權力結構與內部治理：建設中國特色社會主義現代大學制度的一種分析路徑

趙長林　侯愛榮（聊城大學教育科學學院，山東聊城252059）

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權力結構與內部治理：建設中國特色社會主義現代大學制度的一種分析路徑

趙長林侯愛榮
（聊城大學教育科學學院，山東聊城252059）

摘要：中國特色社會主義現代大學制度建設應堅持問題導向，著力破解政府與大學、大學內部行政權力、學術權力、民主監督權力的越位、錯位、缺位問題，核心是編織科學的大學權力運行的“籠子”，實現大學治理體系與治理能力的現代化。中國大學的本質是培養社會主義事業建設者和可靠接班人的學術機構，具有鮮明的階級立場、政治價值取向和文化特征，政黨、政府、社會、大學四種權力主體共同推動著、影響著大學的發展，大學內部的管理者、教師、學生三大行為主體共同實踐著大學教育活動，大學的權力架構和運行機制具有鮮明的中國特色。建設中國特色社會主義現代大學制度是對權力結構及運行機制進行重建，大學外部權力結構的重建依靠政府的“賦予”，完善大學的內部治理體系、實現治理能力現代化，克服大學自身存在的問題，是大學應該做好而且能夠做好的工作，也是爭取政府“賦予”更多辦學自主權的基礎。

關鍵詞：中國特色；社會主義；現代大學制度；權力結構分析；治理體系

Abstract:The socialist construction of modern university system with Chinese characteristics should adhere to the orientation problem, and resolve the problems between government and university, the university internal administrative power, academic power and democratic supervision offside, dislocation and absence of power. To weave science power "cage" of university and to upgrade the modernization of university governance system and management ability. The essence of Chinese universities is academic and cultural characteristics institutions to cultivate socialist constructors and reliable successors, it has distinct class standpoint, political value orientation. The four power subjects of party, government, society and university influence the development of university together and the three action subjects of administrators, teachers, students practice university education activities together. Its internal power structure and operation mechanism have distinct Chinese characteristics. Therefore, the reconstruction of modern socialism university system with Chinese characteristics is a systematic project and innovation. The reconstruction of the university of external power structure depends on the government's "give", but to improve the university internal governance system, modernization of governance, to overcome the problems existing in the university itself should be done well, which is also the basis of getting more autonomy in running schools from the government.

Keywords:the Chinese characteristic; socialism; modern university system; power structure analysis; the governance structure

目前，對中國特色社會主義現代大學制度的建設迫切性問題，已經達成普遍共識，但在建設什么樣的、如何建設中國特色社會主義現代大學制度方面還存在諸多爭議。高校更多地糾結于政府與高校辦學自主權的關系上，政府則更多地關注高校健全內部治理結構和加強自律上，這二個問題本質上不過是一個問題的兩個方面。文章擬從權力結構及其制約關系的角度來分析建設具有中國特色的社會主義現代大學制度的關注點問題。

一、建設中國特色社會主義現代大學制度是重大的理論與實踐創新

關于建設中國特色現代大學制度的研究與呼喚，已有20年的歷史了。1995年有學者提出要“堅持‘三個面向’的方向理論和實踐，建設有中國特色的現代大學制度是十分重要的迫在眉睫、利在當代、受益千秋的大事?！盵1]并對現代大學制度的本質特征提出了價值判斷：“一種進步的大學制度必須適應經濟發展的需要，有推動社會政治進步的促進功能?！盵1]這種建立在適應論哲學基礎上的評價標準，只是反映了現代大學制度設計的工具價值追求，并沒有關注到大學內在的邏輯。2000年，有學者提出中國特色現代大學制度改革的目標是“形成適應社會主義市場經濟要求和高等教育全面持續發展需要的大學管理體制和運行機制?！盵2]中國特色現代大學制度建設問題的提出，主要緣于中國經濟制度由計劃經濟轉向了市場經濟引起的，政府靠行政指令和計劃方式管理大學管不好、管不了，如生源質量與就業質量這兩個決定高校生存和發展的核心要素，越來越由市場機制決定而不是由教育行政部門的指令來決定，如何使大學更好地與經濟社會發展相適應？如何保持大學的健康可持續發展？自然成為政府和大學都要思考和解決的問題，同現代企業制度建設關乎企業發展一樣，現代大學制度建設關乎高等教育的生存與發展，只是因我們缺乏企業直接面對市場的體驗和自覺，而近乎遲緩和怠慢。

20年來，關于現代大學制度的理論探求主要分為三種價值導向。第一種以高校學者為主體的研究群體，希望通過現代大學制度改革，能夠獲得更多的辦學自主權，集中于大學自治、學術自由的價值取向。第二種是以政府管理者為主體的研究群體，希望通過現代大學制度改革，讓大學建立起現代內部治理體系，規范辦學行為，提高辦學水平，更好地服務經濟社會發展。第三種是持現實主義研究態度的學者，主要集中于在現有權力框架下，明晰政府與大學之間，大學內部的黨委、行政與學術組織之間和管理者、教師、學生之間的職權邊界，改革大學內部現代官僚主義行政體系和運行機制，淡化大學行政文化色彩。從本質上看，這三種價值取向的目標指向是相同的，只是在結合我國政治、經濟、文化、教育等實際中，如何在微觀實踐層面，有效建構起具有中國特色現代大學制度體系和運行機制，實現三種價值取向的內在統一，在理論上和實踐上還缺少重大理論與改革實踐突破。

從世界高等教育發展歷史看，高等教育的中心是伴隨著經濟政治中心的遷移而同步或適當超前遷移的。中國從世界第二大經濟體發展成為世界第一大經濟體，從經濟大國發展成為集經濟強國、文化強國、政治強國、軍事強國于一體的綜合國力強國，離不開高等教育強國支撐。在我國高等教育規模已穩居世界第一的前提下，要建設高等教育強國必然要轉變高等教育發展方式，走內涵發展、質量提升之路，制約這一目標的關鍵環節就是高等教育發展的內生活力不足、辦學效益低，現代大學精神、大學文化的內核競爭力不夠，政府、大學、社會新型權力關系沒有理順，政府對大學學術事務干涉過細，如教育行政部門對大學人事編制、專業和學位點設置、課程學時學分等的管理過細，另一方面對大學是否依法治校、工作績效如何、辦學質量怎樣等宏觀問題管理粗放。就大學內部而言，行政權力干涉學術權力太重，民主管理乏力，造成部分大學在招生、基建、財務等領域腐敗案件頻發?？傮w來看，我國高?！肮苻k評”不是簡單分離與不分離的問題，而是職責不清、缺乏科學有效的治理體系的問題。習近平總書記強調，要把權力關進制度的籠子里，如何扎好籠子，是建設現代大學制度需要認真思考的重要問題。

建設中國特色社會主義現代大學制度是世界高等教育發展史上的一次重大理論與實踐創新，沒有現成的經驗和模式可循。因為一般意義上的現代大學制度萌生于西方，大學在中世紀崛起時，在王權和教權的競爭中，爭取到極大的大學自治權，形成的以大學自治、學術自由為核心的現代大學制度體系，既是其文化和政治生態的生長物，又是其文化和政治生態的組成要素。此外，大學制度作為國家教育制度的重要組成部分，也決定了西方現代大學制度的不可移植性。因此，建設中國特色社會主義現代大學制度首先要分析中國大學的辦學土壤，也就是中國特色問題。如，《高等教育法》明確了公立高校實行黨委領導下的校長負責制，中共中央辦公廳頒布的《關于堅持和完善普通高等學校黨委領導下的校長負責制的實施意見》明確了高校的核心權力框架和運行規范，這是中國特色社會主義現代大學制度的法律基礎和政策基礎；我們有法律政策基礎，但日常運行還要依據每年上百個政府的紅頭文件、領導的書面批示或話語性指示、各類評估檢查，具有鮮明的中國特色。只有構建起具有中國政治特色、文化特色、大學發展特色的現代大學制度才會產生巨大生命力。通過權力結構分析，有助于我們更加全面地理解中國特色社會主義大學制度建設應有的本土特征。

二、影響中國特色社會主義現代大學制度建設的權力要素分析

我國現代大學制度設計需要根據改革的目標，重新理順大學權力分配及其運行機制問題。就我國大學與外部的權力關系而言，主要有四種權力支配著大學的發展，一是上級黨委的權力，主要包括決定大學校級領導的任命，決定學校機構設置，決定高校處級領導干部數量結構，決定高校教師編制數量和結構，領導高校思想政治教育工作等。二是上級政府權力，主要包括決定對大學的財政支持，決定大學的招生計劃，審定大學學費標準，通過綜合評估和各種專項評估審定大學各個方面的辦學情況，審定大學年度教師評聘方案和結構數量，審定學科學位點和本科專業增設調整，組織評定各類教學科研項目、成果、獎勵，并把這些項目、成果、獎勵界定省級、國家級，納入大學資源分配的評價機制，加以強化。三是市場的權力，主要包括行業企業對大學畢業生的選擇權，高中畢業生對報考大學的志愿權，就業率和報考率直接關系大學的資源配置。四是社會權力，主要包括知名校友、社會知名人士、學生家長等通過理事會等途徑對大學辦學施加的影響。

在國家推進中國特色社會主義現代大學制度建設進程中，上級黨委、政府的權力行使正在改變傳統方式，按照“管辦評”分離的原則，下放高校辦學自主權，強化評價監督。《關于進一步落實和擴大高校辦學自主權完善高校內部治理結構的意見》（教改辦〔2014〕2號）和《教育部關于深入推進教育管辦評分離促進政府職能轉變的若干意見》（教政法[2015]5號）等文件指出“政府管理教育還存在越位、缺位、錯位的現象”，進一步明晰了高校在考試招生、教育教學、科學研究、教職工隊伍管理、經費資產使用管理、國際交流合作等七個方面的自主權。文件中出現了“構建政府、高校、社會新型關系”、“簡政放權”、“政校分開”關鍵詞，政府依法宏觀管理、學校依法自主辦學、社會廣泛參與的新型政府、大學、社會權力關系正在推進之中。以上二個文件既是現代大學制度體系的重要組成部分，又是指導現代大學制度建設的綱領性文件。

根據現實的權力運行和政府改革的政策環境，要順利推進中國特色社會主義現代大學制度建設，最基礎性的工作還是要理清高校內部的權力關系，因為大學與外部權力關系的調整理順要靠“賦予”，而內部治理體系的現代化既是基礎性的工作，又是自主性的工作，政府有要求，師生有呼聲?！陡叩冉逃ā泛椭醒胛募衙鞔_規定大學實行黨委領導下的校長負責制，這是大學內部權力結構設計的總綱。學校黨委是最高決策機構，統一領導學校工作，決定學校重大事項，監督重大決議執行，支持校長依法獨立負責地行使職權，對管黨治黨負主體責任。校長是學校的法定代表人，在學校黨委領導下，主持學校行政工作，校長辦公會議或校務會議是學校行政議事決策機構，是校長依法行政的主要實現形式，校長主持的行政系統其主要職權是組織擬訂學校發展規劃、基本管理制度、內部組織機構設置方案、人才發展規劃、重要人才政策、重大基本建設、年度經費預算方案等，提交學校黨委會審議決定并組織實施，重大決議執行情況要向學校黨委報告。學校學術委員會是校內最高學術權力機構，統籌行使學科建設、學術評價、職稱評審、學術發展和學風建設等學術事務的決策、審議、評定和咨詢等職權。學校教職工代表大會是教職工依法參與學校民主管理和監督的基本形式，在黨委領導下開展工作，教職工代表大會對學校章程建設、發展規劃、年度工作、財務工作、教職工隊伍建設、校園建設以及其他重大改革方案等提出意見和建議，討論通過與教職工利益直接相關的校內收入和福利分配實施方案以及相應的教職工聘任、考核、獎懲辦法等。教師個體的課程與教學權力、學生的學習權是目前大學比較忽視和薄弱的部分。

雖然《高等教育法》和政府文件對大學內部各權力主體的權限做了相對明晰的界定，但是大學作為一種規范性社會公益組織和學術機構，其工作流程又不可能細化到企業生產線水平，造成黨委領導下的校長負責制和大學內部議事決策的民主集中制原則落實方式因校而已，因大學管理者尤其是黨政二個一把的領導品格而異。有的大學出現了決策的論證機制和民主機制不健全，信息公開透明度不高，民主監督和社會參與度不夠，影響了決策的科學化、民主化。出現了高校辦學自主權還未能得到全面落實，現有的辦學自主權卻因缺乏有效監管，出現濫用，造成基建工程、招生工作、干部人事、后勤服務等領域的腐敗案件頻發。在現實權力結構運行中，有的大學黨委決策變成了書記個人決策；有的大學事無巨細都交黨委討論，造成黨政不分，校長變成不領導也不負責；有的高校書記、校長各吹各號，各唱各調，黨政形不成合力；有的高校發展規劃、校園建設等重要事項，沒有按照規定提交教職工代表大會審議；有的大學行政權力泛化，學術權力弱化。中國特色社會主義現代大學制度的建設要力求破解這種權力運行的弊病，通過完善內部治理體系，提高治理水平。

三、完善大學內部治理體系是促進中國特色社會主義現代大學制度建設的重要基礎

完善大學內部治理機構及其運行機制，是決定中國特色社會主義現代大學制度建設成功與否的關鍵。從西方大學制度的起源看，大學自我的完善是大學獲得自治權的前提?！按髮W”作為行會，最初“與知識的領域或知識的普遍性并無聯系；它僅僅表示一個團體的全體成員……博洛尼亞的學生組成這樣的一所大學最初只是把它當作對抗市民的一種手段”[3]，“被學生‘大學’排斥在外的教師也組成了一個行會或‘學院’，并且規定了入會的某些資格條件”[3]。師生之間也建立起一套縝密的早期“大學”制度體系，“教師未經許可不得無故缺席……如果在常規講座（regular lecture）上，他不能保證有5名聽眾的話，他將受到罰款的處罰”等等，形成了大學特有的組織體系、制度體系和契約精神，“至1158年，意大利的學生階層已經變得足夠重要，以至于皇帝腓特烈·巴巴羅薩（Frederick Barbarossa）正式授予他們權力和特權”[3]。西方以“大學自治、學術自由”為核心的現代大學制度，其“源頭”還是在于中世紀大學治理體系的自我完善，再經歷幾個世紀的傳承與創新、沉淀與發展，形成了大學在當代社會特有的組織機構、治理體系和精神文化特質。我國學者在2000年也提出，要保證現代大學制度更好地建立起來，應該由下而上，首先把大學的內部治理結構完善起來，“建立現代大學制度，基礎在大學……如果不首先進行大學內部管理體制改革，現代大學制度就缺乏健全、合理的微觀基礎。那么，政府調控就可能發生扭曲，市場調節也很難發揮作用。”[4]實踐證明，由于大學內部治理體系現代化發展水平不高，造成大學還沒有獲得應有的辦學自主權的情況下，腐敗問題就已經引起社會的廣泛關注，在國際高等教育界也產生了不良影響。因此，要克服“一放就亂、一亂就收、一收就死”的怪圈和政府放權不放心、社會對大學信任度不高的問題，大學必須首先要著力完善內部治理體系，實現治理能力現代化。

那么，如何針對大學發展面臨的重大現實問題與未來發展挑戰，構建科學的內部治理體系？

（一）堅持中國特色和社會主義辦學方向

完善我國大學的內部治理體系要牢牢把握社會主義辦學方向，要緊緊植根中國大地，要放眼世界爭創一流。習近平總書記指出：“中國特色社會主義特就特在其道路、理論體系、制度上，特就特在其實現途徑、行動指南、根本保障上的內在聯系上，特就特在這三者統一于中國特色社會主義偉大實踐上。”[5]中國特色社會主義現代大學制度的改革實踐也必然要要樹立中國大學的制度自信、理論自信、道路自信和文化自信，并不斷改革創新。習近平總書記在關于一流大學建設的重要論述指出：“辦好中國的世界一流大學，必須有中國特色?！薄笆澜缟喜粫械诙€哈佛、牛津、斯坦福、麻省理工、劍橋，但會有第一個北大、清華、浙大、復旦、南大等中國著名學府。我們要認真吸收世界上先進的辦學治學經驗，更要遵循教育規律，扎根中國大地辦大學?！盵6]把習近平總書記的大學發展理念植入大學內部治理體系的構建，首要的是強化黨的統一領導，把黨的權力與行政權力、學術權力、教職工權力、學生權力的權責關系進行科學界定，形成發展合力；二要把立德放在首位，用當代馬克思主義理論和社會主義核心價值觀引領大學生思想政治教育，培養社會主義事業可靠接班人；三要立足國家創新驅動戰略實施和中華民族偉大復興中國夢的早日實現，培養具有國際競爭力的各類優秀人才，培養社會主義合格建設者。

（二）立足建設高等教育強國戰略目標

建立中國特色社會主義現代大學制度本身不是目的，通過制度創新促進高教強國建設，是改革的根本目的。世界綜合國力競爭的變遷規律說明，高等教育發展水平與國家綜合國力呈正相關。中世紀至20世紀初，高等教育強國分別是意大利、法國、英國、德國，其綜合國力在19、20世紀同時處于優勢地位；20世紀，世界高等教育的中心由歐洲轉移到美國，世界綜合國力的優勢也同步轉移到了美國。20世紀中葉，前蘇聯的高等教育曾取得短暫競爭優勢，立刻引起了美國的震驚，頒布“國防教育法”，加強教育強國建設。實現中華民族偉大復興的中國夢，必然要和世界歷史發展規律同步，由高等教育大國向高等教育強國轉變。中國特色社會主義大學制度的建設要緊緊服務于這個目標的實現。

（三）著力于構建科學的大學內部治理體系與運行機制

我國傳統的大學內部治理結構主要基于“適應論”哲學，強調大學對經濟社會發展的“被動適應”和“主動服務”，其管理的方式沿襲了對民國大學改造時期形成的軍政管理思維慣勢，自上而下的行政命令式管理意味濃厚，行政級別只是一種表相問題。在知識經濟時代，科技創新成為經濟發展的主動力，現代大學走入社會的中心，發揮著社會引領功能，適應論哲學需要融入現代大學的哲學思想，與此相適應，傳統的大學以“自上而下、權責不明”的單向行政指令為主“管理”方式，走向以“上下結合、利益相關者共同參與、權責明晰”的多元文化“治理”方式。這就要求中國特色的社會主義現代大學制度建設要立足于適應集中管理體制，又要體現大學的自我發展規律，促進大學政治與學術文化的合理結合，建立科學與民主的運行機制。這種機制主要包括：加強和改善黨的領導、全面落實好校長負責制，保證并充分發揮學術委員作為最高學術機構會的功能；完善教職工代表大會制度和學生代表大會制度，加強民監督，強化師生辦學主體性；設立校務監督委員會、學校理事會，會同校紀委，建立完善黨內外監督體系；通過建立完善的大學章程并嚴格執行，能夠明晰大學內部治理機構的職能和運作機制；通過信息公開，接受大學政府、師生和社會的三維監督，確保大學決策的科學性、民主性。

圖2　大學內部治理結構及運行機制建議圖

（四）突出大學內治理體系建設的重點環節

一是堅持依法治校這個改革大方向，完善以章程為核心的制度體系，通過章程建立辦事程序、內部機構組織規則及議事規則，形成自主辦學、自我約束、社會監督的長效機制。二是要切實保證校學術委員會作為最高學術權力機構的地位，黨委、行政要通過章程的制訂，保障學術委員會統籌行使學科建設、學術評價、職稱評審、學術發展和學風建設等學術事務的決策、審議、評定和咨詢等職權。學校黨委、校長等要保障學術委員會對教學科研立項、成果評定與獎勵等學術事務的最終評定權。三是明確權力運行機制，學校黨委（常委）會、校長辦公會（校務會）、理事會、學術委員會、教職工代表大會等機構均應完善會議（例會）制度，明確各類事項從動議、到決策、執行、反饋等各環節的流程，按照“誰決策、誰負責”的原則，明確責任追究制度。四是要推進校務全面公開，完善《信息公開辦法》，編制《信息公開清單》，明確信息公開的內容、范圍、方式、時限和審批程序；學校章程、辦學基礎數據、招生就業、人員招聘、教育收費、工程招標等相關信息，都應面向社會發布，接受社會監督；學校重大改革方案、干部選拔任用、教師聘任與獎懲、財務預決算報告、學生獎助學金提取比例及評定發放等相關信息，須公開發布，接受師生員工監督。五是加強政府對公辦高校的監管，公辦高校的辦學經費主要來自納稅人，政府要代表納稅人民對大學的辦學質量效益進行評估監督。六是加強權力監管，扎牢制度籠子。無論如何改革，社會主義大學集中管理的模式不會有質的改變，黨委和行政權力處于大學權力結構的上位也不會有質的變革，硬的權力運行必須依靠“硬的”監管才會卓有成效，與內部的“軟的”民主監督有機結合，才更有利于制度的運行。

總之，建設中國特色社會主義現代大學制度，必須立足中國大學文化土壤與權力運行環境，堅持服務經濟社會發展與尊重高等教育自身發展規律有機結合，堅持黨委領導下的校長負責制為大學基本制度不動搖。政府能夠簡政放權，轉變職能，依法宏觀管理。大學能夠建立起完善的大學章程和內部治理體系與運行機制，依法自主辦學，增強大學可持續發展內生動力，促進高教強國建設。

文章得到山東省教育廳高教處高磊處長、山東財經大學發展規劃處魏承洋教授、山東建筑大學教務處郭念峰副處長指導，在此一并表示感謝！

參考文獻

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作者簡介：趙長林（1969-），男，山東聊城市人，聊城大學教務處處長、教授、教育學博士，從事課程與教學論和高等教育研究。侯愛榮（1975-），女，山東聊城市人，聊城大學教育科學學院講師，教育學博士，從事高等教育研究。

中圖分類號：G640

文獻標志碼：A

文章編號：2096-000X（2016）09-0182-04