出了不少努力，但社區管理的行政色彩仍然很濃，所以其日常工作不得不服從街道（鄉鎮）的安排，也陷入了繁雜的具體事務之中，有悖于居委會成立的初衷。

2.2 社區工作隊伍結構不合理，缺乏退休保障機制

社區在組織形式上具有封閉性、機關化、行政化的特點，與開展社區工作要求的開放性、基礎性特點不相適應。表現在社區層面，一是基層社區干部老齡化現象不斷加劇。據統計，都江堰市基層社區老齡化干部的比例已經達75%以上，近幾年老齡化現象還在持續加劇，年輕干部將出現斷層現象。二是社區主要負責人本土化現象嚴重，社區書記和主任大多數是本社區內的人擔任，容易形成關系網絡，導致很多工作在關系網絡內難以走出去，存在工作打不開局面的現象。三是社區干部退休保障機制缺失現象嚴重，隨著2013年換屆選舉“一刀切”政策后，已部分退休的社區干部目前每月只能領取1000元左右的社保工資。社區干部退休保障機制得不到保障，嚴重影響了后繼的社區干部工作的積極性和工作熱情。

2.3 社區日常工作缺乏有效的指導

目前，存在上級部門發號施令，不注重工作的過程，不下派人員到基層具體指導工作的開展，只在給定的時間內要工作的結果現象。由于社區干部業務能力和知識的局限性，出現對相關工作完成情況不達標，不符合要求情況出現。如社會管理與公共服務管理專項資金的使用方面，民政部門僅僅對基層社區書記和主任進行培訓，但是在制定該專項資金使用的相關文件時，未開展問卷調查，讓城市社區面對該專項資金的使用十分頭疼，導致大多數社區不敢使用或是少使用該專項資金。

3 加強基層社區治理改革，開創基層社區治理對策與建議

加強社區的管理，要從目前都江堰市社區的現狀為出發點，從建立現代化城市的需要出發，在加強和改善城市社區管理的過程中，要樹立“以人為本”的指導思想，逐步完善社區的組織體系，逐步建立新型的社區管理模式。

3.1 明確社區工作職責、推進政府職能轉變

全面清理現有社區工作事項，制定社區居（村）委會自治事項清單和依法協助政府開展社會管理、公共服務事項清單，實行清單管理。凡不屬于清單范圍內的事項，確需社區居（委會協助辦理的，按照“權隨責走、費隨事轉”的原則，與社區簽訂服務協議，委托社區居委會協辦。基層政府及其職能部門、街道辦事處要下移工作重心，依法加大對社區工作的指導、支持和服務力度，把更多的人、財、物力下沉社區，實現公共資源、公共財政、公共服務向社區延伸。規范社區工作日常管理，制定社區工作規則，完善社區工作人員崗位職責、服務流程、考評及獎懲等制度，提升社區工作運行效率和服務水平。

3.2 深化居民自治機制，建立多元參與機制

依法推進社區居民自治，健全社區黨組織領導下的社區居民自治機制。規范民主選舉、實行民主決策、完善民主監督。推動居（村）民自治、業主自治和社團自治協同發展，探索“樓宇自治”“小組自治”等新的自治形式，不斷拓寬自治范圍和途徑，豐富自治內容和形式，強化社區自治功能，推進社區居民依法管理社區公共事務和公益事業，暢通人民群眾有序參與社會治理的渠道。建立社區、社會組織、社會工作者、社區志愿者聯動服務機制，充分發揮社區的平臺作用，整合社會組織的資源優勢、社會工作者的專業優勢和社區志愿者的服務優勢，實現社區建設、社會組織建設、社會工作、社區志愿服務互惠融合、協調發展。

3.3 建立社區綜合服務管理平臺，完善社區服務體系

建立健全以社區網格、社區服務設施網絡、社區服務信息系統為支撐的社區綜合服務管理平臺，解決好服務社區群眾“最后一公里”的問題。相關部門根據社區需求配建配套服務設施，逐步建成以社區服務站（中心）為主體、各類專項服務設施為配套、服務網點為補充的綜合性、多功能的社區服務設施網絡。加強社區公共服務綜合信息平臺建設，推動部署在不同層級、不同部門、分散孤立、用途單一的各類社區信息系統向社區公共服務綜合信息平臺遷移或集成，最大限度精簡基層業務應用系統、服務終端和管理臺帳，推動社區信息系統集約化建設。完善社區服務信息數據庫，廣泛吸納社區社會組織、社區服務企業信息資源，促進城鄉社區公共服務、志愿互助服務、便民利民服務的有機融合和系統集成。

（責任編輯：劉昀）