欠發達地區農村公共物品供給模式探究

賀靈敏 劉陽 白如鈺 張甜

摘 要：農村經濟的發展離不開農村公共物品的供給，當前我國欠發達地區農村公共物品的供給主要存在供給總量不足、供給結構失衡以及供給主體單一等困境，在對比X村和Z村農村物品供給模式基礎上指出每種供給模式的利弊，同時提出通過促進多元供給主體發展、明晰供給主體責任、拓寬融資渠道、建立供給效果評價機制等途徑全方位解決農村公共物品供給困境。

關鍵詞：農村公共物品；政府供給；精英供給；供給主體

中圖分類號：D616 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）03-0016-03

伴隨著新農村建設的開展，我國農村、農民、農業的面貌得到了極大的改善。但與城鎮化發展的速度相比較而言，我國農村仍存在生產條件相對落后、農民生活水平較低、基礎設施不完善、優質資源匱乏的窘境。這導致了農村發展呈現出“空殼村”的現象和擴大趨勢。為解決這一現狀，就要發展農村經濟，改善農村公共物品和公共服務的供給效度，提高農民生活水平，為農村、城市的均衡發展提供條件。而目前“我國農村公共物品供給主要存在供給總量嚴重不足、供給結構極不合理、供給體制和模式不合理、農民承擔的農村公共物品成本過重、供給責任劃分不清以及供給效率低下等問題”[1]，這些問題存在的主要原因是供給模式單一。

因此，尋找有效的供給模式成為政府和學者努力的目標。我國現有的供給模式主要有以下幾種：第一種也是主流的公共物品供給模式即政府供給模式，政府供給模式即指“政府根據公民投票或接受公民委托進行決策，通過稅收籌集資金，財政預算安排政府支出，提供農村公共物品。”[2]在政府的權威性和安全性的引力、農民對政府資源依賴性的推力的雙重力量下，政府一直是農村公共物品重要的供給方。第二種是市場供給模式，市場供給模式即指“企業或個人等市場主體根據市場實際需求，從自身利益最大化出發，通過有償服務籌集資金，提供私人物品及農村準公共物品。”[2]因市場供給主體具有逐利性和主體責任缺失等本質缺陷，因此這種供給模式也成為最具爭議的供給模式。第三種也是逐漸興起的一種公共物品供給模式即第三部門供給，“農村社區和各種合作性的非營利性農村社會服務機構都屬于第三部門的范疇。”[3]第三部門的供給也出現了演化趨勢，在早期農村生活中，農村社區在農村公共物品的供給中扮演著重要角色，但是隨著越來越多的非政府型組織和非營利性組織的發展，它們也開始和政府、農村社區聯合起來對農村發展、農村公共物品的供給發揮越來越大的效用。

一、案例回顧：兩種不同的供給模式

人們對公共物品供給的滿意程度與供給主體及供給模式有很大的關系。這兩個村莊都屬于陜西省XY市，但供給模式明顯不同，分別解決了公共物品供給的問題，但也存在一些問題。

（一）X村自來水供給案例

X村由于多年來地表水污染，村民提出修建深水井來保證人畜飲水安全。經該村村民申請，村委會組織上報材料，層層上報，最終經該村所在的縣水務局批準在該村實施一項人畜飲水工程。工程總投資47.74萬元，其中：中央資金31萬元，群眾自籌16.74萬元。實施過程中村民可隨時進行監督，也可對修建過程中出現的問題提出建議和意見。在工程實施完成后，由水務局負責人員對工程完成情況和水質進行檢查，達標后貼公告告知村民水質情況并通知村民進行使用。通過村委會監督水池及運輸管道的維護，村民飲水問題得到解決。

（二）Z村公共基礎設施供給案例

Z村是XY市首批建設的社會主義新農村示范村。該村人口多，達到1 100多人，長期交通不便，經濟落后。該區經濟精英任Z村黨支部書記，個人捐資上百萬元建設了村內公共基礎設施及部分農業生產性的公共基礎設施。在其領導下，Z村經濟增長迅速，農民的生活水平得到了較大的提高[4]。

二、農村公共物品供給模式的對比

這兩個村莊的公共物品供給都在一定程度上解決了相關問題，它們也是當前農村公共物品供給的主要模式，即：政府供給模式和農村精英供給模式。但在供給前后出現的問題，也是不可忽視的。

（一）政府供給模式——X村自來水供給

政府天然的權威性和可依靠性，讓農民根深蒂固地認為“有（公共）問題找政府”。所以，當該村出現飲用水問題后，希望政府解決這一問題。從該村自來水供給的整個流程上來看，它們已經形成一定的經驗。但也凸顯出政府供給模式的問題。

首先，基層政府在公共物品供給中的滯后性，導致剛需性的公共物品供給不足。基層政府對農村公共需求的忽視是其滯后性的主要表現。這一方面是由基層政府在角色轉變過程中越來越偏好“謀利型政權經營者”[5]的角色造成的。X村村民飲用水污染問題在較長的時間內都沒有得到及時解決。正如村民所說，“我們村飲用水污染問題已經出現有好長一段時間了，已經向村委會反映了好幾次，現在才開始修建自來水。”另一方面是由于基層政府的“自上而下”式的決策模式導致的。“自上而下”供給方式供給的公共物品沒有與農村、農民真實的需求相結合，將農村公共物品的供給與自身的利益掛鉤，追求“績效工程”“面子工程”，導致公共物品供給的滯后，同時也打擊了農民對政府供給農村公共物品的信心。很多村民都抱怨基層政府修的健身設施沒用過，而“我們就跟困在這半山腰一樣，下坡的路都爛得沒法走了，要修也得先修路吧。”（X村村民S）

其次，基層政府資金匱乏，無力提供公共物品。分稅制的實行在很大程度上促進了地方政府發展地方經濟的積極性，但是地方政府在進一步分配稅收比例時會綜合考慮各種因素，鄉鎮級的基層政府所持有的比例會非常少。這導致基層政府無力滿足農民對公共物品的需求。對農村公共物品投入總量不足，遠遠不能滿足農村的需求。

最后，基層政府為了解決農村公共物品的匱乏問題，采用勞動力代替資金的方法讓農民參與解決，這在一定程度上可以緩解，但也會造成農民產生抗拒心理。偏遠地區農民主要依靠農業這種單一模式獲取收入，而承擔的公共物品成本過重可能會對他們的生活造成影響，導致農民對政府的抱怨。“修自來水還得我們自己交錢，本來孩子上學就欠下許多債，哪里還有錢修自來水……”（X村村民W）

（二）農村精英供給模式——Z村基礎設施的供給

Z村公共物品供給主要體現農村精英（村支書）在該村公共基礎設施建設過程中發揮了主要的作用。這種農村精英供給模式主要依靠其自身扎根優勢和威望，有效地收集到農民真正需要的公共物品，再利用威望和（經濟精英具備的）經濟優勢快速地解決了公共物品供給匱乏的問題。但這一模式在供給中也存在一定的問題。

首先，農村精英在投資農村公共物品時缺乏自主性，供給意愿完全取決于供給者本人，因此造成農村公共物品供給的不穩定性。隨著城鎮化的發展，部分農村精英外流到城市中，成為城市居民，基本切斷了與農村的直接聯系。這導致農村依靠精英供給的資源減少，供給呈現不穩定性。

其次，農村精英身份的交互性導致農村公共物品供給的目的性強。在Z村中，該村黨支部書記，屬于政治精英，他作為一家私營公司董事長屬于經濟精英，同時他也屬于社會精英。農村精英身份的交互性一方面導致其在提供公共物品的目的上存在私利性。另一方面，也讓精英在權力角色轉換上的界限模糊，導致村民對其提供公共物品的期望增強，已供給的公共物品秩序混亂、缺乏保障等。

三、完善農村公共物品供給對策

政府供給模式與農村精英供給模式都對改善農村公共物品的現狀發揮了作用，但它們在供給過程中總體呈現供給主體單一，供給投量不足；供給主體責任不明晰，供給滯后性強；反饋和監督機制不健全導致公共物品使用期限短等問題。這些問題需要通過促進多元供給模式發展、明晰供給主體責任、拓寬融資渠道、建立供給效果評價機制等途徑全方位解決。

（一）促進多元供給模式的發展

各單一供給主體為農村提供公共物品過程中，由于其自身的性質局限性，導致供給問題的出現，這為多元供給模式發展提供了嘗試的可能。首先，政府天然的權威性和長期的安全性，讓農民長期希望政府在公共物品供給過程中發揮重要作用，但是政府的公共物品需求決策具有“自上而下”的濃厚色彩，導致資源浪費、提供的公共物品被廢置的現象。基層政府資金有限也是公共物品供給不足的主要原因，而越來越多的市場主體愿意為農村提供公共物品，它們雄厚的資金可以解決供給不足的問題，但是它們的逐利性需要政府進行政策引導，防止市場失靈現象的出現。而扎根于農村的農民精英和非營利性公共組織則由于其組織形式靈活、信息收集能力強等特征可以很好地彌補政府和市場的雙重失靈。

（二）明晰供給主體的責任

在農村公共物品供給的過程中，越來越多的供給主體參與其中，但責任不明晰，導致重復供給或者供需不一致等情況，所以明晰供給主體的責任是解決該問題的基礎。首先，政府是農村公共物品供給的最重要主體，因此要完善政府決策機制，提高供給效益。建立“自上而下”與“自下而上”相結合的公共物品供給決策機制。在決策過程中要完善農民公共產品需求的有效表達機制，提高農民參與公共事務的積極性與主動性。減少政府在公共物品供給過程中出現的政府缺位、越位、錯位的現象。其次，通過政策引導，加強企業社會責任，讓市場主體投入到公共物品的供給過程中來，并通過第三方機構進行評估測評供給效果。再次，充分發揮農村精英和非營利性公共組織的聯動作用，通過二者的結合，摸清農民對公共物品的真實需求，有效利用社會影響力為公共物品的融資和監管發揮作用。最后，通過政府、非營利性組織、農村精英、普通農民等共同構建多元監管反饋主體，對公共物品供給過程每個環節的評估和問題及時向村民反饋，對村民的質疑進行傳送。同時監督公共物品供給過程的有效實施，為優質公共物品提供保障。

（三）拓寬融資渠道，完善農村公共物品的籌資機制

多渠道的投資資金供給是公共物品生產的根本保障，農村公共物品供給主體的多元化決定了融資方式的多元化。目前，主要的融資方式主要有稅收、上級政府支付、收費、勞動替代資本等。雖然目前分稅制的實行促進了地方政府發展地方經濟、改善公共物品供給的積極性，但在實際操作過程中，基層政府能夠得到的比例是非常少的。所以要通過完善分稅制，使基層政府獲取真正可加利用的資金是解決政府供給模式中存在問題的非常重要的途徑。同時，因地制宜地使用勞動力代替資金的方式，在勞動力過剩、經濟不發達的地方可使用這一方式，而在外出務工人口居多的農村，這一方式適用性不強。隨著公益性組織的增加，政府可聯合公益性組織、農村社區、農村精英等多元化的治理主體來為農村公共物品提供更多的融資渠道。

（四）建立農村公共物品供給效果的評價機制

農村公共物品供給狀況、農民群眾滿意程度等，都需要通過農村公共物品的供給評價機制得以體現。農村公共物品的供給評價機制應考慮以下內容：第一，要制定科學的評價標準。評價標準要以公共物品的供給對農村現狀的改善情況為主要內容，還要反映農民對公共物品供給的滿意程度以及農民的受益情況。第二，確立評價主體。評價主體包括政府主管部門、獨立的專業評估組織、農民等。其中最重要的是要尊重廣大農民群眾作為評價主體的地位，因為農民才是農村公共物品的真正享用者。第三，正確對待和運用評價結果。評價結果要公開透明，把評價結果與績效相掛鉤，與干部的切身利益聯系起來，激勵政府工作人員關心公共物品供給狀況，督促政府人員對公共物品供給效率和效益承擔責任，從而更好地供給農村公共物品。

參考文獻：

[1]孫浩.中國農村公共物品多元化供給模式探析[J].湖北工業大學學報，2008（12）.

[2]李武，胡振鵬.農村公共物品供給模式及對策研究[J].江西社會科學，2012（3）.

[3]馮海波.財政緊約束條件下的農村公共物品供給策略選擇[J].經濟體制改革，2006（1）.

[4]鄭英寧.陜西農村公共物品供給研究[D].咸陽：西北農林科技大學，2011.

[5]楊善華，蘇紅.從“代理型政權經營者”到“謀利型政權經營者”——向市場經濟轉型背景下的鄉鎮政權[J].社會學研究，2002（1）.

（責任編輯：姚 麗）