脫貧攻堅是全面建成小康社會的關鍵

張占斌

摘 要：改革開放以來，我國走出了一條中國特色減貧道路，減貧事業取得了舉世矚目的成就。但也還存在7000多萬貧困人口，要在2020年前實現確保農村貧困人口實現脫貧，確保國家扶貧工作重點縣全部摘帽的目標，形勢依然嚴峻。為此，必須實施精準扶貧方略，加快制定國家扶貧工作重點縣“摘帽”標準，建立脫貧攻堅督查制度，加強金融扶貧制度安排，促進社會合力扶貧，以確保“兩個確保”的目標如期實現。

關鍵詞：全面建成小康社會；脫貧攻堅；精準扶貧；“兩個確保”

中圖分類號：D632.1 文獻標識碼：A 文章編號：1004-1494（2016）02-0011-04

2015年黨的十八屆五中全會從我國全面建成小康社會奮斗目標出發，把“扶貧攻堅”改成“脫貧攻堅”，明確了“十三五”時期脫貧攻堅的目標、思路、舉措，確保到2020年實現“兩個確保”目標：確保農村貧困人口實現脫貧，確保國家扶貧工作重點縣全部摘帽。黨的十八屆五中全會后，中央又把扶貧工作作為五中全會后的第一個中央工作會議主題。這次中央扶貧工作會議，中央面對經濟發展進入新常態的復雜形勢，加大了扶貧的工作力度，并明確告訴世人，中國能否如期實現全面建成小康社會這個“兩個百年”目標中的第一個百年奮斗目標，關鍵在于能否如期拿下脫貧攻堅工程。

一、改革開放以來的扶貧工作

扶貧是世界性難題，特別是對于發展中國家來說，更是有著諸多條件的限制。我國是社會主義國家，消除貧困，改善民生，實現共同富裕，是黨和政府的重要使命。新中國成立以來，我國一直高度重視減貧工作。自1949年以來的新中國建設發展史，從本質上說就是消除貧困、改善民生、實現共同富裕的歷史。

1978年改革開放以來，我國實施了全國范圍的有計劃有組織的開發式扶貧，減貧事業取得了舉世矚目的成就。我國政府先后實施了《國家八七扶貧攻堅計劃（1994—2000年）》《中國農村扶貧開發綱要（2001—2010年）》《中國農村扶貧開發綱要（2011—2020年）》，扶貧開發工作不斷深入，使7億多人擺脫了貧困。中國是世界上減貧人口最多的國家，也是第一個完成聯合國千年發展目標中減貧目標的發展中國家。現在，我國的扶貧開發已經從以解決溫飽為主要任務的階段，轉入脫貧致富、提高發展能力、縮小發展差距的新階段。

我國的扶貧工作之所以能取得如此巨大成就，主要是得益于改革開放30多年以來我國經濟的持續快速增長，這是有效減少農村貧困人口的重要條件。目前，我國的貧困發生率已經從20世紀80年代的80%以上下降到2014年的7.2%。我們認為，以下幾個方面起到具體的支撐作用：一是農業發展為農村減貧提供了重要基礎。改革開放以來，我國農業發展取得了舉世矚目的成就，傳統農業地區種養業實現突破，極大地改變了農村貧困人口的生存狀態。二是非農產業發展為農村減貧提供了強勁動力。在農業快速發展的同時，鄉鎮企業異軍突起，農村勞動力大量向非農產業轉移，實現了農民收入的大幅提高。三是工業化和城鎮化成為農村減貧的重要推動力量。20世紀90年代以來，我國工業化和城鎮化加速推進，農村人口大量向工業和城鎮轉移，非農產業收入成為農村居民主要收入來源。四是包容性發展理念惠及農村貧困人口。進入新世紀以來，面對我國經濟社會發展的時代特征及主要矛盾，我國制定和實施了統籌城鄉發展的重大戰略，力圖破解城鄉二元結構和“三農”難題。從結果上看，統籌城鄉發展戰略得到了很好的推進，經濟發展的收益迅速為廣大農村人口所共享，農村居民的人均收入得到了較大的增長。特別是“十二五”以來，農村居民人均純收入的增速高于城鎮居民可支配收入，這有利于降低貧困人口數量。

改革開放以來，我國走出了一條中國特色減貧道路。我們堅持改革開放，保持經濟持續快速增長，不斷出臺有利于貧困地區和貧困人口發展的政策，為大規模減貧奠定了基礎、提供了條件。取得的經驗要引起重視：一是堅持政府主導扶貧。政府把扶貧開發納入到國家總體發展戰略，開展大規模專項扶貧行動，針對特定人群組織實施婦女兒童、殘疾人、民族地區和少數民族發展規劃。二是堅持開發式扶貧。把發展作為解決貧困的根本途徑，既扶貧又扶志，調動扶貧對象的積極性，提高其發展能力，發揮其主體作用。三是動員全社會參與扶貧。在扶貧上注意發揮制度的優勢，構建了政府、社會、市場協同推進的大扶貧格局，形成了跨地區、跨部門、跨單位、全社會共同參與的多元主體的社會扶貧體系[1]。

在看到扶貧工作取得巨大成就的同時，我們也要清醒地認識到我國脫貧攻堅形勢依然相當嚴峻。從貧困人口的絕對數量上看，全國尚有7000多萬貧困人口，這一數字大大超過加拿大和澳大利亞兩國的人口總和。從地域上看，貧困人口雖重點集中在中西部，但遍及全國，其中貧困人口超500萬的省區有貴州、云南、河南、廣西和四川。從貧困程度上看，有西藏、甘肅、新疆、貴州和云南等6個省區的貧困發生率都在10%以上。從扶貧方式上看，開發式扶貧難度加大。從20世紀“八七”扶貧起，我國農村扶貧政策已經從救濟式扶貧轉向開發式扶貧，實施以整村推進為主體、以產業化扶貧和“雨露計劃”為兩翼的“一體兩翼”扶貧戰略。但是，由于區域和城鄉發展不平衡、不協調而引致的人口大規模流動趨勢短期內難以扭轉，從而導致農村勞動力大量外流，鄉村空心化、社會原子化問題嚴重，村中缺乏年富力強的項目參與者，開發式扶貧的項目組織難度逐漸加大。此外，從總體上看，減貧效益遞減問題開始突出，減貧幅度從2010年的26.1%下降到2014年的14.9%，要在2020年前5年內實現每年減貧1000多萬人、每月100多萬人的目標，任務十分艱巨而繁重[2]。

我國是世界上人口最多的發展中國家，到2020年現標準下農村貧困人口全部脫貧，也只是解決了絕對貧困問題，只是完成了最基本的扶貧任務，并不意味著我們解決了貧困問題。扶貧將伴隨整個社會主義初級階段，當前主要是解決全面建成小康社會面臨的問題。2020年以后，中國扶貧戰略取決于經濟發展新常態的走勢。我們認為，兩個方向是大概率事件：一是扶貧將由重點消除絕對貧困向減緩相對貧困轉變，國家將會出臺與經濟社會發展相適應的貧困標準。二是在城鄉發展一體化進程中，將主要解決農村扶貧問題向農村和城市并重轉變。

二、精準扶貧的實施

我國的扶貧工作，早期實施的是“漫灌”式扶貧，即通過直接向扶貧對象提供生產和生活所需的糧食、衣物等物質或現金，這一方法成功地使大多數貧困人口在總體生產力水平較低的條件下獲得了基本的生活保障。但是，在后來的實踐中，這種輸血式扶貧逐漸顯示出投入大、浪費多、見效慢、易返貧的問題。

采取“漫灌”式扶貧與我們當初的扶貧機制有關。我國從20世紀80年代開始進行大規模扶貧開發。初期的政策設計建立在資金匱乏、難以進行工資轉移支付的基礎上，因此主要是通過以貧困縣為扶貧單元的區域瞄準，為大量貧困人口參與經濟發展創造條件[3]。這個機制取得了很大成效，為減少貧困人口作出了突出貢獻，但現在已難以做到有效、精準扶貧，這是后來我國貧困人口數量減少速度趨緩的主要原因。在新的發展階段，農村貧困人口狀態呈現多樣化、分布碎片化的特點，如果不直接針對貧困戶進行精準扶貧，消除貧困的目標就很難實現。

為此，習近平總書記在2015年減貧與發展高端論壇主旨演講時指出：現在，中國在扶貧攻堅工作中采取的重要舉措，就是實施精準扶貧方略，找到“貧根”，對癥下藥，靶向治療。

精準扶貧是解決扶貧開發工作中底數不清、目標不準、效果不佳等問題的重要途徑。精準扶貧的核心內容是做到真扶貧、扶真貧，其實質是使扶貧資源更好地瞄準貧困目標人群。精準扶貧主要由兩個部分內容構成，即貧困人口識別和扶貧資源瞄準。貧困人口識別主要是通過一系列扶貧工作機制、程序、工具等，將具體的貧困人口準確辨別出來，并通過建立扶貧信息網絡系統對貧困人口進行動態管理。扶貧資源瞄準則是在貧困人口有效識別的基礎上，以一定方式投入扶貧資源，推動目標區域經濟發展和目標人群脫貧致富。精準扶貧的最終目的在于減少貧困人口和消除貧困，即通過扶貧資源的有效使用使貧困人口穩定脫貧致富和提高生活質量。

扶貧資源更好地瞄準貧困目標人群是一個世界性難題。發達國家貧困人口少、國家財政能力強，在貧困瞄準上通常采取的是高福利的普惠性政策，從而在減貧上獲得了較高的瞄準精度。發展中國家貧困人口眾多、國家財政能力有限，往往采取選擇性瞄準并建立相應減貧干預體系。改革開放以來，我國在不同發展時期選取了片區瞄準、縣級瞄準、村級瞄準等多種貧困瞄準方式。現在精準扶貧的含義在逐步深化、擴展。

打贏這場脫貧攻堅戰，制約因素很多，歸結起來，不外乎兩方面的因素：一是客觀因素，即不少貧困地區的一方水土養不活一方人；二是主觀因素，這就必須調動各方面積極性，形成強大合力。我國區域發展很不平衡，貧困人口分布在20多個省（區、市），扶貧脫貧必須因人因地施策。一是發展特色產業脫貧。支持貧困地區科學制定特色產業發展規劃，鼓勵貧困村、貧困戶發展特色農產品及其加工業，深入實施鄉村旅游扶貧工程，合理有序開發優勢能源礦產資源。二是引導勞務輸出脫貧。通過加大勞務輸出培訓投入，繼續實施職業技能提升計劃，建立和完善輸出與輸入地勞務對接機制，引導農村貧困人口進入家政、物流、養老等領域就業。三是實施易地搬遷扶貧。通過編制實施易地扶貧搬遷規劃，對居住在生存條件惡劣、生態環境脆弱、自然災害頻發地區的貧困人口，在堅持群眾自愿、積極穩妥原則的基礎上，因地制宜地實行搬遷安置。四是實行社會保障兜底政策。通過實施健康扶貧工程，提高貧困地區基本醫療和公共衛生服務水平。把新農合大病保險支付、醫療救助等結合起來，使患大病者得到兜底保障。

三、對推進脫貧攻堅工作的若干建議

結合黨的十八屆五中全會精神和習近平總書記在中央扶貧工作會議上的講話精神，對推進脫貧攻堅工作提出若干建議。

第一，加快制定國家扶貧工作重點縣“摘帽”標準。長期以來，在我國扶貧開發工作中，存在著貧困縣不愿“摘帽”問題，這是由于貧困縣在國家政策層面能得到更多傾斜，能得到更多的利益，導致我國貧困縣數量長期減不下來。我們認為，國家扶貧工作重點縣不能都等到2020年時一起“摘帽”，要鼓勵達標的縣先退出來。可以留出緩沖期，一段時間內“摘帽”不摘政策，這很好地體現了科學扶貧的思想。精準扶貧不是說立竿見影，發展產業、異地搬遷等很多扶貧舉措見效都需要一個過程，貧困縣“摘帽”后增強發展能力也需要一個過程，這就客觀上需要扶貧政策扶上馬，再送上一程。從實際工作來看，只有這樣才能推動貧困縣早“摘帽”，同時要通過正向激勵措施，調動貧困縣提前“摘帽”的積極性。

第二，建立脫貧攻堅督查制度。從中央扶貧工作會議上習近平總書記的講話要求來看，脫貧攻堅任務重的地區黨委和政府“十三五”時期的主要工作就是脫貧。在中央扶貧工作會議上，地方黨政主要負責同志向中央簽署責任書，立下軍令狀，這樣的工作安排已不多見。以前扶貧開發的考核問責也很多，但立下軍令狀，而且層層簽訂責任書，說明中央對于脫貧工作重視程度空前。軍令狀意味著中央對扶貧工作會一抓到底，而脫貧攻堅責任書層層簽訂，意味著地方各級政府必須在今后5年真抓實干，全力完成中央制定的各項脫貧目標。要加快出臺國家脫貧攻堅督查制度，要體現在干部考核上、任用上。

第三，加強金融扶貧制度安排。要圍繞農業生產、初加工、深加工、新產品開發等實施貧困地區產業金融工程。政府要出臺支持產業發展的一系列措施，在促進農村土地流轉的基礎上實現農業適度規模經營，形成農業生產新模式。同時，完善商貿物流金融體系，在實施金融創新工程和企業上市工程的基礎上，在貧困地區引入風險投資機構，推動企業管理現代化與技術革新，促進產業鏈升級。支持建立金融自助組織，幫助產業發展壯大。要促進區域金融服務平臺升級為區域金融中心，提供要素交易和泛金融交易。比如，建設農村土地產權交易市場和大宗商品場外交易市場，為農民提供規避市場風險的工具和服務。

第四，促進社會合力扶貧。扶貧開發是全黨全社會的共同責任，要動員和凝聚全社會力量廣泛參與。要堅持專項扶貧、行業扶貧、社會扶貧等多方力量，多舉措有機結合的大扶貧新格局。要健全東西協作、黨政機關定點扶貧機制，廣泛調動社會各界參與扶貧開發積極性。扶貧開發是全社會的事情，但必須創造一個機制，讓政府、企業、貧困戶共贏，才能將扶貧攻堅工作社會化、可持續。要重視發揮政府引導和市場機制作用，構建政府、市場、社會協同推進的大扶貧開發新格局。通過進一步市場化改革調動社會創造力，通過政府不斷加大扶貧力度創造脫貧環境，通過研究完善相關政策，建立社會扶貧服務平臺，鼓勵和引導各類企業、社會組織和個人等社會力量積極參與扶貧開發。

參考文獻：

[1]習近平出席2015減貧與發展高層論壇并發表主旨演講[N].人民日報，2015-10-17.

[2]左 停.精準扶貧戰略的多層面解讀[J].國家治理，2015（36）：16-21

[3]李小云.精準扶貧才能精準脫貧[N].人民日報，2015-11-06.

責任編輯 李建良