“準市場”與流域綜合管理現代化※——以遼寧省為例

常亮（大連理工大學，遼寧　大連　116024）

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“準市場”與流域綜合管理現代化※——以遼寧省為例

常亮
（大連理工大學，遼寧大連116024）

［摘要］運用市場機制建立和完善流域綜合管理制度，是提高流域治理水平、創新流域管理機制的有效方法。“準市場”模式作為一種較為新穎的公共服務與公共管理市場化手段，是新常態下創新我國流域綜合管理機制，實現流域綜合管理現代化的有效途徑。長期以來，遼寧省內現行的流域管理模式存在著“政府”成分過重的現象，為此，加快地方政府與流域主管部門的職能轉變，更多運用PPP模式、環保型NGO等“準市場”手段建立具有遼寧特色的流域綜合管理制度，將有助于提高遼寧省流域綜合管理的現代化水平。

［關鍵詞］流域；市場機制；準市場；流域綜合管理

※本文系2013年度遼寧省社科規劃基金項目“河流跨區域管理創新機制研究”（立項編號：L13BJY016）的階段性研究成果。

作為一類重要的復合生態系統，大大小小的流域不但孕育了人類文明，也是世界各國經濟社會發展水平最高的地理區域［1］。然而，人類社會的發展卻大大超出了流域的承載力范圍，當前流域生態脆弱性已危及到了人類自身的生存和發展。在我國，經濟社會的快速發展造成了國內各大流域生態環境的持續惡化，建設“美麗中國”的愿景面臨著巨大挑戰［2］。因此，以何種思維和路徑建構符合中國國情的流域管理模式，便成為新常態下推動我國流域管理現代化進程中亟待解決的重要問題［3］。

遵循黨和國家提出的“推進國家治理體系和治理能力現代化，……，使市場在資源配置中起決定性作用”［4］這一思路，更多地將市場化思維引入流域管理機制體制改革之中，或將成為破解流域管理難題的有效途徑［5］。以“治理”的思維和理念引領我國流域管理的市場化改革，既體現出了中國傳統文化中“剛柔并濟”的社會管理思想，也體現出了支持和鼓勵多元利益主體共同參與流域管理的“市場化”精神。目前，西方發達國家普遍運用流域綜合管理（Integrated River Basin Management，簡稱IRBM）手段，對流域生態資源進行市場化管理和配置。所謂的流域綜合管理，是一種綜合運用市場化手段保障相關利益者（包括政府、流域主管部門、企業、社會組織和公眾等）對流域內全部生態資源實行協調的、有計劃的、可持續發展的統籌規劃和有效管理的模式［6］［7］。在國外，西方國家的流域綜合管理實踐始于上世紀初，以美國田納西河流域管理局的成立為標志［8］，并逐漸在世界各國實踐開來。我國的流域綜合管理實踐起步較晚，直至上世紀90年代中期，國家才先后在遼河、太湖等流域進行流域綜合管理建設試點［9］。

一、“準市場”理論在流域綜合管理中的適用性

在流域綜合管理領域，流域管理市場化的客體是流域生態資源，而流域水資源是維系流域復合生態系統存在并維持其正常、有序運行的核心要素；因此，在探討流域生態資源經濟學屬性和市場化特征過程中具有很強的代表性。流域水資源既是一種自然資源也是一種生態資源，具有典型的公共物品屬性［10］，帶有很強的正外部性；流域水資源的公共物品屬性使得在流域管理過程中易出現“搭便車”和“公用地悲劇”等典型現象［11］。流域管理的主體包括各級政府與流域主管部門、多種所有制企業、社會組織和公民等多元利益相關者，而他們也是流域綜合管理市場的市場主體。

傳統公共管理理論認為，包括流域管理在內的公共管理與公共服務職能只能由政府承擔，并由政府壟斷公共物品的產出和供給。但是，20世紀70年代發生于西方發達國家的經濟危機和經濟滯漲，直接導致了政府在傳統公共管理與服務領域中出現了“政府失靈”的現象，而這一現象引起了西方各國政府和學者的關注，并對公共管理與公共服務領域中的政府效能與市場機制等深層次問題進行了反思，從而引發了一場公共服務市場化變革的浪潮，新公共服務理論(New Public Service Theory)應運而生。新公共服務理論的核心在于更多引入市場化思維和手段，重塑政府和市場主體在公共管理與服務供給中的關系［12］，使多元化的市場主體通過競爭機制參與到公共服務與公共管理市場之中。

新古典經濟學認為市場機制有利于提高資源配置的效率和公平性，而建立“有效市場模式”則可以實現個人效用、企業利潤和社會福利的有機統一［13］。為此，以市場化手段推動公共管理與公共服務領域改革，已逐漸成為世界各國政府的基本共識。然而，市場機制并非萬能，在公共管理與公共服務領域市場化進程中，由于外部性與公共物品屬性的存在往往會造成公共服務市場的“市場失靈”，因此，此時的公共服務市場就需要政府的介入和參與；所以，從嚴格意義上講，由于政府的存在使得公共管理與服務市場并非完全意義上的自由競爭市場，而是一個“準市場”［11］。在國外現有的流域綜合管理市場化實踐中，各國政府及其流域主管部門仍然在“流域生態資源市場”中扮演著重要角色；因此，“準市場”就成為了流域綜合管理市場化機制的一個標簽。

目前，學術界對“準市場”的界定標準可歸納為以下5個方面［14］－［17］：（1）“準市場”主要由政府或公共服務部門建立和維持；（2）“準市場”以社會效益和社會福利最大化為目標；（3）政府或公共服務部門通常是公共物品和公共服務市場化供給合同的制定者；（4）“準市場”中存在多元化的利益相關者，它們作為市場主體遵循市場機制展開競爭；（5）公共物品和公共服務的使用者并不是根據服務的消費情況支付費用，費用只在購買者(政府或公共服務部門)和供應商之間流動［18］。

二、遼寧省流域綜合管理現狀

遼寧省內流域數量眾多，自20世紀50年代以來，受自然和人為雙重因素影響，遼寧省內多數流域的生態資源與生態環境遭受了嚴重破壞，尤以遼河流域生態惡化形勢最為嚴峻，成為了全國重點治理的“三河三湖”之一。近年來，遼寧省逐步加大了在流域綜合管理方面的投入，不但制定和出臺了地方性流域綜合管理的法律法規，還先后劃定了遼河保護區、大小凌河保護區、凡河保護區，設立了專門的流域管理機構；正是得益于這些措施的出臺和實施，遼寧省初步遏制住了全省主要流域生態環境持續惡化的勢頭。但是，身處東北老工業基地的遼寧，由于市場機制整體發育不完全，加之傳統的計劃經濟思維濃厚，致使遼寧現行的流域綜合管理制度中存在著“政府”成分過濃、管制比重過大的現象，這與國家提出的流域治理“市場化”思路存在著觀念、準備和行動上的不對稱。為此，筆者認為，通過將更加適應省情的“準市場”機制引入遼寧省流域管理模式創新之中，或將成為提高遼寧省現行流域綜合管理模式效益和質量的一項有益嘗試。

流域管理屬于公共服務與公共管理范疇；所以，保護流域生態環境，確保流域生態資源的長期有效供給，是各級地方政府與流域主管部門的基本職責。由于整個東北地區的市場化水平普遍不高，政府主動服務和運用“市場”工具的意識和能力相對有限，客觀因素導致了遼寧省在公共服務與公共管理領域中常常出現“政府”成分過多、過濃、過重的現象。在流域綜合管理過程中，“政府”成分過多容易導致政府職能與定位的模糊和缺位，致使本地區流域管理的機制較為僵化、政策缺乏更多活力，經常出現政府管得過多、過細，以及限制性政策多、監管不到位等現象；同時，政府對流域生態保護和生態重建的投入普遍不足、資金籌措渠道單一（畢竟各級地方政府的財力是有限的），流域生態資源分配不均衡（如上下游地方政府的投入與回報不成比例），易導致流域管理水平和管理效益低下，公眾參與積極性不高（如流域沿岸居民參與生態補償的意愿低、沿岸公民主動參與環保工作的積極性不足等），缺乏相對完善的激勵與約束機制（如缺乏配套的制度、法律法規）等一系列現實問題。

在新一輪公共服務與公共管理市場化浪潮到來之際，黨和國家就如何推動市場化改革早已作出了頂層設計?！吨泄仓醒腙P于全面深化改革若干重大問題的決定》中就著重闡述了“政府”和“市場”間的關系問題，并指出處理好二者關系的關鍵在于“使市場在資源配置過程中起決定性作用和更好發揮政府作用?！庇纱丝梢?，具體到流域綜合管理領域，就是要求由“政府”和“市場”共同承擔起流域綜合管理和流域生態資源有效配置的根本責任；所以，黨的十八屆三中全會提出“要加快完善現代市場體系，加快轉變政府職能”。但是，對于如何在流域綜合管理中強化“市場”意識，如何引導和運用好“市場”這個有力“武器”，以及以何種手段協調“政府”和“市場”的關系等問題，仍然是困擾流域綜合管理制度決策者、管理者和廣大參與者的主要問題。

現實中，遼寧省在探索流域綜合管理創新的實踐中，由于在思想、觀念和技術上準備不足，導致遼寧省現行的流域綜合管理實踐中的“市場化”成分嚴重不足。鑒于“準市場”機制的獨特屬性，以及在推動流域綜合管理現代化過程中具有的比較優勢，非常適用于遼寧省的基本省情。需要指出的是，“準市場”也是市場，其機制發揮作用的前提在于市場本身的培育、引導、規范和保障，而這些工作恰恰是政府的職責和強項。因此，綜合運用好“政府”和“市場”力量，以“準市場”思維和手段探尋適合于遼寧省情的途徑，就成為了創新遼寧省流域管理模式的當務之急。

三、推進流域綜合管理現代化的對策建議

1.以“準市場”思維推進政府職能轉變?！皽适袌觥睓C制作為西方發達國家在公共服務與公共管理領域內的一大創新，它重構了社會治理過程中政府與市場的“角色”，實現了全新意義上的公共服務與公共物品的市場化生產、供給與配置。“準市場”機制不否認政府規制與政府調控在公共服務領域中的主導地位，也不主張無政府狀態下的自由市場經濟模式，其核心思想就是“政府在轉變職能”的前提下“有限”參與公共服務與公共管理市場化運作的行為。具體到遼寧省，省內各級地方政府或流域主管部門（如遼河流域管理局等）可以通過委托代理、有償受讓、特許經營等極具“準市場”特色的市場化手段，選擇、培育和扶植一批多元化的流域生態資源經營性企業、組織、個人和中介組織，不斷擴大流域生態資源市場的參與主體，以此建立和規范流域生態資源市場，進而逐漸構建起以政府調控下的市場為基礎的流域綜合管理模式；“準市場”一旦建立并得以有效運行，政府的角色便轉變為流域生態資源市場的培育者、調控者和監管者。

2.建立和完善符合“準市場”規律的流域綜合管理制度?！皽适袌觥彼季S下的流域綜合管理模式，是一種以促進和實現全流域公共福利最大化為目的的現代化流域管理手段；結合遼寧的具體省情，在建立和完善流域綜合管理制度的過程中，可以重點從以下四個方面加以考慮：一是在機制設計上，建立政府、企業、公眾間的合作伙伴關系；二是在相關法律和體制的保障下，建立廣泛、高效、多樣化的合作機制和參與渠道，使市場和公眾成為推動流域綜合管理的重要力量；三是盡早在遼寧省內的中小型流域開展試點，在實踐中不斷打磨具有遼寧地方特色的流域綜合管理模式；四是加快流域綜合管理信息化建設，重點加強決策支持系統、地理信息系統和數據庫系統建設。

3.在流域綜合管理中引入“公共私營合作制”模式。公共私營合作制（Private－Public－Partnership，簡稱PPP模式），是指政府部門與私人部門共同參與生產和提供公共物品及服務，并以契約合作形式建立長期合作的伙伴關系。PPP模式的優勢在于可以有效吸收社會和民間資本，減輕政府財政支出壓力，有利于激發和鼓勵各方參與流域綜合管理的積極性。遼寧省在引入PPP模式開展流域綜合管理創新時，首先應當由省內各級地方政府或流域主管部門（如遼河流域管理局等）提出明確的流域生態資源管理、供給與服務需求；然后由政府或流域主管部門主導制定跨區域流域綜合管理建設規劃和具體項目；在兼顧公共利益和合作伙伴個人利益的基礎上，設計和制定一整套的激勵約束與風險分擔、防范機制；之后，通過公開招投標、市場化競爭等方式確立政府合作伙伴，簽訂PPP合約，政府合作伙伴可以是多種所有制企業、機構、組織或個人；最后，由政府的合作伙伴負責具體項目的設計、建設、運營和維護；政府部門按照合約內容對合作伙伴的績效進行監督、評價，并兌現激勵或約束承諾。

4.支持、引導和發揮好環保型NGO的積極作用。NGO（Non－Governmental Organization，簡稱NGO）是指以非營利為目的的非政府的志愿性組織。在流域綜合管理中，環保型NGO在發現和處置環境突發事件、調動和凝聚公眾力量等方面具有先天優勢。據中華環保聯合會網站不完全統計，遼寧省內現有各類環保型NGO約90個，其中由政府或流域主管部門發起成立的NGO47個，“草根型”NGO 8個，“學生環保社團類”NGO35個。近年來，國內的各類型NGO取得了較快發展，但由于缺乏法律法規和有效監管，造成了NGO中出現了魚目混雜、良莠不齊的現象。為此，政府或政府主管部門應加強針對各類型環保型NGO的支持、引導和規范。就遼寧省而言，針對各型各類環保型NGO的有效規制措施可包括：一是轉變對于NGO的傳統認識，堅持“為我所用”原則，以真誠之心禮遇NGO，使之成為黨和政府流域治理政策的支持者、傳播者和實踐者；二是加強管理與規范，實現遼寧省環保型NGO的良性發展，盡快出臺和完善遼寧省環保型NGO管理方面的法律法規，使各類型NGO置于制度和規范之下；三是力求引導與支持并重，可以考慮建立專門針對NGO的流域管理與保護工作專項申報制度，以項目化手段實現對NGO的約束與激勵；四是以人性化的服務代替行政化管理，進而實現對遼寧省環保型NGO的“剛性”支持和“柔性”引導。

放眼未來，科學運用“準市場”手段豐富和發展具有地方特色的流域綜合管理模式，是我國深化流域綜合管理體制改革、實現流域綜合管理現代化的有效途徑。為提高流域綜合管理“準市場”模式的效益和質量，遼寧省在創新實踐中還應當重點把握以下幾個方面：一是堅持循序漸進原則，有序推動遼寧省流域綜合管理的市場化步伐；二是加強省級頂層設計和政策法規體系建設，以完善的制度體系加強激勵約束、有效管控風險；三是加快省內流域生態資源市場建設，鼓勵、支持、引導和吸收各類型企業、私人部門、第三方組織和普通民眾參與到流域生態資源市場的供給與管理之中；四是加快政府職能轉變，不斷提高政府或流域主管部門駕馭和服務“市場”的能力。

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責任編輯張小莉

［作者簡介］常亮（1979－），男，吉林吉林人，管理學博士，大連理工大學物理與光電工程學院黨委副書記兼副院長，大連理工大學管理與經濟學院工商管理博士后，主要從事生態經濟與管理、技術經濟與管理等研究。

［中圖分類號］X24

［文獻標識碼］A

［文章編號］1672－2426（2016）03－0064－04