成品油定價機制改革漸進式推進

□ 劉滿平

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成品油定價機制改革漸進式推進

□ 劉滿平

國家選擇的仍是循序漸進的成品油定價機制改革方式，并沒有徹底將定價權下放給市場和企業。

在經過之前兩次因暫緩調整國內成品油價格而招致社會質疑后，2016年1月13日國家發展改革委發布新的成品油定價機制，并同時下調國內成品油價格。與舊的定價機制相對比，新出臺的成品油定價機制既保留了之前合理且有效的內容，同時根據形勢變化和整個價格改革進程的推進，又有新的變化或突破，體現出“有放有收”的特征。

□ 成品油定價新機制能大致反映出價格從原油傳導至成品油所需的時間。李曉東 供圖

未變之處

（一）定價的方法未變，仍采用成本加成的方法；調價周期也未改變。綜觀世界各國成品油定價方法，無外乎兩種：一是像美國等石油市場競爭相對充分的國家所采取的市場定價方法，即成品油價格隨市場供求變化而變化，政府不干預企業具體定價。另外一種就是像我國這樣的石油市場競爭不夠充分，壟斷較為突出的國家所采取的政府行政定價方法。而政府行政定價又包括固定價格法、固定收益率法、成本加成法等。無論舊的定價機制還是新的定價機制，都采取成本加成法，即“成品油最高零售價格以國際市場原油價格為基礎，考慮國內平均加工成本、稅金、合理流通環節費用和適當利潤確定”。此外，成品油價格調整周期也未縮短，仍為10天一個周期，說明10天時間能夠大致反映出價格從原油傳導至成品油所需的時間。

（二）價格改革的目標及價格改革采取的方式未變。對于成品油價格改革目標，從上世紀80年代后期開始，國內成品油價格改革從政府一口價（計劃價）、政府指導價一路前行，目標始終瞄準最終實現完全的市場定價。盡管新定價機制依然設定有“地板價”和“天花板價”，定價權未完全下放給企業和市場，仍由政府主導，還不能算是完全意義上的市場定價，但畢竟向市場定價的終極目標邁出了關鍵一步。對于采取何種方式實現市場定價，是“積極快進，一步到位”還是“漸進、穩妥，綜合考慮”，很顯然，由于考慮到石油價格波動對我國經濟、社會帶來巨大的影響，在兼顧生產者、消費者等多方利益，統籌考慮后，和舊定價機制一樣，國家選擇的仍是循序漸進的改革方式，并沒有像有些媒體呼吁的那樣一下子徹底將定價權下放給市場和企業。

改變之處

與舊定價機制相比，新成品油定價機制創新之處主要體現在以下三點：

（一）設定成品油價格調控下限或“地板價”，相對公平合理。公平性主要體現在：在未實行完全市場化定價之前，成品油定價機制改革一定要統籌考慮生產者、消費者利益等多方利益，要保持中立性：當國際油價過高時，應偏重照顧消費者利益；油價過低時應考慮生產企業的平穩運行。舊版成品油定價機制是2013年修改完善出臺的，當時國際油價在100美元/桶以上，而且社會預期國際油價仍有上漲的空間，甚至有國際投行預計會超過200美元/桶，此時制定的定價辦法主要針對油價過高的狀況，只規定了最高130美元的上限。既然有上限，理應有下限，所以新的定價機制標明了調價下限，只有這樣，定價機制才更完善和公平。而合理性主要體現在：為什么將下限水平定為每桶40美元？這主要是綜合考慮國內原油開采成本、國際市場油價長期走勢以及我國能源政策等因素確定的。目前國際主要石油企業的平均原油生產成本在每桶40美元，而我國原油生產成本更高。由于生產成本是決定國際油價長期走勢的主要因素，目前看將每桶40美元設定為調控下限是合理的。

（二）建立油價調控風險準備金，專款專用，有利于維護用油者與非用油者的公平。除設置調控下限或“地板價”外，新定價機制的另一個變化是，建立成品油價調控風險準備金：“當國際市場油價低于調控下限時，國內成品油價格未調金額全部納入風險準備金。”也就是說，當國際油價低于“地板價”時，新機制在降價端失效所實際產生的“額外批零價差”全部納入新成立的成品油價調控風險基金。其實，目前國家于油價超過60美元后對石油開采企業征收石油特別收益金（俗稱“石油暴利稅”），納入中央財政預算管理，對下游行業和困難群體進行補貼，調節石油產業鏈條上下游部門之間的利益。與此類似，當油價過低時，成立油價調控風險準備金，既不留給生產企業自主支配，也沒有讓利油品消費者，而是專款專用，主要用于促進節能減排、提升油品質量及保障石油供應安全等方面。這種方式有利于維護社會基本公平：油價過低時，石油開采虧損嚴重，為維持原油勘探開采的投資強度，政府不得不給石油開采企業提供大量補貼，而政府補貼主要來自政府稅收或其他政府性收入，屬于公共財政，出資者是所有的納稅公民。而成立成品油價調控風險準備金，可部分取代政府補貼，用于可補貼石油開采側因國際油價波動而造成的實際虧損。由于該準備金的出資方是廣大車主，用油越多者出資額也相對越大。而非車主不再分攤補貼額度，有利于維護兩者之間基本的社會公平。

（三）進一步淡化成品油定價中的行政色彩，市場化意味更濃。主要體現在以下兩個方面：一是正式放開液化石油氣這個對民生影響較小的產品定價，進一步縮減政府定價的范圍，推動油價市場化。二是簡化成品油調價操作方式，未來不再印發調價文件，而是以信息稿形式公布調價信息，淡化調價中的政府作用；同時增大地方政府在油價上的話語權和主動性，加大調價信息公開力度，為以后下放定價權打好基礎，做好鋪墊。

成品油未來肯定是由企業自主定價，當前國家所公布的最高零售價，以紅頭文件的形式下發，行政色彩較濃，實踐中為加油站制定最高價提供了依據，是一個風向標。未來國家不再公布最高限價文件后，社會不再存在一個由政府規定的標桿價格，加油站只能自行尋找。在資源充沛、競爭主體形成的市場格局下，這個標桿價格只能在競爭中形成。因此，未來政府以信息稿形式公布調價信息在一定程度上是國家不再發布規定價格的先行嘗試，是將定價權下放給企業的過渡階段。

當然，與舊定價機制一樣，新成品油定價機制仍然存在一些弊病，例如，盡管在某個區間實行市場定價，但由于存在上限和下限，這種人為設定的價格只是模擬市場，永遠跟不上真正的市場變化；政府在成品油定價中起主導作用，不是真正意義上的市場定價；油價調控風險準備金怎么征收，從哪里收，按什么標準收，什么時間收，如何監管等未明確，等等。這些弊病的存在說明新成品油定價機制仍是走向市場化定價的過渡階段，現在之所以出臺是由當前我國石油產業性質以及市場結構決定的，它們的解決離不開成品油市場以及整個石油產業全面的、徹底的市場化改革。而這種改革需要具備種種客觀條件，需要相關配套措施，不可能一蹴而就。事實上，國內成品油市場化環境正在逐步完善，油氣體制改革逐步推進，例如，加大非國有企業原油使用配額，對民營企業放開原油進口權；在新疆試點石油天然氣勘探區塊招標，從上游逐步打破國內油品市場的壟斷格局；原油期貨上市工作已準備妥當，廣大用戶也已適應成品油價格的頻繁波動。成品油價格市場化的條件正逐步成熟，離真正的市場化定價越來越近。

（作者單位：國家發改委）