沈陽市新型城鎮化建設模式的調查與思考

韓陽 劉玉梅 程繼春

摘要：新型城鎮化建設成為我國未來城市發展的主題， 城鎮化是中國當前最大的結構調整、最大的內需潛力和最大的改革紅利，是未來中國經濟社會持續健康發展的動力源泉。因此，本文對沈陽市新型城鎮化建設模式進行分析，并對推進新型城鎮化建設提出相應的建議。

關鍵詞：城鎮化建設；新型城鎮化；發展模式

黨的十八屆三中全會提出“要堅持走中國特色新型城鎮化道路，推進以人為核心的城鎮化，推動大中小城市和小城鎮協調發展，產業和城鎮融合發展，促進城鎮和新農村協調推進”。以沈陽市為例，近年來全面推進新型城鎮化工作，城鎮化水平和質量不斷提高，常住人口城鎮化率達到80.2%，市域城鎮建設用地875平方公里，城建投資額占GDP的比重為6.9%，呈現出城鎮規模快速拓展、城市功能日趨完善、百姓福祉顯著增強、城鄉面貌煥然一新的良好態勢。

1 五種新型城鎮化建設模式的比較

1.1 政府主導模式

所謂政府主導模式是指由政府全面主導，通過對人口、土地、產業以及基礎設施等方面的重新規劃，推動人口和資源在一定范圍集中的城鎮化建設模式。這也是包括沈陽在內當前全國各地主要采取的城鎮化建設方式。其優勢在于，可集中大量的資本、人力和物力以及調動多方資源，在較短時間內實現城鎮化發展的各項目標，在一定程度上有利于城鎮化率的迅速提升。但政府全面主導的城鎮化在快速發展中也累積了諸多矛盾和問題，一是在發展理念方面，一些地方將城鎮化發展片面理解為城鎮化率的提高，即城鎮人口的持續增加城鎮規模的不斷擴張，熱衷于“畢其功于一役，一蹴而就”，盲目追求“貪大求快”發展，土地城鎮化超前、人口城鎮化滯后問題較為嚴重；二是在規劃實施方面，一些地方存在以權代規現象，一個領導一種做法，換一任領導就換一套規劃，城鎮規劃不斷變更，城建項目不斷推倒重來，造成嚴重的資源與資金浪費；三是在資金籌措方面，一些地方過度依賴土地出讓收入和土地抵押融資推進城鎮建設，加大了地方政府性債務和財政金融風險，催生了地產泡沫，也為產生“鬼城”“空城”埋下隱患。

1.2 政企合作模式

又稱PPP（公私合作伙伴關系）模式，是指政府與營利性企業、非營利性組織為實現共同目標和互惠互利，在城鎮化建設過程中基于提供公共產品和服務、具體項目合作而形成的一種投融資模式。這種由政府與私人部門結成風險共擔、利益共享、互利互贏共同體的城鎮化模式，適用于具有長期穩定收益的基礎設施和公共設施項目建設。近年來，遼中縣立足破題城鎮化困局，積極探索實踐政企合作模式，與廣東利海集團共同出資成立沈陽利海城鎮化投資有限公司，合作開發建設涵蓋劉二堡、冷子堡等5個鄉鎮，總投資400億元的珍珠水城，打造了縣域經濟城鎮化的新樣板，也對該模式進行了更好詮釋。該模式的優勢在于，將政府“有形的手”與市場“無形的手”完美結合起來，充分釋放政府和企業的各自優勢，既能讓專業的人做專業的事，使社會資本更多地參與到城鎮化建設，同時也有助于化解地方政府債務風險、減輕地方債務壓力，以及解決政府與企業“一錘子買賣”、一次性“土地財政”等弊端，推動城鎮化健康可持續發展。但這種模式在國內尚屬于試點探索階段，還存在相關法律法規不完善，項目風險分擔與利益分配等機制不夠健全等問題，也導致一些企業對參與城鎮化建設顧慮重重、積極性不高，多持謹慎觀望態度。

1.3 產城互動模式

它是為實現城市與產業相互協同發展目標，通過產業與城市在空間和用地上的統籌規劃布局，形成的以現代產業體系為驅動，生產性和生活性服務相互融合的城鎮化建設新模式。近年來，于洪區結合自身區位特點，對該模式進行了探索，設計實施了近郊地區裝備制造配套產業與工業城鎮、中郊地區商貿物流產業與新城，以及遠郊地區現代都市農業與新鎮三種產城互動發展模式，推動了工業化、城鎮化有機結合和“雙加速”發展，得到國家、省、市有關部門和領導的充分肯定，現正積極爭取國家發改委中小城市綜合改革試點。該模式的優勢在于，圍繞工業發展需求優化城鎮功能，推動地區產業化和城鎮化協調均衡發展，實現城鎮化有產業帶動、工業化有城鎮支撐，有效避免傳統城鎮化遇到的產業孤島化、城鎮空心化、農民被市民化等問題的發生。其不足之處在于，一方面，一些地區往往把產城互動作為噱頭，重視對“城”的開發，忽略對“產”的打造，過度進行房地產開發；另一方面，有些地區盲目規劃建設產業園區，一味強調產業集聚，熱衷于建設水電路等基本的生產性服務設施，缺乏必要的生活性服務設施配套，導致產業發展與城鎮建設“兩層皮” “兩河水”，區域經濟社會無法實現協調發展。

1.4 特色小城鎮模式

即特色小鎮模式，它是以具有區域特征的特色產業為主導，通過吸引社會資本開發自然和人文旅游等資源，推動人流物流商流有效聚集，進而形成各具特色、功能突出的新型小城鎮的建設模式。特色小城鎮既可以是傳統意義上的“城鎮”，也可以是依托原有“村鎮”建立起來的具有觀賞價值和文化內涵，能夠提供食、住、行、游、購、娛配套服務的規模性旅游地產項目。近年來，沈陽市各地區大力發展生態休閑養生、現代農業觀光、特色文化開發以及溫泉旅游地產等新興產業，初步形成以沈北新區興隆臺、渾南柏葉、蘇家屯林盛、新民興隆堡等為代表的一批特色小城鎮，發揮了統籌城鄉、帶動農村發展的重要節點作用。這種模式的優勢在于，拓展了農業之外的增收渠道，增加了就業機會和農民收入，不僅有利于推動農村富余勞動力就近轉移，而且也有助于吸引更多農村人口到城鎮居住。不足之處在于，一是經濟發展水平不高，一些地方常常打著特色小城鎮建設旗號，進行一次性房地產開發，主導產業發展緩慢，城鎮發展缺乏后勁；二是綜合承載能力不強。小城鎮數量不少，但普遍存在規模小、服務功能弱等問題，農村居民無法真正過上“城里人”的生活；三是鄉土文化保護不力。一些地方往往照搬城市建筑模式，簡單地用城市元素與風格取代傳統民居和田園風光，造成城鎮鄉土特色和民俗文化流失。

1.5 新型農村社區模式

新型農村社區是在統籌城鄉發展、推進城鄉一體化的新背景下提出的一個新概念，既不等同于村莊翻新，也不是簡單的人口聚居，而是由一個行政村或若干行政村合并在一起，統一規劃和建設而形成的新型社區。近年來，新民市大民屯鎮方巾牛村以現代農業為先導，創新土地經營管理，加快農村社會事業發展，實現產業發展集聚化、土地利用集約化、基礎設施城市化、生活服務社區化、社會保障同城化，在全市率先打造了新型農村社區建設模式。這種模式的優勢在于依托產業集聚區或特色產業，推動土地流轉和適度規模經營，引導農民就近轉移就業，同時結合產業發展，合理調整居民點布局，實現農民既不離土也不離鄉就能夠過上“城里人”的幸福生活。作為一種新生事物，新型農村社區模式也有不足之處，一是認識不到位。一些地方對新型農村社區缺乏足夠重視，沒有把新型農村社區建設提到重要議事日程，建設規劃也不健全，存在無從下手甚至盲目推進等現象，特別是一些農村基層干部群眾將新型農村社區建設片面理解為政府工程，“等、靠、要”思想嚴重，自主參與建設熱情不高；二是設施不配套。多數地方農村社區居民的生活質量和居住環境盡管有所改觀，基礎設施和基本公共服務有所改善，但與城市相比差距仍然較大；三是保障不完善。戶籍、農村產權、土地管理等一些關鍵性制度改革較為滯后。一些地方的農村居民還無法享受與城鎮人口一樣的待遇和保障，“工作無位、社保無份、種地無田”的“三無”農民現象在有些地方依然存在。

上述新型城鎮化開發建設的五種典型模式，既有各自的特點和優勢，同時也都存在一些亟待解決的矛盾和問題。這就需要準確理解和把握新型城鎮化科學內涵，認真總結和借鑒新型城鎮化建設的成功經驗和做法，大膽實踐探索，著力破解難題，努力實現沈陽城鎮化進程的長期、穩定、健康和可持續發展。

2 推進新型城鎮化建設模式發展的建議

2.1 尊重客觀規律，科學選取建設模式

城鎮化是一個與經濟相輔相成、自然漸進的發展過程。目前，沈陽市各地區情況不同、發展也不平衡，所采取的開發建設方式也不盡相同。但無論采取何種方式和途徑推進城鎮化，各地區應從本地實際出發，實事求是、尊重規律，因勢利導、趨利避害、不照抄照搬，汲取經驗教訓，走符合自身特點的發展路子，尤其是要正確處理好政府與市場的關系，既要讓市場在資源配置中起決定性作用，還要更好地發揮政府在創造制度環境、編制發展規劃、建設基礎設施、提供公共服務、加強社會治理方面的職能，把市場的“無形之手”用夠、政府的“有形之手”用好，使新型城鎮化成為一個順勢而為、水到渠成的發展過程，始終沿著正確的軌道前進。

2.2 夯實基礎支撐，做大做強支柱產業

產業發展和聚集是城鎮建設的物質基礎，沒有產業的城鎮將是無本之木，無源之水。這就是說，無論采用哪一種建設模式，加速沈陽城鎮化建設都必須建立在產業發展的基礎上，也只有實現“城”與“業”相互支撐、融合發展、同生共興，新型城鎮化才能健康持續推進。各地區應根據本地發展需要，積極引進投資強度大、產業鏈條長、創稅能力強的行業領軍企業，不斷提高產業集群整體競爭力和輻射力，權利推動其良性互動、協調發展，同時大力發展與民生相關的熱點產業，積極培育新興工業、休閑農業、商貿流通、溫泉旅游等特色產業，不斷加快“一鄉一業”“一村一品”等優勢產業發展步伐，切實增強特色小鎮、農村社區的自我“造血”功能。

2.3 堅持以人為本，著力增進民生福祉

推進城鎮化，核心是人的城鎮化，關鍵是提高城鎮化質量，目的是造福百姓和富裕農民。就全市而言，盡管各地區推進新型城鎮化的模式各異，但最終目的都是為了改善和提高農村居民生產生活質量，實現人居環境、社會保障由“鄉”至“城”的轉變。為此，一方面要加快推進市政公用設施向鄉村，特別是那些初具規模和形象的特色小城鎮、新型農村社區覆蓋，加快統籌實施城鄉水電氣供應以及污水、生活垃圾處理一體化，讓更多農村居民享受到全面優質的公共服務；另一方面要加快建立城鄉基本公共服務一體化指標體系，全面完善重點鄉鎮新型農村社區基本公共服務配置，制定政府購買服務指導性目錄，不斷提高農村居民的生活質量和幸福指數。

2.4 加強環境質量，同步建設宜居鄉村

城鎮化不是去鄉村化，更不是消滅農村，而是在城鎮化過程中同步推進新農村建設。從2015年6月開始，遼寧省將宜居農村建設納入全省新型城鎮化建設工作，全面推進宜居鄉村與新型城鎮化建設，讓更多的農民群眾更好地共享新型城鎮化的發展成果。各地區要將農村環境整治與創建國家文明城市有機結合起來，切實加快實施宜居鄉村建設，鼓勵支持有條件的村鎮開展宜居示范村鎮創建工作，全面改善農村生產條件，努力建設具有歷史記憶、地域特色、文化底蘊和民族特點的宜居鄉村，共同打造新型農村。

作者簡介：韓陽（1981-），女，講師，博士研究生。研究方向：管理評價，社會調查。

劉玉梅（1980-），女，講師。研究方向：國際貿易，經濟管理。