農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展的問(wèn)題及對(duì)策建議

王幽

摘要：農(nóng)村集體資產(chǎn)是發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)、建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村的物質(zhì)基礎(chǔ)。加強(qiáng)對(duì)集體資產(chǎn)的管理，對(duì)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展和社會(huì)秩序穩(wěn)定具有重要意義。文章分析了廣州市花都區(qū)在農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管，和集體經(jīng)濟(jì)組織內(nèi)外利益矛盾這兩方面的問(wèn)題，從加強(qiáng)“三資”監(jiān)管、推行股份制改革和創(chuàng)新發(fā)展模式三個(gè)角度提出對(duì)策建議。

關(guān)鍵詞：資產(chǎn)監(jiān)管；利益分紅；股權(quán)固化；提升效益

一、集體資產(chǎn)管理現(xiàn)狀問(wèn)題

（一）集體資產(chǎn)交易平臺(tái)有待完善

第一，各鎮(zhèn)政府、街道辦事處都設(shè)有農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管辦公室，基本上轄區(qū)所有村的集體資產(chǎn)交易項(xiàng)目都必須上交易平臺(tái)，接受鎮(zhèn)政府、街道辦事處的監(jiān)管，這有效地規(guī)范了村集體資產(chǎn)交易行為。但目前農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管辦公室多為臨聘人員，專業(yè)性不強(qiáng)、流動(dòng)性大，不便于對(duì)交易行為提供延續(xù)性的指導(dǎo)和監(jiān)督。第二，設(shè)在鎮(zhèn)政府、街道辦事處的農(nóng)村集體資產(chǎn)監(jiān)管平臺(tái)，難以承接大宗資產(chǎn)和集體建設(shè)用地交易。由于缺乏區(qū)級(jí)交易平臺(tái)，這類大型項(xiàng)目需前往廣州市產(chǎn)權(quán)交易中心交易，而項(xiàng)目雙方因路程遠(yuǎn)、程序復(fù)雜、市級(jí)平臺(tái)收費(fèi)等因素，前往的意愿不強(qiáng)。

（二）集體資產(chǎn)交易監(jiān)管力度不夠

第一，村監(jiān)會(huì)監(jiān)督履職不嚴(yán)，村監(jiān)會(huì)成員作為交易的監(jiān)督主體，監(jiān)督意識(shí)不強(qiáng)，部分現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)督的隨意性和缺席率很高，不能有效行使民主監(jiān)督。如個(gè)別招投標(biāo)前的合同條款（村民會(huì)議表決通過(guò)的內(nèi)容），與實(shí)際簽訂的合同條款和操作執(zhí)行的情況存在差異，甚至出現(xiàn)陰陽(yáng)合同。第二，村監(jiān)會(huì)的監(jiān)管缺乏強(qiáng)制力，在執(zhí)行過(guò)程中可能屈服于村干部的權(quán)威，難以及時(shí)暴露交易中的腐敗問(wèn)題，如個(gè)別村干部選擇性拒收土地押金使競(jìng)標(biāo)主體無(wú)法上平臺(tái)，人為左右集體資產(chǎn)交易方向。

（三）村務(wù)公開不夠規(guī)范、渠道單一

第一，個(gè)別村存在村務(wù)公開不夠規(guī)范，內(nèi)容不夠全面的情況，村民行使知情權(quán)、參與權(quán)、表決權(quán)和監(jiān)督權(quán)不能得到有效保障，如個(gè)別村社干部弄虛作假，偽造虛假會(huì)議表決材料，損害村民利益。第二，村務(wù)公開渠道有限，很多外出務(wù)工的年輕人對(duì)公示欄的集體資產(chǎn)交易情況，知曉度很低；村里留守的老年人，很少通過(guò)網(wǎng)頁(yè)了解村務(wù)情況。在部分村出現(xiàn)集體資產(chǎn)交易按規(guī)定進(jìn)行公示后，村民借口不知曉情況，反駁交易合同或協(xié)議，而公示欄的公示過(guò)程沒(méi)有證據(jù)記錄，容易出現(xiàn)扯皮情況。

（四）特殊村民群體的利益之爭(zhēng)影響經(jīng)濟(jì)發(fā)展

第一，外嫁女、回遷戶、超生戶等的分紅問(wèn)題。尤以外嫁女問(wèn)題最嚴(yán)重，外嫁女希望分紅，但經(jīng)濟(jì)社成員反對(duì)其參與集體分配；法律支持外嫁女的村民身份，但村規(guī)民約多排斥其戶口在村內(nèi)保留。如花東鎮(zhèn)九一村自2004年初開始執(zhí)行的村民自治約定“凡出嫁女戶口在結(jié)婚登記日起三個(gè)月內(nèi)遷出，如戶口確實(shí)不能遷出，只能掛靠，不能參加集體分配”，花城街羅仙村也規(guī)定“出嫁女需在半年內(nèi)遷出戶口，不遷出的只能享受出嫁當(dāng)年的分紅，后不再續(xù)”。各鎮(zhèn)街因外嫁女分紅引發(fā)的集體經(jīng)濟(jì)組織成員身份界定和分配問(wèn)題，成為影響基層穩(wěn)定的老大難問(wèn)題。即便外嫁女得到法院支持，在剛性的利益前，分紅執(zhí)行又是另一場(chǎng)戰(zhàn)爭(zhēng)。此外，在集體經(jīng)濟(jì)圈外，還有知青、軍人、大學(xué)生、超生子女、回鄉(xiāng)僑胞、213群體等，如2015年花東鎮(zhèn)山下村非農(nóng)戶籍人員要求參與分紅，經(jīng)濟(jì)社通過(guò)成員大會(huì)表決通過(guò)只有農(nóng)業(yè)戶籍人員才可參加分配，造成非農(nóng)戶籍人員的持續(xù)不滿。這些群體的權(quán)益之爭(zhēng)不僅造成基層不穩(wěn)、也分裂了農(nóng)村熟人社會(huì)。

第二，幫耕戶/代耕農(nóng)要求享受村民權(quán)益問(wèn)題。幫耕戶在城鄉(xiāng)結(jié)合部、農(nóng)村等地形成大雜居，小聚居的分布格局。多數(shù)無(wú)固定住址或經(jīng)常變更住址，留住各村居的，居住條件普遍較差。早期遷入時(shí)簽訂的土地承包合同逐年到期，土地被收回，部分人僅靠打工的微薄收入維持溫飽，如花山鎮(zhèn)213戶幫耕戶只有不到20畝耕地。由于戶籍不在花都，無(wú)法解決諸如醫(yī)保、養(yǎng)老、子女入學(xué)等問(wèn)題，且群體中小學(xué)文化程度占大多數(shù)，導(dǎo)致了務(wù)農(nóng)缺技術(shù)，務(wù)工缺技能，平均收入水平偏低。梯面鎮(zhèn)為幫耕戶入戶、賦予選舉權(quán)，免費(fèi)租賃土地供其使用作為暫緩之計(jì)；花山鎮(zhèn)建議按市政策為幫耕戶入城鎮(zhèn)戶口，超過(guò)90%的幫耕戶都不愿意。幫耕戶強(qiáng)烈要求入戶、分紅、分田、分宅基地、重建住房，經(jīng)濟(jì)組織成員身份之爭(zhēng)難休，制約了集體經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。

二、創(chuàng)新盤活集體經(jīng)濟(jì)做法思考

（一）加強(qiáng)對(duì)農(nóng)村集體“三資”交易管理

一是完善交易平臺(tái)制度建設(shè)。第一，針對(duì)農(nóng)村集體資產(chǎn)交易在鎮(zhèn)街和市兩級(jí)進(jìn)行的現(xiàn)狀，建議設(shè)立區(qū)農(nóng)村集體資產(chǎn)交易辦公室，通過(guò)政府購(gòu)買服務(wù)的方式建立區(qū)級(jí)交易平臺(tái)，承接大宗資產(chǎn)和集體建設(shè)用地項(xiàng)目，使交易更加便捷、規(guī)范。第二，農(nóng)村集體資產(chǎn)原則上均應(yīng)采取公開競(jìng)投方式進(jìn)行交易，對(duì)《廣州市農(nóng)村集體資產(chǎn)交易管理辦法》中列明可不采取公開競(jìng)投標(biāo)方式進(jìn)行交易的，應(yīng)嚴(yán)格按照法定程序提交申請(qǐng)、接受審核，方可采取協(xié)商談判等其他方式進(jìn)行。

二是強(qiáng)化對(duì)“三資”交易的監(jiān)督。第一，嚴(yán)格按照區(qū)鎮(zhèn)集體“三資”公開登記交易制定規(guī)范，做好村社“三資”登記管理、定期清查、審計(jì)通報(bào)和責(zé)任追究等工作，主動(dòng)納入“區(qū)級(jí)監(jiān)控、鎮(zhèn)級(jí)監(jiān)管、村社公開”的網(wǎng)絡(luò)監(jiān)管信息系統(tǒng)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村“三資”管理的實(shí)時(shí)化、全面化和全程化。第二，強(qiáng)化鎮(zhèn)街對(duì)農(nóng)村“三資”管理主體責(zé)任，賦予鎮(zhèn)政府、街道辦事處農(nóng)村集體資產(chǎn)管理交易中心法人資格，設(shè)立農(nóng)村集體資產(chǎn)交易押金賬戶，由鎮(zhèn)街統(tǒng)一直接收取交易押金；若鎮(zhèn)政府、街道辦事處在農(nóng)村“三資”管理上沒(méi)有履行監(jiān)管責(zé)任，對(duì)知道或應(yīng)當(dāng)知道的違規(guī)行為沒(méi)有制止、糾正并違規(guī)受理、辦理的，除對(duì)相關(guān)責(zé)任人按照有關(guān)規(guī)定進(jìn)行追究責(zé)任外，還要追究鎮(zhèn)街的經(jīng)濟(jì)責(zé)任（責(zé)令鎮(zhèn)街賠償村社經(jīng)濟(jì)損失），以遏制鎮(zhèn)街在農(nóng)村三資管理中的不作為亂作為現(xiàn)象。

（二）推行集體經(jīng)濟(jì)股份制改革

一是化解農(nóng)村特殊群體的權(quán)益訴求。第一對(duì)幫耕戶要求入戶、分紅、分田、分宅基地問(wèn)題，按《廣東省人民政府關(guān)于解決粵北石灰?guī)r地區(qū)外遷人口入戶問(wèn)題的通知》（粵府辦﹝2002﹞48號(hào)）和《廣東省人民政府辦公廳關(guān)于解決粵北石灰?guī)r地區(qū)外遷人口安置遺留問(wèn)題的意見(jiàn)》（粵府辦﹝2013﹞9號(hào)）的要求，在韶關(guān)、清遠(yuǎn)兩市劃定區(qū)域進(jìn)行安置，為符合加入我區(qū)城鎮(zhèn)戶籍的人員辦理城鎮(zhèn)戶口。第二對(duì)外嫁女分紅問(wèn)題，一方面引導(dǎo)村規(guī)民約修訂外嫁女身份認(rèn)定的內(nèi)容；一方面嚴(yán)格按法律規(guī)定保障戶籍在本村的出嫁女享受相應(yīng)權(quán)益。第三對(duì)回遷戶分紅問(wèn)題，按《廣東省農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織管理規(guī)定》的規(guī)定，通過(guò)本村經(jīng)濟(jì)組織成員大會(huì)表決其是否具有分紅的權(quán)利。第四對(duì)超生戶分紅問(wèn)題，按《廣東省計(jì)劃生育條例》中規(guī)定的年限，對(duì)符合資格的超生戶進(jìn)行分紅。此外對(duì)回遷的移民戶等不具備集體經(jīng)濟(jì)組織成員資格的、數(shù)量較多的特殊村民群體，可考慮將其置于一個(gè)專門的村民小組，統(tǒng)一管理，避免分散在不同的經(jīng)濟(jì)社，跟村民爭(zhēng)地?fù)尷蔀槎〞r(shí)炸彈。

二是推行農(nóng)村分配股份固化改革。對(duì)集體經(jīng)濟(jì)組織股權(quán)實(shí)施“確權(quán)到戶、戶內(nèi)共享、舍內(nèi)流轉(zhuǎn)、長(zhǎng)久不變”的股權(quán)改革，明確以戶為單位進(jìn)行股權(quán)登記和股份分紅。第一，做好村民思想工作，2013年獅嶺鎮(zhèn)在4條村開展股權(quán)固化抽樣調(diào)查，贊成與反對(duì)對(duì)半開，本次調(diào)研中部分村提出希望實(shí)施股權(quán)固化。應(yīng)在此基礎(chǔ)上通過(guò)入戶溝通、政策宣講、成功地區(qū)實(shí)地參觀等方式，破除村民的心理抵觸堡壘。第二，改革應(yīng)分類分步推進(jìn)，在經(jīng)濟(jì)實(shí)力薄弱的村先試點(diǎn)，避免激化社會(huì)矛盾，然后逐步全面推開；針對(duì)各村的不同情況，在統(tǒng)一原則的前提下做好個(gè)性化分配方案，切忌強(qiáng)推和一刀切。

（三）探索農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)發(fā)展新模式

一是拓展農(nóng)村集體資產(chǎn)投資渠道。目前我區(qū)農(nóng)村現(xiàn)成資產(chǎn)主要用于租賃、使用權(quán)流轉(zhuǎn)、合作建廠房，投資渠道單一，可考慮在風(fēng)險(xiǎn)可控、充分評(píng)估、符合民主程序的基礎(chǔ)上，通過(guò)如債券資金等金融途徑，提升集體資產(chǎn)收益。

二是配置股權(quán)盤活產(chǎn)權(quán)。借鑒南海“村莊公司化”模式，在產(chǎn)業(yè)相對(duì)發(fā)達(dá)的村，通過(guò)村自辦企業(yè)或合作經(jīng)營(yíng)的方式，村集體入股本地企業(yè)，分紅收益又可通過(guò)調(diào)整股數(shù)，將一部分收入用于給非村民群體配新股或開發(fā)其它投資項(xiàng)目，團(tuán)結(jié)非村民群體的同時(shí)多元化村民收入。

農(nóng)村集體資產(chǎn)管理要保障集體經(jīng)濟(jì)組織成員對(duì)“三資”的占有、使用、收益和分配的知情權(quán)、決策權(quán)、管理權(quán)和監(jiān)督權(quán)。要通過(guò)強(qiáng)化監(jiān)管、明晰股權(quán)、創(chuàng)新收益等方式，防止集體資產(chǎn)流失，維護(hù)農(nóng)民權(quán)益，穩(wěn)定農(nóng)村基層政權(quán)，構(gòu)建和諧社會(huì)。

（作者單位：中共廣州市花都區(qū)委黨校）