論我國食品安全風險交流制度的完善

姚國艷

前 言

“民以食為天，食以安為先”，食品安全問題是真正關系國計民生的“天大”的事情。2009年，我國制定了《食品安全法》，食品安全治理工作實現了有法可依。但是，這部法律實施后，我國食品安全治理的形勢并沒有明顯好轉，食品安全事件層出不窮，不斷刺激人民群眾敏感脆弱的神經。為了最大程度地依法保障公眾的身體健康和生命安全，最高立法機關于2013年啟動了《食品安全法》的修訂工作，并于2015年4月24日通過了新修訂的《食品安全法》。

其實，食品安全問題并非我國特有的問題，而是世界各國共同面臨的問題。因而，食品安全法律的制定和完善是最有可能引起全社會關注，也是最有可能借鑒國際經驗的問題。國際經驗表明，風險交流是食品安全治理中的一項重要制度。完善的風險交流制度對于推動政府依法及時與社會各方展開互動溝通，引導消費者理性看待食品安全風險，矯正媒體的不良報道，維護食品產業和食品貿易的健康發展具有極其重要的作用。《食品安全法》修訂中，盡管社會各界有不同的立法訴求，但是在建立食品安全風險交流制度方面，形成了最大程度的共識。修訂后的《食品安全法》借鑒了歐盟、美國等食品安全治理制度比較成熟的經驗，確立了食品安全風險交流制度。這一制度的確立，是對立法過程中社會各界共同訴求的積極回應，是對國際成功經驗的積極借鑒，被各界稱為修法中的一大“亮點”。

但是，《食品安全法》畢竟是食品安全治理領域的基本法，對食品安全風險交流制度的規定只有第23條一個條文，〔1 〕非常原則和籠統，可操作性亟待提升。要賦予這項被寄予厚望的制度能真正從“紙面上的法”變為“行動中的法”，切實發揮積極作用，還需要對這一制度進行更加具體、細致、規范的設計。雖然有的學者主張制定具有強制性的硬法，從立法層面為食品安全風險交流劃定框架，“規定食品安全風險交流的具體制度，包括組織原則、機制和程序，以及交流范圍、參與方式、交流結果管理等”；〔2 〕有的學者主張制定僅具有指導性的軟法，因為風險交流具備的“主體互動性、信息不確定性、感知差異性、內容傳播性、目標多樣性、策略因應性等綜合屬性，都會使硬法在推進制度化方面顯得力不從心”。〔3 〕但是，設計更加具體、更有造作性、更能指導實踐的風險交流規范卻是共識。

目前，中央層面可以檢索到、唯一現行有效的系統指導食品安全風險交流的規范性文件是國家衛生和計劃生育委員會（以下簡稱“國家衛生計生委”）辦公廳于2014年1月28日發布的《食品安全風險交流工作技術指南》。國家食藥總局也正在起草食品安全風險交流的規范性文件，并已在個別地區試點。可以預期，隨著食品安全治理法治化水平的不斷提高，食品安全風險交流的規范性文件體系將會越來越完備，食品安全風險交流互動也會越來越規范和有成效。筆者以為，無論是食品安全風險交流規范性文件的制定，還是食品安全風險交流活動實踐，都需要注意幾個重要問題。

一、明確食品安全風險交流的內涵，豐富風險交流的內容

食品安全風險交流，顧名思義，就是對與食品安全相關的風險進行溝通和交流的活動。因而，食品安全風險就是交流的內容。無論是以具有強制性的“硬法”來調整食品安全風險交流活動，還是以只具有指導意義而不具有強制性的“軟法”來指導食品安全風險交流活動，都有一個基本前提，即準確界定食品安全風險的范圍，由此合理界定食品安全風險交流的內容。這是有效開展食品安全風險交流工作的基礎。

（一）食品安全風險交流的內涵

根據MBA智庫百科的解釋，風險是指在某一特定環境下，在某一地特定時段內，某種損失發生的可能性。〔4 〕可見，不確定性是風險的基本特征。《食品安全法》雖然確立了食品安全風險交流制度，但是卻并沒有對食品安全風險和食品安全風險交流作出明確的概念界定。目前，對食品安全風險交流的內涵界定并不統一，這必然會給食品安全風險交流實踐帶來交流內容寬窄不一的問題，并直接影響風險交流的效果。

國家衛生計生委在2014年發布的《食品安全風險交流工作技術指南》中規定：“食品安全風險交流是指各利益相關方就食品安全風險、風險所涉及的因素和風險認知相互交換信息和意見的過程。” 〔5 〕這是對“食品安全風險交流”唯一作出明確概念界定的規范性文件。這一概念將食品安全風險交流的內容限定為“食品安全風險、風險所涉及的因素和風險認知”。但是，學界對這一概念有不同的界定。例如，有的學者認為，“食品安全風險交流是指在風險分析過程中，風險評估者、風險管理者、消費者、產業界、學術界和其他利益相關方對風險、風險相關因素等的信息和看法，包括對風險評估結果和風險管理決策的互動式溝通”，〔6 〕相應的，風險交流的內容就是有關“風險、風險相關因素等的信息和看法”。有的學者認為，食品安全風險交流是指“在食品安全科學管理者、生產者、消費者、感興趣的團體之間進行風險評估的結果、管理決策意見和見解傳遞的過程”，〔7 〕交流的內容則是風險評估的結果和管理決策。還有的學者認為，食品安全風險交流是指“食品安全監督管理部門、食品安全風險評估機構，就危害、風險、風險相關因素和風險認知在風險評估人員、風險管理人員、消費者、產業界、學術界和其他感興趣各方中對食品安全的信息和看法所進行的互動式的交流溝通”。〔8 〕風險交流的內容既包括“風險、風險相關因素和風險認知”，還包括現實的“危害”。

綜合衛生行政部門以及絕大多數學者的意見，可以將食品安全風險交流的內容分為三個層次：第一個層次的交流內容相對微觀，僅指有關“風險評估結果和管理決策”的信息；第二個層次的內容相對中觀，即將食品安全風險、風險相關因素以及風險認知作為食品安全風險交流的內容；第三個層次的范圍相對宏觀，不僅包括風險、風險相關因素和風險認知，還包括由食品造成的現實的危害。《食品安全法》規定的風險交流范圍采用的是相對微觀的標準，僅指“食品安全風險評估信息和食品安全監督管理信息”。

但是，無論是《食品安全法》，還是國家衛生計生委的《食品安全風險交流工作技術指南》，以及眾多學者的觀點，都沒有明確食品安全風險交流的內容。根據《食品安全法》附則的解釋，食品安全指食品無毒、無害，符合應有的營養要求，對人體健康不造成任何急性、亞急性或者慢性危害。

食品安全治理實踐中，兩種情況會帶來或引發食品安全風險：一種情況，由于食品有毒、有害或者不符合營養要求而帶來的對公眾身體健康和生命安全造成的急性、亞急性或慢性危害，如“三聚氰胺”事件、“染色饅頭”、“瘦肉精”事件等都屬于與這類風險。這種風險必須有效防范，或者及時采取補救措施。另一種情況，食品本身無毒、無害，也符合營養要求，不會對公眾身體健康和生命安全造成任何不利影響，但是由于公眾缺乏食品安全知識，或者對某些問題有誤解，而產生群體性的食品安全恐慌，并對社會治理造成不利影響。這種風險雖然不是食品本身帶來的，但卻與食品有關，是公眾不正確的風險認知引發的，是食品安全治理中時常面臨的風險。如果這種風險得不到有效化解，雖然不會對公眾的身體健康和生命安全構成現實危害，但是會成為社會治理中的不安定因素，也會對食品生產經營企業乃至整個食品產業造成不利影響。2015年1月發生的“金箔入酒”風波就屬于此類風險。因此，筆者認為，在制定有關食品安全風險交流規范性文件的過程中，應該對《食品安全法》中確定的風險交流內容作擴張性解釋，適度擴大食品安全風險交流的內容。

（二）食品安全風險交流的種類

風險最重要的特點是不確定性，風險事件不一定發生，但一旦發生，其負面的結果或影響大于正面。〔9 〕風險交流的目的正是為了避免或者最大限度地減少不確定的不利后果轉化為確定性的不利后果。簡而言之，風險交流的目的就是為了預防風險。從預防的角度看，效果最理想的預防應該是事前預防，能夠避免不利后果的出現；效果居中的預防應該是事中預防，可以降低危害的程度或范圍；效果最差的預防當屬事后預防，通過采取補救措施，防范危害的進一步擴大。相應地，食品安全風險交流也包括事前交流、事中交流和事后交流。

事前交流，是指食品安全制度或政策制定中，針對決策或決定有關內容所作的溝通和交流，可以根據公眾的意見及時調整食品安全政策和行政決定，增進公眾對食品安全政策和治理決定的理解，從而極大提高政策、制度的實施效果。具體而言，食品安全事前交流可以包括就制定食品安全政策法規、制定食品安全標準以及食品許可過程中公眾特別關注的問題，與公眾展開及時的溝通和交流。國家衛生計生委就制定或修訂食品安全標準、批準新的食品添加劑新品種等事項，在其官網上向社會公開征求意見，就是食品安全風險事前交流的一種形式。

事中交流是指對監管過程中發現的風險、風險因素進行的溝通和交流。《食品安全法》第23條規定的“就食品安全風險評估信息和食品安全監督管理信息”進行的交流溝通，就屬于事中交流。

事后交流主要是指發現不安全食品、出現食品安全事件或是發生食品安全事故后，就相關的救濟措施與公眾進行溝通，以防范風險進一步擴大的活動。

事前交流對食品安全工作的作用和意義完全不亞于事中和事后交流，甚至對保障公眾身體健康和生命安全的意義更為積極，但立法者似乎忽視了這一點。《食品安全法》修訂過程中，曾數次向社會公開征求意見，也得到了公眾的積極回應。這就是很好的事前交流，對提高立法質量、增進法律實施效果大有裨益。2015年1月，國家衛生計生委擬批準金箔為食品添加劑新品種的函在全社會引起強烈關注。國家衛生計生委在此次事件中飽受指責，原因就在于缺乏及時的事前交流，而此事的圓滿解決，也得益于國家食品安全風險評估中心組織的風險交流。

（三）擴展食品安全風險交流的內容

從食品安全治理效果出發，倒推食品安全風險交流的內容，筆者建議將食品安全法律法規和政策、食品安全標準和食品安全風險監測信息納入風險交流的范圍。

1.食品安全政策法規交流。食品安全與不特定公眾的身體健康和生命安全、眾多食品生產經營者的財產權利、相關監管部門的職能履行以及社會的穩定有序運行密切相關，涉及不特定的不同利益相關者。在制定法律法規和政策、作出行政決定的過程中，如果能夠及時有效地與不同利益相關者溝通，最大化地尋求各方利益的最大公約數，使得法律、法規、政策的內容以及具體行政行為能夠得到社會各界的認可，那么必然會大大提高法律、法規、政策的實施效果，提升具體行政行為的社會接受程度，從而有效防范社會風險。法律、法規、政策制定和行政決定過程中的風險交流，實質上也是科學立法、民主立法原則在食品安全治理領域的要求。《食品安全法》修訂過程中，起草機關和立法機關曾多次赴多地調研，先后三次向社會公開草案文本，并向全社會公開征集意見，先后征得一萬余條修改意見。起草機關和立法機關吸收了其中的很多意見。這種溝通方式使得立法過程本身就協調了不同利益相關者的訴求，增強了立法的社會基礎，提升了法律的社會接受和認可程度，必然有利提升法律通過后的實施效果。

2.食品安全標準交流。食品安全標準涉及病理學、毒理學和膳食結構等各個方面的問題，是食品安全治理中一個具有基礎性的技術規范，是監管部門、技術部門判斷食品安全與否的科學依據。在2009年《食品安全法》實施過程中，學界、業界和公眾普遍反映，我國食品安全標準信息公開的力度不夠。依據《政府信息公開條例》的規定，食品安全標準的信息應該公開。實踐中，只公開食品安全標準的文本，對標準制定過程中的相關信息并不公布。既然標準制訂過程不公開，自然也就不存在交流的問題。這就導致有關利益主體對標準制定的科學性產生了質疑：我國的食品安全標準是依據什么制定的？制定過程中是否存在被有關食品企業，尤其是大的食品企業“利益捆綁”，從而導致某些食品企業操縱食品安全標準的問題？由于這些疑慮沒有得到及時消解，便有了以國外的食品標準對比，甚至否定我國食品標準的批判聲音。“很多人以為風險交流就是簡單地告訴消費者或公眾某種食品是否安全。但其實消費者希望了解的是作出這種決策的全部過程。某種食品安全與否以及為何安全或不安全，作出這種決策的科學依據和過程的透明度，是提升風險交流效果的基礎”。〔10 〕故此，有必要將食品安全標準納入風險交流的內容，及時與公眾交流溝通標準的含義、標準制定的依據，標準制定過程中的專家信息披露、會議紀要，對行業協會、消費者組織的意見采納與不采納情況等實質性信息。及時圍繞食品安全標準及相關信息展開風險交流，有利于增加公眾的食品安全知識，提升公眾對我國食品安全治理工作科學性的認可與對我國食品安全的信心。

3.食品安全風險監測信息交流。食品安全風險監測是監管部門實施食品安全監督管理的重要手段，風險監測的結果是開展食品安全風險評估、制定食品安全標準和評價食品安全總體狀況的科學依據。在食品安全治理中，風險監測承擔著為監管部門提供技術決策、技術服務和技術咨詢的重要職能，具體包括四個方面的功能：“一是全面了解食品污染狀況和趨勢；二是發現食品安全隱患，協助確定需要重點監管的食品和環節，為監管工作提供科學依據；三是為風險評估、標準制定和修訂提供基礎數據；四是了解食源性疾病發生情況，以便早期識別和控制食源性疾病”。〔11 〕食品安全風險監測計劃和監測方案是否科學可行，對于有效開展食品安全監督管理工作，無疑具有非常重要的基礎性作用。但是，根據現有法律，食品安全風險監測信息只為監管決策服務，并不向社會公開，也不會對監管信息進行風險交流。

二、擴大風險交流主體，賦予不同主體平等的交流地位

（一）現行法律規定的風險交流主體

關于風險交流的主體，《食品安全法》第23條規定，由“縣級以上人民政府食品藥品監督管理部門和其他有關部門、食品安全風險評估專家委員會及其技術機構”，“組織食品生產經營者、食品檢驗機構、認證機構、食品行業協會、消費者協會以及新聞媒體等”開展風險交流活動。根據國務院“三定”方案和《食品安全法》的規定，負有食品安全監督管理職能的行政機關主要是縣級以上食品藥品監督管理、衛生行政、農業行政和質量監督等部門。食品安全風險評估委員會的技術機構就是2011年正式成立的國家食品安全風險評估中心。因此，縣級以上食品藥品監督管理、衛生行政、農業行政和質量監督等部門以及食品安全風險評估專家委員會和國家食品安全風險評估中心是我國食品安全風險交流活動的組織者和主導者，由其啟動風險交流程序。風險交流的對象是食品生產經營者、食品檢驗機構、認證機構、食品行業協會、消費者協會以及新聞媒體等，它們是風險交流活動的被動參與者。

食品安全風險交流的目的是增進不同利益相關者之間的溝通、互信和理解，有效規避風險。所以，有效的風險交流應當是只要有風險，就應當及時交流。而根據《食品安全法》第23條的規定，則是不僅要有風險，而且要在食品藥品監督管理部門和其他有關部門、食品安全風險評估專家委員會及其技術機構認為有必要的時候，才會開展交流活動。

（二）不同利益相關者在風險交流中的地位應當平等

世界衛生組織/聯合國糧農組織（WHO/FAO）出版的《食品安全風險分析——國家食品安全管理機構應用指南》中明確指出：“風險交流是在風險分析全過程中，風險評估人員、風險管理人員、消費者、企業、學術界和其他利益相關方就某項風險、風險所涉及的因素和風險認知相互交換信息和意見的過程，內容包括風險評估結果的解釋和風險管理決策的依據”。〔12 〕政府管理者、風險評估專家，消費者、企業、媒體、非政府組織等與食品安全風險有關的所有利益相關者，都是風險交流的主體，在風險交流活動中都處于平等溝通和交流的地位。

只有在地位平等的基礎上開展風險交流，才能保證交流各方的觀點能夠充分交流、碰撞，才能保證交流的結果是以理服人、以專業知識服人、以數據服人，或者是交流各方的相互妥協。在我國，政府在食品安全監管的政策制定、信息掌握方面都具有絕對優勢，只有在規范性文件和實踐中都賦予不同利益相關者平等的交流地位，才能使風險交流不流于形式，不僅僅具有象征意義。所以，應當通過修訂《食品安全法實施條例》或制定其他規范性文件的方式，賦予食品生產經營者、食品檢驗機構、認證機構、食品行業協會、消費者協會以及新聞媒體要求政府食品藥品監督管理部門和其他有關部門、食品安全風險評估專家委員會及其技術機構開展風險交流，讓其主動開展風險交流活動的權利。當然，無論是哪一類主體組織開展風險交流，都應當以科學為基礎，并對風險交流過程中的觀點和意見負責。同時，由于消費者個體在信息獲取、知識儲備和技術支持方面都處于絕對弱勢，為了保證其平等的交流地位，有關食品安全風險的合理懷疑和在風險交流活動中的意見表達，即使不正確也可以免責。因為，食品安全風險交流的重要目的就是要解決公眾的疑問、化解公眾的懷疑。

（三）引入第三方交流主體

雖然風險交流是《食品安全法》修訂中新增的一項制度，但是在2009年《食品安全法》實施過程中，我國已經進行了食品安全風險交流方面的探索并已經開展了相關的風險交流工作。例如，國家食品安全風險評估中心的組織機構中就設有風險交流部，〔13 〕圍繞“炊具錳遷移對健康的影響”、“反式脂肪酸的功過是非”、“金箔入酒”等公眾關心的食品安全熱點問題開展了一系列風險交流活動，如食品安全知識進社區、進校園活動。這對于消除公眾的食品安全恐慌、增加公眾的食品安全知識、幫助公眾梳理正確的食品安全理念，發揮了非常積極的作用，也在很大程度上提升了食品安全治理效果。但是，風險交流的效果總體并不理想。究其原因，一是法律對食品安全風險評估沒有明確規定，導致風險評估活動具有較大的隨意性，風險交流的啟動、主體、程序等都缺乏規范性；二是國家食品安全風險評估中心總共只有200人的編制，專門從事風險交流工作的人更少，人手的緊缺影響了風險交流的及時性和有效性；三是國家食品安全風險評估中心具有鮮明的官方色彩，公眾對其交流立場存在合理懷疑，因而對風險交流的信息并不充分信任。

及時有效的風險交流應該做到，只要公眾有疑問、有困惑、有不安全感，就應該給予權威的解答、及時的溝通。然而，行政資源有限、基層食品藥品監督管理機構執法人員執法能力和專業水平總體不高更是客觀的事實。與公眾的食品全要求不斷提高相比，縣級以上人民政府食品藥品監督管理部門和其他有關部門、食品安全風險評估專家委員會及其技術機構的“官方”背景依舊，風險交流資源有限的狀況短期內也很難有明顯改觀。這就產生了公眾對風險交流的高需求與風險交流組織機關供給能力有限的矛盾。這一矛盾若不能有效化解，風險交流的效果就會受到影響。

如何解決這對供需矛盾，《食品安全法》給我們提供了一個總體思路和指導原則，那就是該法第3條提出的“社會共治”。食品安全問題是全社會共同關注的問題，只有積極調動社會各方力量，才有可能從根本上解決問題。在食品安全治理中，政府及其職能部門固然應該起主導作用，因為政府及其職能部門掌握著最全面的信息、最權威的話語權。與此同時，也不能忽視專業技術機構、專家學者等第三方力量、民間力量的重要作用。實際上，由于第三方機構、專家學者地位上的中立性和超然性，專家學者知識上的專業性和身份上的非官方化，都有助于提升其交流話語的平民化、親民化，促使其觀點更容易被廣大公眾所接受，提高風險交流的效果。與政府職能部門相比，第三方機構、專家學者個人參與交流，既充分體現了“社會共治”的食品安全工作原則，又能最大限度地降低食品安全風險交流的行政成本，提高風險交流的及時性，提高風險交流的實際效果。當然，食品藥品監督管理部門和其他有關部門、食品安全風險評估專家委員會及其技術機構應當對高校、科研機構、有資質的技術機構等第三方組織和有專家學者開展的風險交流活動進行必要的指導，確保交流內容的科學性和交流目的的正當性。

三、注重風險交流的及時性，突出交流方法的針對性

食品安全風險中既有客觀的風險，也有主觀的風險。食品是否有毒、有害，是否符合營養要求等，是能夠科學分析和評判的風險，是客觀風險。而公眾對食品風險的認知則是主觀風險，“是基于各種客觀因素（比如，客觀的風險事件，風險溝通以及風險事件發生的條件等）的風險信息的主觀感受和整合”。〔14 〕風險認知中的“風險”通常并不會帶來實際的危害，但是卻會讓公眾產生“不安全感”。消解這種“不安全感”，是食品安全風險交流的重要目的之一。但是，與客觀風險不同，這種主觀的“不安全感”會因為感知主體的不同，而出現非常大的差異。美國學者薩德曼在20世紀90年代就提出，危險性=危害+情緒憤怒，即公眾對某種危險的接受程度很重要地取決于他們氣憤的程度。〔15 〕根據風險性質以及公眾情緒的不同，具體事件的風險程度會有四種類型，相應的風險交流方法或策略也有四種類型。

公眾的風險認知與風險程度密切相關，不同年齡、性別、教育背景、文化程度的公眾，對食品安全知識的接受能力和掌握程度是不同的，對食品安全的關注點也是不同的，對食品安全風險的敏感程度是有差異的。正因為如此，歐洲食品安全局將食品安全風險交流描述為“在正確的時間通過正確的方式將正確的信息傳達給正確的人”。〔16 〕所以，在食品安全風險交流過程中，針對不同的群體、不同對象，選擇恰當的交流時機，采用合適的交流方法，才有可能達到事半功倍的交流效果。

由于風險交流分為事前交流、事中交流和事后交流，應當加強事前和事中交流。因此，加強事前和事中交流，在公眾風險認知出現偏差的初始時期或風險尚在可控范圍時，就采取合適的交流方式，合理引導，使公眾的風險感知程度與食品客觀風險因素的實際危害程度一致，對于有效控制食品安全風險至關重要。

關于風險交流的方式，國家衛生計生委發布的《食品安全風險交流工作技術指南》從科教宣傳、政策措施發布、食品安全標準、食品安全風險評估等四個風險關鍵點，分別設計了不同的風險交流形式。例如，科普宣傳中風險交流的主要形式包括制作和散發折頁、展板、光盤、購物袋、臺歷、冰箱貼、網絡音視頻、動畫、短信、手機報等各種形式的科普載體，開展機構開放日、專家街頭咨詢、社區講座、培訓或座談、科普展覽、情景模擬、名人代言等公眾活動；政策措施發布實施過程中風險交流的主要形式有配套相關解讀材料、對特定群體舉辦培訓或講座、利用媒體進行重點內容解讀；食品安全標準風險交流的主要形式包括標準配套問答、媒體采訪、標準宣貫培訓、折頁、手冊、新聞稿、光盤、公眾活動、新媒體傳播等；食品安全風險評估風險交流的主要形式包括發布風險評估結果及配套問答、向食品安全監管機構的通報、學術界交流、公眾活動、出版物等。〔17 〕指南采用列舉方式，羅列了食品安全風險交流中的若干形式，這是目前僅有的明確列舉風險交流形式的規范性文件。在當前我國食品安全風險交流規范體系尚不健全、食品安全風險交流工作，尤其是基層的食品安全風險交流工作尚在起步的階段，這些交流方法對各級衛生行政部門開展食品安全風險交流工作有一定的指導作用，對其他食品安全風險交流規范性文件的制定提供也具有一定參考和借鑒意義。

風險交流工作固然應當遵循一定的方法和策略，但是由于交流對象不同、交流時機不同，交流方法也必然會有差異，因此風險交流有方法，但并無定法。比如，培訓或座談是科普宣傳的重要形式，但是對中小學生、退休老人、孕婦培訓的內容、方法都應該有所卻別。可以說，差異化是食品安全風險交流的重要特征。因此，在相關規范性文件中，對風險交流的方法應當僅作指導性、原則性規范，鼓勵不同主體開展多種形式的風險交流活動。同時，應當加強對食品安全風險交流人員的培訓，鼓勵專業的風險交流人員在具體交流活動中發揮積極性和主觀能動性，運用和探索針對不同風險環境、不同群體的多種風險交流形式。

四、強調風險交流的互動性

食品安全監督管理部門的很多工作人員認為，監管部門依法發布食品安全風險警示和公布食品安全信息的活動，就是風險交流活動。其實，食品安全風險交流與風險警示、信息發布是有明顯區別的。風險警示和信息發布可以理解為是風險交流的具體形式，但是，風險交流的內容卻遠遠超過風險警示和信息發布。正是這種誤解，在很大程度上造成了我國的食品安全風險交流探索主要是單向的信息傳遞，而不是信息和觀點的互動交流。

《食品安全法》第22條規定：“國務院食品藥品監督管理部門應當會同國務院有關部門，根據食品安全風險評估結果、食品安全監督管理信息，對食品安全狀況進行綜合分析。對經綜合分析表明可能具有較高程度安全風險的食品，國務院食品藥品監督管理部門應當及時提出食品安全風險警示，并向社會公布。”據此，食品安全風險警示公布的前提是綜合分析食品安全風險評估結果和食品安全監督管理信息，表明特定食品具有較高程度的病理性、毒理性風險，而非公眾認知偏差產生的認知性風險；公布主體只能是國務院食品藥品監督管理部門。“針對特定商品的食品安全風險警示行為一旦發布，可能出現兩種截然不同的后果： 一是商品確實存在問題，人們的消費安全得到保障；二是商品事后被證明沒有問題，生產經營者的營業自由受到侵害。” 〔18 〕食品安全風險警示信息是食品安全信息發布制度的重要內容。《食品安全法》第118條第1款規定，國家建立統一的食品安全信息平臺，實行食品安全信息統一公布制度，國家食品安全總體情況、食品安全風險警示信息、重大食品安全事故及其調查處理信息和國務院確定需要統一公布的其他信息，都應當由國務院食品藥品監督管理部門統一公布；如果食品安全風險警示信息和重大食品安全事故及其調查處理信息的影響限于特定區域的，也可以由有關省、自治區、直轄市人民政府食品藥品監督管理部門公布。

根據《政府信息公開條例》，食品安全風險警示信息和應當統一公布的食品安全信息符合第9條第1項、第2項規定的“涉及公民、法人或者其他組織切身利益”，“需要社會公眾廣泛知曉或參與”的要求，屬于政府依職權主動公開的信息；同時，因其屬于第10條第11項規定的“環境保護、公共衛生、安全生產、食品藥品、產品質量的監督檢查情況”，屬于應當重點公開的政府信息。食品安全風險警示信息和應當統一公布的食品安全信息都是《政府信息公開條例》規定的必須公開的政府信息，并且應當嚴格依照《政府信息公開條例》規定的方式和程序公開。換言之，發布食品安全風險警示和公布食品安全信息，都是食品藥品監督管理部門的法定義務，具有強制性。而且，只要食品藥品監督管理部門依照法定方式和程序公開了風險警示信息和其他食品安全信息，就應當推定公眾知曉了，其法定義務也就完成了。可見，食品安全風險警示信息公布和食品安全信息發布具有強制性、單方性。

食品安全風險警示公布和信息發布固然有利于避免風險，但是卻有別于食品安全風險交流。一方面，食品安全風險交流未必只在實際上存在較高程度風險時才開展。即使食品本身的危險程度并不高，甚至并無風險，但公眾因為誤解、誤導等原因而認為食品有風險時，也應當及時進行風險交流，化解公眾的疑慮。傳統的風險溝通理論認為，風險交流就是向不具備風險知識的普通公眾解釋有關風險的技術信息，使之接受風險狀態及風險決策。這種情況下的風險溝通，實質上是單向的風險告知，公眾是沒有發言權的被告知者。隨著食品安全治理實踐的發展，國際上食品安全風險交流經歷了從“單向告知”轉向“共同參與”的發展過程，〔19 〕公眾在風險交流中的角色從“無知”的信息接收者轉變到需要觀照的權利主體，再發展成為合法化的合作伙伴。〔20 〕這就是說，風險交流活動不再是食品藥品監督管理部門和其他有關部門、食品安全風險評估專家委員會及其技術機構單方面“說”，食品生產經營者、食品檢驗機構、認證機構、食品行業協會、消費者協會、新聞媒體以及普通消費者被動的“聽”的過程，而是包括監管部門和社會公眾在內的不同的利益相關方共同參與、共同交流、建立理解和信任的過程。因此，食品安全風險交流必須注重互動性和積極回應性。監管部門、生產者、經營者等在溝通的時候，不僅要向公眾傳遞正確的知識和信息，還要關注公眾的想法、意見和感受，并準確分析公眾產生一定想法、意見和感受的原因，并據此采取恰當的溝通方式。正如科維洛和桑德曼曾指出的，“如果你為應對一個風險情形而提出一個實質性行動的時候，而且你想人們來聽一聽，你首先得聽聽他們。” 〔21 〕

食品安全風險交流活動雖然應當根據不同的風險內容、針對不同的對象做差異化的交流，并不一定會有強制性的方式和程序，但是交流活動本身的效果仍然是可評價的。例如，《食品安全法》修訂過程中，法律起草機關和立法機關多次向社會公開征求意見，先后征集到10000多條公眾意見，并吸收和采納了其中的不少意見。應當說，《食品安全法》修訂中，起草機關和立法機關已經有了明確的風險交流意識，并且開展了風險交流活動，但這種交流并不算完美或者成功，學界、業界和社會公眾對這種交流仍然不夠滿意。原因在于，起草機關和立法機關都沒有對公眾意見進行分門別類的分析，沒有說明公眾對立法中的哪些問題比較關注，分別有哪些不同的觀點；起草機關和立法機關采納或不予采納某些觀點的具體考量是什么。立法中這種不夠完美的交流活動恰好說明，風險交流必須注重互動性，注重觀點之間的對話、溝通甚至交鋒，達至交流各方的相互理解和共識。所以，能夠及時回應和化解公眾疑慮、最大限度地達成各利益相關方共識和互信的風險交流，才是成功的交流活動；反之，則并不成功。

在目前互聯網快速發展的背景下，有必要構建統一開放的食品安全風險交流平臺，增強風險交流的互動性。這種交流平臺一方面具有輿情監測的功能，有利于及時發現食品安全熱點問題、輿情動態，并及時采取適當的交流形式。另一方面，在這個交流平臺中，食品安全的不同利益相關方可以進行多角度的平等交流。

五、充分發揮媒體在風險交流中的積極作用

根據《食品安全法》第23條的規定，新聞媒體是食品安全風險交流的主體之一。實踐中，新聞媒體在食品安全治理中確實起著非常重要的作用，當然，這種作用也是一把“雙刃劍”。

一方面，媒體發揮輿論監督作用，對于發現食品安全問題，督促監管部門嚴格執法和生產經營者依法生產經營，發揮了非常積極和正面的作用。近年來發生的一些轟動性的食品安全事件，如2004年的安徽阜陽劣質奶粉事件、2005年蘇丹紅事件、2008年的三鹿三聚氰胺事件、2012年雙匯瘦肉精事件和酒鬼酒塑化劑污染事件、2014年肯德基冰塊細菌超標事件等，都是由媒體最先報道并為公眾所熟悉，繼而監管部門有針對性地采取行政措施，防止了類似事件的繼續發生。在這些報道中，媒體記者遵循客觀、真實的新聞報道基本原則，通過“調查、曝光、追問，將問題擺在政府、民眾、監管職能部門等社會有關方面前，引起大家的注意、警惕和重視”。〔22 〕媒體用事實說話，為監管部門的治理工作提供線索，敦促監管部門及時恰當行使監管職權，普及食品安全知識，提高公眾的食品安全防范意識，對促進食品安全治理形勢的不斷好轉，發揮了積極的監督和促進作用。

另一方面，媒體發布不實信息，夸大食品安全風險，從而引發不必要的食品安全恐慌的情況也客觀存在。食品安全工作的基礎是科學，食品安全監管和食品安全報道都應當以與食品安全相關的科學知識為基礎。長期以來，我國新聞報道的專業劃分也不精細，在食品安全這一專業性非常強的領域，大多數媒體人員都并不專業，甚至是外行。但是，媒體被稱為“第四種權力”，媒體報道所具有的傳播力和影響力，又使得媒體未必專業的報道會對公眾產生廣泛的影響。近年來，公眾對食品安全的要求越來越高，食品安全問題成為關注度高、燃點低的社會焦點問題。同時，媒體間的競爭趨于白熱化，一些媒體為了在激烈的競爭中求生存，習慣于以聳人的消息博取讀者的眼球。尤其是自媒體技術的發展使得人人都成為信息源和“發聲筒”，自媒體在食品安全信息傳播中的“殺傷力”越來越大，但是其傳播的專業性和科學性卻幾乎沒有任何要求和限制。所以，媒體報道在食品安全治理中的負面影響也不容小覷。2015年初的“金箔入酒”風波就是由于網絡媒體的不恰當報道和宣傳引起的，給監管部門的工作造成了不必要的困擾。更有甚者，一些自媒體大肆傳播“肯德基使用六翅八腿怪雞”等網絡謠言，給公眾中造成了一定的恐慌，給食品生產經營企業造成了非常不利的影響。

如何既充分調動媒體報道的積極性，有效發揮媒體在食品安全治理中的積極作用，又最大限度地避免可能產生的負面影響。這是食品安全風險交流規范化過程中應當關注的問題。

發揮媒體在食品安全治理中積極的監督作用是落實食品安全社會共治原則的重要路徑之一。