中國綜合農協的發展路徑與制度創新

李惠嫻

摘要：十八屆三中全會指出，減少政府對社會產品的提供，增加社會組織對社會產品的提供。積極發展社會組織在農村跨行政區域管理中的作用，有利于實現政府治理與社會自我調節，增強農村的發展活力，提高社會的治理水平。2015年中央一號文件指出，加快構建新型農業經營體系。堅持和完善農村基本經營制度，堅持農民家庭經營主體地位，引導土地經營權規范有序流轉，創新土地流轉和規模經營方式，積極發展多種形式適度規模經營，提高農民組織化程度。社區利益型綜合農協作為社會組織，是發展農業適度規模經營的新形式。對于綜合農協的探討研究成果多集中于農業經濟學和社會學領域，以法學為視角對其進行研究的著作寥寥無幾。筆者旨在以法學為視角，立足于我國農村合作組織發展的現狀，對我國的綜合農協進行制度構建。

關鍵詞：綜合農協；制度創新；合作社

中圖分類號：F121 文獻標識碼：A

文章編號：1005-913X（2016）04-0054-03

一、綜合農協的含義和特點

（一）綜合農協的含義

新農村綜合發展協會，是由專業農戶和兼業農戶為主要成員，以互助合作為基礎，跨地域、跨行政村、覆蓋全體農戶的新型農村合作組織，并通過該組織提供與“三農”相關的購銷、加工、商業、信用合作、農業推廣、文化教育與福利事業等多功能服務，促進農業的可持續和農村的繁榮穩定。

（二）綜合農協的特點

新農村綜合發展協會是兼有社會功能與經濟功能的職業農民團體，是以經濟手段完成社會目標的社會企業類型的經濟社會組織，是政府各項“三農”政策貫徹實施的組織平臺，是中國農村實現可持續發展的社會基礎結構。其具有中間性、互助性、社區性、社會性、經營性、服務性等特征。中間性是指聯結政府與農戶、市場與農戶的中間組織；互助性是指會員互助，自我管理；社區性是指以超越行政村的較大社區為基本單位；社會性是指以實現共同富裕、集體發聲為目的；經營性是指企業方式運作，重視積累，要有盈余；服務性是指為會員提供經濟、技術、社會、文化等各類公共服務。

二、我國綜合農協的實踐與發展困境

（一）我國綜合農協發展的實踐

綜合農協在我國有各種各樣的實踐，由于沒有統一的法律規定，名稱不同，但是，本質上卻具有同一旨歸。其中典型的綜合農協實踐是永濟蒲韓農協、湖北建始縣湖水平農協。永濟蒲韓農協，又名蒲韓鄉村社區，是綜合性的農村合作組織。1998年以寨子村為中心成立了科技培訓、社區文藝和教育、環境衛生等活動，婦女起到領導帶頭和骨干作用的協會。取得成效后，寨子村的經驗向周邊村子擴散，逐漸發展壯大起來。 山西永濟蒲韓農協的活動主要集中在科技培訓、聯合購買、環境衛生、合作生產、鄉村建設、宣傳交流等方面。

第一，科技培訓方面，農協聘請專家為農民講課，普及棉花、蘆筍、養魚等主要農產品的種養技術和管理技術，組織農民進行技術交流 ，除此之外，當地的種植能手也是傳播經驗的重要組成部分。第二、聯合購買。成立農資店，統一購進化肥，每袋比市場價便宜1—2元。支持“秋后算賬”，即會員買化肥可以賒賬，秋后進行歸還。根據會員的需要統一購買小麥、玉米的種子，并且以成本價賣給會員。第三、環境衛生。2004年，會長帶領骨干，挨家發倡議書，義務清理村里垃圾，以為村民提供良好的生活環境為目的，整理村容村貌。在此之后，農協組建了理事會，村民用自籌的資金14萬余元，經過兩個月的時間，使村巷的道路得到改善。第四、合作化的生產。2004年，協會帶領村村民和西北農業大學合作，一共開發了380畝的良種小麥試驗田，化肥、種子、農藥等生產資料均進行統一的選購，并對之進行各家管理的模式。2006年“千畝生態園計劃”啟動，農民土地入股已連上片，由有公慈心的種田能手進行統一細致和復雜的管理。農協也并非機械的要求各種統一，做到能統則統，不宜統一則分散給各戶，共同運銷農產品。第五、鄉村建設方面，協會組織婦女學習舞蹈和秧歌，由此形成了農村婦女俱樂部。1000名婦女參加了永濟市的元宵節社火表演，并由此開啟了以婦女為骨干帶動鄉村教育和文化建設的模式，使其影響力不斷地得到擴展。為提高農民素質，協會組織定期定點學習小組。第六、宣傳與交流。《人民日報》《南風窗》等多家媒體做過相應的專題報告，協會多次外出培訓、考察，一方面學習了外地的經驗，另一方面，為協會帶來了發展資源。這是個集信用、供銷、生態農業、農技推廣、社區商業、社區福利、村容環境、文化教育等經濟、社會功能于一體的新型農民合作組織，在當前中國農民合作組織蓬勃發展的大潮中頗具典型性”。蒲韓鄉村社區的發展也說明了中國傳統農村強大的生命力與活力，在社會變遷、人口變遷、產業變遷過程中，只要組織得當，統合有力，這樣的農民合作組織便能夠在市場化、工業化的浪潮中穩舵前行。

河水坪綜合農協建立已滿 5年，這是由建始縣委縣政府主導“中國社科院專家組支持”當地農民為主體的綜合農協試點。該試點從鄉村治理結構入手，自上而下推進，自下而上組織，以求在當前的鄉村治理格局中另辟新徑緩解三農難題。試點的核心是建立跨地域、跨行政村、覆蓋全體農戶的基層綜合農協組織，該組織屬于全體農民的職業性社會團體。自河水坪綜合農協運營以來，在經濟、金融、農業技術推廣“衛生文化”社區教育和執行政府涉農項目等方面開展了諸多業務工作，形成了一個組織業務發展的內循環系統。建立了直銷店，經營種子“農藥”化肥等農資商品，所有農資基本實行零利潤銷售，使全體農戶在農資購買方面普遍直接受，并通過直銷店為河水坪地區的農副產品打開市場銷售渠道。在恩施州人民銀行的支持和參與下，成立了信用部，從會員信用檔案建設開始發展合作金融業務，自運營以來，累計放貸300多萬元，沒有發生一筆呆賬壞賬，一定程度上滿足了農戶的發展資金需求。開展的農業社會化服務和農村社區教育工作，在增強社區凝聚力，促進農民增權增能方面也發揮了很好作用。綜合農協還承接政府涉農項目，力求使公共資源的利用最大限度地實現普惠性和公平性，而不是精英俘獲。通過政府支持建設的二元母豬繁殖基地，帶動了全縣牲豬品種改良，承接了國家農業綜合開發項目，進行農田水利基本建設，作為該項目的科技配套項目，所進行的“油菜免耕稀植實驗”也取得了很好的增產增收效果。五年來，河水坪新農協通過其組織建設和業務發展，在促進農業技術推廣，增進農民的經濟增收、生產發展、健康快樂，促進農村社區形成良性有序的治理關系等方面取得了明顯的成效。

（二）我國綜合農協的發展困境

作為新型的農村合作組織，其也有自身的發展困境。第一、綜合農協是自發形成的農村合作組織，數量少、分布分散，沒有統一的科學的體系。甚至每個地方對于綜合農協的稱呼都不同。例如蒲韓農協成為專業合作社聯社、安徽南塘綜合農協稱為專業合作社，但是其經營范圍已經突破了專業合作社的范疇。第二、沒有專門的法律為綜合農協提供法律依據。由于綜合農協是農民自發形成的新型的農村合作組織模式，法律具有一定的滯后性，并沒有規定綜合農協的法律。這使得綜合農協的法律地位并不明朗。雖然大多以社會團體法人登記，但是，也從事一定的營利活動。有的登記為農業專業合作社，但是卻早已突破了專業合作社的職能范圍，面臨良好的發展前景和違反《農業專業合作社法》的尷尬境地。盡管類似于蒲韓農協，以28個專業合作社的形式進行注冊，但是，這并不利于農村合作組織內部的合作，仍然在此基礎上形成了合作聯社。存在即為合理，綜合農協的良好發展態勢，說明它需要屬于自己的合法法律地位，法律應為其經濟、社會職能的運行提供合法的發展空間，提高綜合農協的運行效率，更好的為“三農”服務。除此之外，關于綜合農協業務開展、成員組成、決策機制，治理結構等內部的管理機制缺乏法律規制，盡管有內部的規章制度，但是仍然存在著內部規范不到位、部門權責劃分不清、財務不公開的問題，不利于農協又好又快的發展。第三、綜合農協承擔了一部分本應由鄉鎮、村委會以及集體經濟組織的提供公共產品職能，二者產生了職能沖突。綜合農協需要正確處理二者之間的關系。

三、日本發展模式的借鑒

日本和韓國是東亞模式的典型代表，在儒家文化的熏陶下，加上各自的威權體系，具有東亞模式特色的農業合作發展模式形成了。日本作為海島國家具有耕地少的劣勢，不利于發展大規模的機械化生產。除此之外，日本是具有根深蒂固的封建勢力，在外國資本主義的入侵下發展了資本主義，成為后發的資本主義國家，但是由于自身的局限，日本是半封建半資本主義國家。賦予農業協會發展法律地位的法律是1900年的《產業組合法》。二戰之中，日本農協受到了重大破壞。二戰之后，日本開始農協的重建，由于日本當時在美國的占領之下，美國的民主方式推行到日本的角角落落，包括日本的農村改革領域。1945年和1946年進行的兩次土地改革廢除了舊有的土地制度，即封建土地制度。促進農業協會發展的法律體系的建立得益于1947年日本政府通過的《農業協同發展的法律》，及一系列與農協相關的法律。這不僅為戰后日本農業協會的蓬勃發展提供了重要的法律基礎，還成為現代日本農協發展的重要的法制要件。出資農協、非出資農協、專業農協、綜合農協、一般農協和基礎農協是日本農協的重要分類。

農戶在日本農協之中通過基層組織聯系起來構成了統一的組織系統，不僅有縱向的聯系還有橫向的聯系。農協成員（正式組合員和準組合員）；橫向組織體系和縱向組織體系。目前，日本有794個農協組織，這些農協主要是指種植業和飼養業的農協，其中36個設有管理委員會，共915萬人，其中506萬是正式會員，409萬是準會員。日本農協在經濟全球化的今天也面臨著各種各樣的改革和調整。基層農協的平均規模通過合并農協的基層組織進一步得到擴大，這不僅使其抵御市場風險的能力得到增強，還使《農業協同組合法》得到進一步的修訂，使商法和公司法的條款進一步增多。

四、我國綜合農協的發展路徑

以滿足成員及所在社區居民的生產、生活需要為導向，并以促進社區可持續發展為主要目標的綜合性合作組織應當成為我國未來綜合農協的發展方向。其主要特征在于，成員利益并非綜合農協追求的唯一目標，為社區一般利益才是其主要使命。將社會利益定為綜合農協的主要目標，也有利于農協自身的生存和發展。東亞農協在“社區化”方面所作的改革以及美、加農業協會的百年不衰充分說明一個事實：即無論農業人口如何變化，只要農協的事業與社區利益緊密相連，就會長盛不衰。 而且由于農協成員本身即為社區的一分子，為社區利益其實也包含了為成員利益，同時社區的發展也能夠給成員帶來更大的效益。所以，這樣的定位應當能夠得到農民的支持。因此，我國的綜合農協需要發展社區利益型綜合農協。

五、我國綜合農協的制度創新

我國綜合農協的重要特點之一是“政府主導、農民主體”。以社區為基礎的社區利益型綜合農協的特點，更加注重成員的參與。隨著城鎮化的加強，越來越多的農民步入城市，為了保證農協的規模和資金來源，農村的綜合農村社會組織除了需要農民的加入外，也需要非農民的加入。因此，“準會員制” 這種方式更加適合我國社區型綜合農協的發展。準會員的資格是指生活在農村，并且適合利用農民合作社事業的，非農民居民、企業、事業單位以及社會團體，進入農民合作社的資格。準會員是相對于以農民身份加入的會員而言的，二者的不同之處在于，準會員只有合作社事業的分紅權、利用權，并沒有像農民會員一樣對合作社的表決權。準會員制的這種方式對于擴大合作社的自有資本和規模，也起到了很重要的作用。但是，綜合農協的成員要求最低50人，對營利性法人數額和股金的數目進行限制，借鑒各國的立法，數目不得超過5%，股金數額不得超過20%。

社區利益型綜合農協的業務開展，根據國內外的經驗以及我國農協的目的可知，第一，對農產品的生產經營而言，要實現產前、產中、產后一體化，獲得農產品的附加值利潤，使農民一同分享。跨區域的社區利益型綜合農協承擔起提供推廣農業科技的服務的職能，例如，引進關鍵技術，并進行試驗，選出示范區；對農產品的生產過程進行質量檢測、監測和強制性檢驗；檢測農作物病蟲害；農業公共信息的培訓教育等，是農業科技走進農民的家門。第二，農村的供銷服務。社區利益型綜合農協將供銷社納入其中，是農村合作組織的創新，也是供銷社創新組織體系的一次變革，有利于強化基層社。支持將綜合農協的供銷社職能，加強農村現代流通網絡和農產品批發市場建設，發展連鎖化的“農家店”對于農業生產資料和飼料質量進行管理。第三，將金融信用合作組織嵌入其中，是綜合農協區別于專業合作社的重要特點，也是對日韓模式經驗的借鑒。堅持社員制、封閉性原則，不對外吸儲放貸 ，不支付固定回報的前提下，推動社區性農村資金的互助發展。第四，開展社區的社會文化活動和社會服務事務。不管是蒲韓農協，還是東亞的綜合總協，對此方面都非常重視。例如，婦女文娛活動、居家養老、兒童夏令營、清掃垃圾、民間手工藝傳承等，專設部門，投入大量精力。第五，根據我國農業勞動者流動性，要求破除土地承包經營權的現狀來看，可以承擔土地股份合作的職能，來確立承包者的收益權，放開經營權。 第六，對于將專業合作社容于其中的綜合性農業合作組織，也要根據專業合作社的種類發展專業合作社。第七，其他相關職能，包括政府委托職能，以及符合社區利益的其他職能。對于第四項職能可以鼓勵農協之外的人參加，并且大力發展服務類的項目。

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[責任編輯：王 鑫]