構建區域協作治理新機制

恭元芳

摘 要：羅平縣魯布革鄉所處的三省區結合部的特殊區域位置，為尋找落實接邊地區區域協作機制的治安問題及社會經濟發展等一系列問題提供了必要條件。三省區結合部根據實際情況，相繼采取了系列協作治理機制，包括聯合黨工委制度、派出所警務聯動機制、法庭司法協作機制、司法所聯合調解委員會機制，共同促進接邊地區社會和諧穩定。協作機制雖已取得較大的進步，但還存在許多不足，通過具體分析研究，認識到區域協作機制是社會經濟發展的必然產物，也是接邊地區治理的必然趨勢。

關鍵詞：區域協作；接邊地區；聯合協作治理模式

中圖分類號：D616 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）03-0019-03

隨著社會經濟的持續發展，接邊地區由于其特殊的地理位置，致使其在治理、發展上受制于因區域規劃而產生的管轄盲區問題。然而，接邊地區的發展，是各個管轄區域發展的重要組成部分，處理不當，不但妨害接邊地區本身經濟的發展，而且還制約各管轄區域的統籌與協調發展。為積極妥善地解決相關問題，特進行深入的調研分析。

羅平縣位于云南省東部，滇、桂、黔三?。▍^）結合處。東沿黃泥河與貴州興義市接壤，東南沿南盤江、清水江與廣西壯族自治區西林縣隔江相望。位于羅平縣東部的魯布革布依族苗族鄉，素有“一雞鳴三省、一腳跨三江”的美譽，東與廣西西林縣馬蚌鄉和貴州省興義市三江口鎮隔江相望，成為三省區結合部真正的接邊地區。三省區結合部一衣帶水，田土相連、產業相同、商賈互通，人民群眾在共同的生產生活中進一步融入，在通婚、經濟往來等方面進一步緊密。同時也因為區域管轄等原因，特別是萬峰湖一級水電站庫區蓄水發電后，三江口被淹，當地村（社區）成了移民村，面臨耕地減少、發展產業難、經濟收入來源少和社會治安不穩定等突出問題。在社會治安方面：由于是“結合部”，打架、偷盜發生時，有時候兩邊的派出所因為地域管轄的原因都不管，使得結合部成為“三不管”地區，社會治安管理工作一直處于被動局面?！?009年，一群云南籍青年在廣西與云南的界橋——南盤江大橋上發生斗毆，致一名男子死在廣西一邊的橋上。按照案件發生地，該案由云南警方管轄，按照結果發生地，則由廣西警方管轄?！币騼墒^警方管轄權存在分歧，致使案件不能得到及時處理。這不但影響著工作效率，也不利于對結合部治安的有效維護。在服務群眾方面：由于三省區結合部各職能部門認識不同、服務意識與服務質量的差距等因素，導致結合部人民群眾為了辦理戶口遷移、涉及司法訴訟等事項，往往來回往返于戶口所在地與居住地之間，服務群眾效率低下、人民群眾辦事成本較高。在經濟發展方面：相關職能部門缺乏統一的交流與借鑒，各自為政，不能有效形成“資源共享、優勢互補”的區域發展優勢，比如在萬峰湖庫區環湖大道建設方面，各建一段，缺乏統一規劃，效果欠佳。

一、主要做法和成效

2010年以來，針對三省區結合部在社會治安、服務群眾、服務經濟發展等方面存在的突出問題，結合部根據實際情況，相繼采取了一系列聯合協作治理措施，有效化解接邊地區社會矛盾糾紛，強化服務人民群眾，促進社會和諧穩定，推動經濟持續健康發展，效果明顯。

（一）聯合黨工委制度

為解決三鄉（鎮）庫區人民群眾生產生活問題，推動三鄉（鎮）經濟社會全面發展，云南羅平、貴州興義和廣西西林積極探索跨省區域和民族地區基層黨建機制，2010年8月建立了滇黔桂跨省區域舌坡安沙魯維三村聯合黨總支，2012年2月改設為滇黔桂跨省區域舌坡安沙魯維梅坪聯合黨總支。滇黔桂跨省區聯合黨工委是在原滇黔桂跨省區域舌坡安沙魯維梅坪聯合黨總支的基礎上成立的非建制性黨組織，是云南羅平縣委、貴州興義市委、廣西西林縣委的聯合派出機構。黨工委會議由書記召集并主持，研究決定萬峰湖庫區等重要事項，黨工委書記由3鄉鎮黨委書記輪流兼任，一年一換。結合工會、婦聯、共青團組織章程有關規定，三縣（市）還將分別成立滇黔桂跨省區聯合工會委員會、滇黔桂跨省區婦女聯合會、共青團滇黔桂跨省區聯合委員會，進一步推動庫區黨群共建工作。

聯合黨工委成立以來，以“機制促動力、創新促活力”為切入點，按照“區域統籌、資源共享、優勢互補、共建共享”的思路，不斷優化黨組織設置，創新黨組織服務方式，整合區域資源，拓寬合作領域，實施黨建共抓，建設黨建一體化示范區；實施產業共興，建設發展一條路示范區；實施穩定共保和應急處置共管，建設和諧一家親示范區。在經濟文化及服務人民群眾領域采取了系列活動，開展了“扶貧攻堅先鋒行”啟動授旗儀式、“清潔南盤江、共保母親河”環境衛生整治聯合行動、“三月三”跨省區民族團結山歌聯誼賽等系列活動。

（二）警務聯動機制

滇黔桂三省區接邊地區派出所通過共同探討，決定開展警務合作機制，并在此基礎上推行警務協作改革以及加強跨區域警務聯動機制建設。在實踐的基礎上總結出六條警務聯動機制，即聯合開展治安巡邏防范，提高見警率；共享情報信息，分析研判發案規律及案件特點；協作打擊各種跨區域違法犯罪活動；積極配合三地黨委政府化解各種矛盾糾紛，調處跨區域糾紛問題；共同開展跨區域便民利民活動，構建警民和諧關系；制定跨區域應急處突預案，由發案轄區派出所統一指揮開展工作。該機制自2011年4月建立以來，為接邊地區的和諧發展提供了有效的保障，三地派出所破獲三省區接邊地區各類刑事案件42起，查處治安案件78起，調處矛盾糾紛99起，為群眾挽回經濟損失40多萬元。

（三）司法協作機制

為高效利用司法資源，提高辦案效率和質量，充分發揮基層法庭便民、利民作用，經云南省羅平縣人民法院、貴州省興義市人民法院、廣西壯族自治區西林縣人民法院共同協商，決定建立“滇黔桂三?。▍^）兩縣一市法庭司法協作機制”。協作機制包括以下內容：委托送達機制，以被告居住地域或經常居住地轄區的法庭為受委托方，受托法庭代為送達各種訴訟文書及事項通知；協助調解機制，有管轄權法庭對于民事案件可委托當事人所在地的法庭協助調解，并及時將調解情況進行反饋；執行聯動機制，以被執行人住所地或執行財產所在地的法庭為受委托方，受托法庭應當積極辦理查詢、查封等有關事項。受托法庭收到委托執行手續后予以積極配合；矛盾糾紛聯合調解機制，針對跨區域矛盾糾紛，共同構建市、縣、鄉、村、組“五級聯動”，人民調解、行政調解、司法調解“三調對接”的大調解格局，做好跨區域矛盾糾紛調解工作和涉法涉訴信訪、上訪化解工作；信息共享機制，及時互通審務信息，積極做好區域內典型案件的分析研判工作，形成共享。

司法協作機制以羅平縣人民法院魯布革巡回法庭、板橋中心法庭為平臺，聯合興義市人民法院捧乍法庭、七舍法庭和西林縣人民法院古障法庭協作承擔。2012年6月法庭司法協助機制的建立，實現了三省區結合部司法的無縫對接，提高了效率，為當事人節約了訴訟成本。成立以來，通過委托送達、協助調解、電話溝通調解后寄送確認書、執行聯動等方式，共辦理各類案件160余件，節約成本30余萬元。

（四）聯合調解委員會機制

2015年，滇黔桂三省區羅平縣、西林縣、興義市跨省區聯合調解委員會揭牌儀式在廣西壯族自治區西林縣馬蚌鄉舉行，標志著滇黔桂跨省區聯合調解委員會正式成立。滇黔桂跨省區聯合調解委員會具體負責聯絡、指導、協調邊界人民調解工作，調委會成員由三縣（市）司法局相關人員組成，調委會主任實現輪流制，由涉及邊界縣（市）司法局局長擔任。同時在接邊地區鄉（鎮）、行政村建立相應聯合調解委員會，形成省際邊界縣、鄉、村三級聯動聯防聯調工作網絡和組織機構。協作范圍涉及羅平縣魯布革鄉、長底鄉、鐘山鄉，西林縣馬蚌鄉及興義市三江口鎮、落萬鄉、滄江鄉、烏沙鎮、白碗窯鎮、雄武鄉、魯布格鎮等區域。

聯合調解委員會制度的建立，為接邊地區矛盾糾紛的化解提供極大便利，成立以來，通過聯合調解委員會調解案件20余件，化解糾紛，節約成本，有效維護接邊地區和諧穩定。

二、存在的不足和原因分析

協作機制的建立，有效化解矛盾糾紛，在節約成本的同時，為結合部的人民群眾提供極大的便利，推動著社會經濟的持續發展。但通過走訪調研與總結分析，發現其中也存在一些問題和不足。

（一）存在的不足

1.缺乏合作的利益共享機制。相對于管轄盲區，協作治理必然從便民利民、節約成本、維護穩定、促進社會經濟發展等方面實現接邊地區的總體發展。然而，結合部在生產生活方面雖然如此“相似”，但差異也明顯，對于單個轄區的職能部門來說，協助管理只是一種管理手段，其目的在于促進單個轄區的社會經濟發展，使其治理下的社會經濟有更大的成績與亮點。至于轄區以外的結合部，從狹隘的角度來看，發展與否從來不是單個轄區治理者所關心的問題，這種缺乏合作的利益共享機制，必然導致合作的不徹底與隨意性，最終制約協助治理機制的縱深發展。

2.缺乏執行的硬性與剛性要求。協助治理機制都是在社會經濟發展過程中，結合部的治理者源于社會治理的現實需要與社會管理創新的宣傳需要而倡導建立的一種機制。其特點是自發性、單方推動、各方配合，協助機制中規定了一定的、有限的義務與責任，但對違反義務與責任則沒有相應的監督與制裁措施。缺乏執行的硬性與剛性要求，必然導致落實的不徹底性與隨意性。對于協助機制的發起者，無論是制度的起草、落實還是宣傳都積極而主動；對于配合方，更多的是消極應付。

3.缺乏制度實施的一貫延續性。協助機制的有效實施，必然對維護接邊地區和諧穩定，促進社會經濟發展起到極大作用。然而，根據某一時期重點工作的需要，對已經建立的各項協助機制，在執行的重點方面則有所側重，缺乏執行的一貫延續性。比如在聯合黨工委工作機制方面，2010年已經初步建立，建立初期認真落實、宣傳到位，但隨后的一定階段逐漸淡忘，2014年以來，隨著服務型黨組織建設的提出與推進，自然而然地對聯合黨工委制度予以重視，從落實到宣傳，每個環節都更加積極。警務聯動機制、司法協助機制雖然在具體業務上有落實，但程度在減弱，總體也呈現了“淡化”的趨勢。

（二）原因分析

協助機制之所以存在以上不足，究其原因，通過實證分析與邏輯推理，主要在于以下幾個方面。

1.行政區域劃分的根源導致“本位主義”利益的存在。國家出于管理的需要，劃分若干行政區域，在中央的統一領導下，各區域有限地行使管理職能。從世界到國與國之間，從國家到地方之間，從社會到家庭與外部之間，無不存在以“自我為中心”的管理模式與利益需求，正所謂“國家與國家之間沒有永久的朋友，只有永久的利益。”縮小到不同行政區域之間，也同樣適用。因此，行政區劃是導致各協助主體缺乏合作的利益共享機制的主要原因。

2.缺乏制約的協作機制其運行特點就在于自愿履行性。協助機制的運行，缺乏執行的硬性與剛性要求，其主要原因就在于其自愿履行性?；诟髦卫碇黧w地位的不相隸屬性與平等性，其簽訂的協助治理協議多是出于禮貌的、道德及交往上的考慮，雖然其協作機制條款具有“民事合同”的形式，但卻不具有“民事合同”的拘束力，更多的是一種自愿行為，因此客觀上存在實施不能的可能。

3.領導的主觀性在一定程度上決定了機制的存活周期。協作機制一方面有利于轉變社會治理模式，有效化解矛盾糾紛，促進接邊地區經濟發展與社會和諧穩定；但另一方面也是治理者強調社會管理創新、有效宣傳其工作成果的重要方式。因此，從管理創新與宣傳的作用來看，更多取決于相關領導的主觀偏好，這也是協作機制缺乏持續實施的一貫延續性的主要原因。特別是警務聯動機制、司法協助機制，隨著所長、庭長及干警的更換，新上任的相關人員可能就“不理舊賬”、不太熱衷于協助機制。

三、建議意見

協助機制對服務群眾、促進接邊地區社會經濟發展具有的積極作用是毋庸置疑的。關鍵在于如何克服其客觀上的固有缺陷及治理者主觀上的偏好，揚長避短，站在促進社會經濟全面發展的高度，充分發揮其積極作用。筆者嘗試提出以下意見建議，希望起到拋磚引玉的作用。

（一）以長遠的視角看待協作機制作用

無論是轄區治理者的更替導致觀念的轉變，還是行政區劃導致的“區域利益中心主義”的存在，我們均無法否認區域協助機制的積極作用與重要意義。因此，作為治理者，應當樹立全局的觀念，站在社會治理模式的高度，正確地看待區域協助機制對構建和諧社會、促進社會經濟發展的重大意義，從主觀上摒棄地方主義與利己主義，忠誠地履行作為一個治理者的社會責任與工作職責，充分發揮協助機制的應有作用。

（二）在實踐中不斷總結完善相關制度

無論是聯合黨工委制度，還是警務聯動、司法協助機制，通過實踐的檢驗，都存在一定的不足之處。比如在如何常態化地召開聯席會議，充分實現信息資源共享，交流、促進區域經濟協調發展等方面，存在規定模糊、缺乏常態化的實施過程。因此，要因地制宜、與時俱進，在實踐中進一步完善、深化相關制度，特別是信息化的高速發展與互聯網的充分運用，提醒我們要充分利用科學技術手段，實現區域協作機制的利益最大化。

（三）制定合理的考核指標與保障機制

雖然協作機制是基于平等的、不相隸屬的治理主體達成的松散型的協議，但必要的考核指標與保障機制還是應當嘗試建立的。應當制定一定的考核指標，比如對聯席會議的定期召開，承辦方應當積極籌備、組織完成，協作方應當配合并監督；對于一方沒有就另一方的要求提供屬于協作協議規定應當履行或者配合履行的事項，另一方可以向協作各方進行通報、共同監督，或者向不履行方的上級主管部門進行通報，要求督促落實。

（四）工作機制的落實必須做到常態化

無論從理論上推理，還是從實踐中證明，區域協作機制對服務人民群眾、促進接邊地區社會和諧穩定與經濟發展都具有重要作用。而部分協作機制內容沒有發揮其應有的作用，究其原因，關鍵在于落實不到位、一貫執行性不足，間斷性的執行較為常態。因此，作為社會治理主體，應當保障有利于人民群眾、有利于促進社會經濟發展的制度措施得到常態化的執行，而不應該朝令夕改，隨性而為，損害人民群眾對社會治理主體的信賴。

四、結語

區域協作機制是社會經濟發展的必然產物與必然趨勢。隨著科學技術與社會經濟的飛速發展，人類正在進入“地球村”時代。一方面，隨著經濟發展及社會事務國際化、區域一體化的加強，人口的城市化進程與流動性的加速，導致不同區域的社會經濟發展依賴性越來越強，人與人之間的交往更加密切；另一方面，為了強化對各區域的有效治理，行政區劃在一定范圍內必將長期存在，在經濟依賴性、人們的交往越來越強的同時，各區域具有地方特色的治理制度也必然存在。因此，為了有效管理接邊地區，使接邊地區成為促進整個區域全面發展的重要助推力量，促進社會和諧穩定與經濟發展，區域協作機制必將成為一個有力的治理措施。

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（責任編輯：姚 麗）