農村土地流轉問題探討

王金方

摘 要：土地資源的使用承包權歸農民所有，通過家庭承包等合法的形式，農民將經營權交給別的農戶或者是企業，自己仍然保留承包權，這就是目前農村流行的土地流轉。但是在市場條件下，很多地方的土地流轉出現低效、混亂的局面，農民的權益受到侵害，反而對農村經濟發展產生不利影響。面對問題，政府應該發揮好管理和服務的職能，給農村土地流轉創造良好的市場、社會、法治環境，提供保障。本文分析了土地流轉的相關問題。

關鍵詞：農村；土地流轉；土地用途管制

一、當前農村土地流轉中存在的問題分析

（1）土地流轉不規范，缺乏約束。雖然土地流轉早就存在，然而目前土地流轉的程序并沒有統一的規范。農村土地流轉普遍存在“三多三少”現象，即親戚朋友流轉的多，專業大戶流轉的少；轉包、出租或代耕的多，轉讓的少；口頭協商多，文字協議少。

（2）土地流轉糾紛重重。在村民之間的土地流轉很少簽訂合同，為后期流轉糾紛埋下隱患。這樣的土地流轉的利益關系不確定，權利和義務也沒有明確規定；在土地流轉過程中，雙方沒有完善的利益協調機制和協調中介，受到經營風險及市場變化的限制，利益糾紛難免。

（3）土地流轉規模小、效益低。很多大型企業和種植大戶希望進行土地大規模利用和經營，但很多市場上交易的土地都比較零散、規模小。大部分小規模的土地都在散戶間流動，小規模承包，很少向大戶經營者流動。這樣就限制了土地流轉的期限和集中程度，小規模的土地流轉不利于機械化生產經營。農業用地的市場價值得不到體現，受益很低。

（4）土地承包經營權不完善，農民認識模糊。在農村，農民生活的最基本的保障就是土地，這也是其重要的生產生活資料，這種對土地的依賴性在經濟欠發達地區表現更為明顯，由于他們對土地根深蒂固的情結，擔心土地流轉后自己的收益，對土地流轉產生抵觸情緒，有的甚至拋荒也不敢流轉給其他租戶，導致撂荒、遺棄土地的現象不斷增加。

二、改進措施及政策建議

（1）完善土地承包相關法律法規。現行法律規定，土地的所有權屬于集體，使用權屬于農民個人，實際上這對所有權的規定并不明確，集體還包括集體的經濟組織和鄉鎮集體，這樣并不利于權利的劃分。應該進一步提高農村土地承包經營權的法制化水平，界定清楚權益，制定相關的土地交易的規范。完善法律法規，加強宣傳，提高農民和村干部的法律意識水平。此外，審批土地必須按照法律規范，禁止弄虛作假，對審批的土地進行拆分。在土地流轉中違反法律的行為，要嚴厲處罰，尤其對于土地被非法占用的行為，要嚴厲禁止、收回或者復耕。

（2）因地制宜選擇土地流轉形式。由于我國農村占地面積大，各個地區的農村發展水平不同，市場成熟水平、政府職能行使水平有差別，故在選擇規模經營的方式時，應該根據當地的具體情況，要考慮到當地農業市場的需求及傳統農業發展優勢，選擇最佳的土地流轉形式，以市場發展為導向，優化資源配置，避免盲目“一刀切”。只有這樣，才能協調好經濟發展與農民利益之間的關系，進一步完善土地流轉市場。

（3）實行土地用途管制。土地用途管制的核心是依據土地利用總體規劃審批各項建設用地，不得改變規劃用途。總之，農村城鎮化對土地的需求，本質上是實現經濟和社會發展目標的需求，不能因土地流轉而改變土地用途。因此，必須遵循土地與經濟協調發展的規律，堅持開源與節流并重，節約每一寸土地，把好耕保的關口，從而達到優化土地資源配置，提高土地利用率，以確保土地資源的可持續發展。并且，貫徹農業可持續發展思想，堅持以經濟效益、生態效益、社會效益相統一和眼前利益與長遠利益相兼顧的原則，根據不同的土地類型、區位條件，使土地的價值得到較為客觀的體現。

（4）積極開拓土地流轉的市場需求。首先，探索建立土地使用權轉讓機制，允許農村土地在一定范圍內流轉，并通過市場機制形成合理的土地轉讓價格。完善土地價格體系，加強土地價格的評估工作，對農村土地進行分等定級、科學評估，合理確定土地流轉價格。其次，培育和發展各種類型的為土地流轉提供服務的中介組織。要建立調節機制，防止土地使用權過于集中，以調節土地流轉過程中的壟斷和不公平現象。同時應相應建立農村土地流轉交易信息網絡，及時登記匯集可流轉土地的數量、區位、價格等信息資料，定期公開對外發布可開發土地資源的信息，接受土地供求雙方的咨詢，提高土地流轉交易的成功率。

（5）合理確定土地流轉周期。一方面，專業大戶或農民專業合作社等經驗實體希望能將土地長期穩定下來，形成穩的規模經營，同時，承租經營的項目也會隨市場變化而變化；另一方面，農民可能因為信息不對稱等原因，以較低價格將土地長期轉租給了經營客體，損害到自身的土地收益。因此，在土地流轉過程中，要兼顧雙方利益，靈活確定流轉周期，盡量避免土地一次流轉定終身的現象。從土地流轉的整體情勢來說，地方政府應根據自身實際發展水平，分階段合理推進土地流轉進程，不可盲目求快貪多，從而造成土地資源的浪費。

（6）加大對農村土地流轉的金融支持力度。①建立多層次多渠道的農村金融機構體系支持土地流轉。首先，對農村信用社進行改革，補充資本金，使之成為農村金融服務的主力軍。其次，在成立郵儲銀行的基礎上，還要將農村的郵政儲蓄存款用于農村基本建設中去。最后，鼓勵建立村鎮銀行和小額貸款公司，加大對農村土地流轉的資金支持。此外，放開民間金融機構，允許民間借貸合法化。與此同時，積極進行探索和創新，可設立專門為農地服務的互助性金融機構。②出臺對土地流轉方面銀行貸款配套政策。首先，向種田大戶、專業合作社和農業公司提供土地承包經營權抵押貸款，確保有足夠的資金支持土地的有序流轉。

三、結束語

土地不但是農民最基本的生產資料，也是農民最基本的生活保障和社會保障，是農民最大的利益所在，也是農村最大的穩定因素。因此，必須尊重農村生產力自身發展規律，尊重土地流轉的內在規律，尊重農民的意愿，從該地的實際條件出發，因地制宜，穩妥推進土地流轉。市場條件下，政府在推動土地流轉時，要準確定位，通過法律、金融等方式成為保障農民利益的中堅力量，規范土地流轉的市場程序。

參考文獻：

[1]梁萬泉.農村土地流轉與金融支持的探討[J].海南金融，2010（08）

[2]王利.關于農村土地流轉的問題、對策及建議[J].農業經濟，2010（02）

（作者單位：河南省鄭州市中牟縣農委）