從頂層設(shè)計(jì)看精準(zhǔn)扶貧

黃潤(rùn)秋 張大方 董緒純

編者按：

發(fā)展為了人民，發(fā)展依靠人民，發(fā)展成果由人民共享，這是“十三五”規(guī)劃的共享發(fā)展理念。然而就目前全國(guó)7000多萬(wàn)貧困人口來(lái)說(shuō)，要實(shí)現(xiàn)“十三五”規(guī)劃目標(biāo)，到2020年全面實(shí)現(xiàn)小康，扶貧脫貧是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)。如何在短短五年里打贏這場(chǎng)脫貧攻堅(jiān)戰(zhàn)，精準(zhǔn)扶貧無(wú)疑是實(shí)現(xiàn)“兩個(gè)一百年”中第一個(gè)一百年的收官之作。

扶貧工作是一個(gè)系統(tǒng)工程，從頂層設(shè)計(jì)到實(shí)踐都需要我們凝心聚力，精心設(shè)計(jì)，真抓實(shí)干，不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，完善創(chuàng)新。本刊對(duì)話國(guó)家環(huán)保部副部長(zhǎng)黃潤(rùn)秋、九三學(xué)社湖南省主委張大方、總參大校董續(xù)純，從立法、路徑和精神高度，對(duì)精準(zhǔn)扶貧問(wèn)題提出見(jiàn)解。

為什么要實(shí)行精準(zhǔn)扶貧

董續(xù)純：截至2014年底，全國(guó)仍然有7017萬(wàn)貧困人口，14個(gè)集中連片特困地區(qū)，592個(gè)扶貧開(kāi)發(fā)工作重點(diǎn)縣。到2020年實(shí)現(xiàn)7000萬(wàn)絕對(duì)貧困群體整體脫貧，貧困縣、鄉(xiāng)、村基礎(chǔ)設(shè)施和基本公共服務(wù)等主要指標(biāo)接近全國(guó)平均水平，任務(wù)非常艱巨。因此，要從根子上拔掉窮根，還需要構(gòu)建更為科學(xué)有效的精準(zhǔn)扶貧體系。

精準(zhǔn)扶貧是相對(duì)于粗放扶貧而言，是指針對(duì)不同貧困區(qū)域環(huán)境，不同貧困農(nóng)戶狀況，運(yùn)用科學(xué)有效程序，對(duì)扶貧對(duì)象實(shí)施精確識(shí)別、精確扶貧、精確管理的治貧方式。做到扶貧對(duì)象精準(zhǔn)、措施到戶精準(zhǔn)、項(xiàng)目安排精準(zhǔn)、資金使用精準(zhǔn)、因村派人精準(zhǔn)、脫貧成效精準(zhǔn)。

因病致貧是主要原因

張大方：據(jù)調(diào)查，全國(guó)性的致貧原因中，居于第一位的是因病致貧，占42.1%；其次是缺資金和缺技術(shù)，分別占35.5%和22.4%。按政府補(bǔ)助農(nóng)村人口自負(fù)醫(yī)療費(fèi)用的1/3來(lái)解決因病致貧問(wèn)題計(jì)算，每年需投入約1500億元，占財(cái)政收入的1%左右。我國(guó)不斷增強(qiáng)的經(jīng)濟(jì)實(shí)力，為消滅絕對(duì)貧困奠定了一定的物質(zhì)基礎(chǔ)。針對(duì)上述不同的致貧原因，可以分別采取社會(huì)保障兜底、開(kāi)發(fā)式扶貧和專項(xiàng)、行業(yè)、社會(huì)扶貧“三位一體”互為支撐的大扶貧等措施，來(lái)幫助貧困人口脫貧。

我國(guó)有哪些扶貧法律法規(guī)

黃潤(rùn)秋： 中共十八大以來(lái)，以習(xí)近平為總書(shū)記的中共中央高瞻遠(yuǎn)矚、審時(shí)度勢(shì)，謀劃了“四個(gè)全面”戰(zhàn)略布局，大力實(shí)施依法治國(guó)戰(zhàn)略，同時(shí)，明確指出扶貧開(kāi)發(fā)是全面建成小康社會(huì)的短板，提出了一系列扶貧開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略思想。2011年出臺(tái)《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020）》，明確提出地方立法先行，全國(guó)先后有11個(gè)省（市）結(jié)合本地實(shí)際，制定出臺(tái)了地方扶貧開(kāi)發(fā)法規(guī)。但從國(guó)家層面看，扶貧開(kāi)發(fā)工作依然處于無(wú)法可依的境地，制約了全國(guó)扶貧攻堅(jiān)事業(yè)的健康發(fā)展。而且，由于《中國(guó)農(nóng)村扶貧開(kāi)發(fā)綱要（2011-2020）》出臺(tái)時(shí)間較早，未能突出精準(zhǔn)扶貧的理念和措施，全國(guó)各地雖然采取形式多樣的扶貧攻堅(jiān)措施，但各自為政、只謀一域，難以形成合力。出臺(tái)地方扶貧開(kāi)發(fā)法規(guī)的11個(gè)省（市），除云南、四川外，其余9個(gè)省（市）均在2014年以前就制定了扶貧法規(guī)，也未能全面涵蓋精準(zhǔn)扶貧的精神要義，對(duì)當(dāng)前扶貧開(kāi)發(fā)工作的指導(dǎo)力和約束力不強(qiáng)。

出臺(tái)扶貧開(kāi)發(fā)法，為精準(zhǔn)扶貧保駕護(hù)航

黃潤(rùn)秋： 新時(shí)期全國(guó)扶貧開(kāi)發(fā)工作由粗放式向精細(xì)化轉(zhuǎn)變，改大水漫灌為精確滴灌，必然會(huì)產(chǎn)生新的問(wèn)題和矛盾。例如，如何正確處理區(qū)域攻堅(jiān)與精準(zhǔn)扶貧之間的關(guān)系，做到兩輪驅(qū)動(dòng)，共同推進(jìn)；扶貧開(kāi)發(fā)責(zé)任、權(quán)力、資金、任務(wù)下放到縣后，縣級(jí)政府自主性增強(qiáng)，能否按照群眾意愿安排使用項(xiàng)目資金將出現(xiàn)更多不確定性，監(jiān)督管理力度需要進(jìn)一步加強(qiáng)；項(xiàng)目資金精準(zhǔn)到戶，對(duì)社區(qū)群眾關(guān)系產(chǎn)生新的影響，維護(hù)貧困地區(qū)社會(huì)穩(wěn)定面臨新的挑戰(zhàn)等等，都需要從法律層面予以規(guī)范和明確。因此，國(guó)家應(yīng)將扶貧開(kāi)發(fā)立法工作列入議事日程，著眼全局、融入大局，制定出臺(tái)國(guó)家扶貧開(kāi)發(fā)法規(guī)，全面約束和規(guī)范各地扶貧開(kāi)發(fā)行為，進(jìn)一步凝聚合力扶貧攻堅(jiān)，切實(shí)達(dá)到精準(zhǔn)扶貧精準(zhǔn)脫貧的目的，確保到2020年全國(guó)人民同步邁入小康。

建立“一個(gè)基礎(chǔ)，三個(gè)支柱”精準(zhǔn)扶貧新體系

張大方：反貧困已進(jìn)入啃硬骨頭、攻堅(jiān)拔寨的沖刺期，任務(wù)異常艱巨，挑戰(zhàn)前所未有。因此要認(rèn)真總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，進(jìn)行扶貧制度創(chuàng)新，建立“一個(gè)基礎(chǔ)，三個(gè)支柱”的精準(zhǔn)扶貧新體系。“一個(gè)基礎(chǔ)”即建立統(tǒng)一的民生大系統(tǒng)數(shù)據(jù)平臺(tái)，作為扶貧資源優(yōu)化配置的基礎(chǔ)；“三個(gè)支柱”即完善社會(huì)保障體系兜底機(jī)制，將扶貧融入?yún)^(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略，創(chuàng)新資源動(dòng)員體制機(jī)制。

建立統(tǒng)一的民生大系統(tǒng)數(shù)據(jù)平臺(tái)。在中辦發(fā)[2013]25號(hào)文件推動(dòng)下，各地扶貧部門已初步完成了貧困戶建檔立卡工作，這為扶貧開(kāi)發(fā)的瞄準(zhǔn)機(jī)制從區(qū)域細(xì)化到貧困戶奠定了基礎(chǔ)。與此同時(shí)，各地還逐步建立了醫(yī)療衛(wèi)生、社會(huì)保障、低保救助等重要領(lǐng)域的管理信息系統(tǒng)。但目前各領(lǐng)域的管理信息系統(tǒng)各自為政，缺乏數(shù)據(jù)共享和業(yè)務(wù)協(xié)同，造成了資源的巨大浪費(fèi)。因此，應(yīng)以人口和地理信息系統(tǒng)為基礎(chǔ)，充分整合衛(wèi)計(jì)、人社、民政和扶貧等大民生領(lǐng)域的管理信息系統(tǒng)，建立統(tǒng)一的民生數(shù)據(jù)平臺(tái)，并與金融、住建等部門積累的業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行對(duì)接，在數(shù)據(jù)共享基礎(chǔ)上促進(jìn)制度對(duì)接和業(yè)務(wù)協(xié)同，改變民生領(lǐng)域資源不足和資源浪費(fèi)并存的局面。

構(gòu)筑更牢固的社會(huì)安全網(wǎng)。由于因病致貧占據(jù)致貧因素的42.1%，需優(yōu)先考慮進(jìn)一步完善重特大疾病醫(yī)療救助制度，確定重特大疾病醫(yī)療救助的最低標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大救助對(duì)象和病種范圍，使其成為防止因病致貧的兜底安全網(wǎng)。同時(shí)，中央也要加大對(duì)經(jīng)濟(jì)落后地區(qū)醫(yī)療救助體系的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。

據(jù)調(diào)查，2014年中央用于教育、醫(yī)療、社保、救助和社區(qū)發(fā)展等民生保障體系的財(cái)政投入，是扶貧資金投入的近百倍。但由于各系統(tǒng)各自為政，不同制度間缺乏有效協(xié)同，影響了資源的整合和優(yōu)化配置。因此，需要將散落于教育、民政、殘聯(lián)、扶貧等部門的救助資源進(jìn)行統(tǒng)籌規(guī)劃，消除重復(fù)救助和過(guò)度救助造成的資源浪費(fèi)，基于公共財(cái)政體系和統(tǒng)一的民生數(shù)據(jù)平臺(tái)，整合碎片化的社會(huì)救助制度。

此外，還要促進(jìn)商業(yè)醫(yī)療保險(xiǎn)和公益慈善力量與社會(huì)安全網(wǎng)的對(duì)接，通過(guò)財(cái)政資助貧困人口購(gòu)買商業(yè)保險(xiǎn)降低醫(yī)療救助的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)，通過(guò)社會(huì)安全網(wǎng)與慈善機(jī)構(gòu)的對(duì)接，發(fā)揮慈善機(jī)構(gòu)在罕見(jiàn)病等領(lǐng)域的積極作用。

將反貧困納入?yún)^(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略。以基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是近年來(lái)國(guó)家開(kāi)發(fā)式扶貧的重要經(jīng)驗(yàn)。在區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略布局和高速鐵路、公路等重要基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中，將消除貧困納入其目標(biāo)之中；充分考慮貧困人口集中連片地區(qū)的情況，適度微調(diào)以促進(jìn)落后地區(qū)發(fā)展。同時(shí)，為在體制上將區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略與反貧困結(jié)合起來(lái)，落實(shí)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的反貧困影響評(píng)估，需要讓扶貧部門參與到區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略和重大基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)規(guī)劃中來(lái)。

創(chuàng)新扶貧資源動(dòng)員的機(jī)制。充分發(fā)揮政府、企業(yè)和社會(huì)力量?jī)?yōu)勢(shì)的大扶貧，是扶貧開(kāi)發(fā)工作的重要成功經(jīng)驗(yàn)。在向絕對(duì)貧困宣戰(zhàn)中，要將這些經(jīng)驗(yàn)上升為有效的制度，進(jìn)一步推動(dòng)區(qū)域協(xié)作扶貧走向制度化，如在制度上明確發(fā)達(dá)地區(qū)應(yīng)將新增財(cái)政收入的一定比例用于區(qū)域協(xié)作扶貧；將區(qū)域協(xié)作扶貧納入發(fā)達(dá)地區(qū)干部績(jī)效考核指標(biāo)等。

同時(shí)，要推動(dòng)區(qū)域協(xié)作扶貧精細(xì)化，開(kāi)展縣級(jí)合作。充分發(fā)揮發(fā)達(dá)地區(qū)、百?gòu)?qiáng)縣的財(cái)政資源和發(fā)展經(jīng)驗(yàn)優(yōu)勢(shì)，以縣縣對(duì)口援助的方式，幫助落后地區(qū)更新發(fā)展理念，引入市場(chǎng)資源，加速減貧發(fā)展，實(shí)現(xiàn)協(xié)作共贏。以信息化平臺(tái)為基礎(chǔ)，推動(dòng)慈善捐贈(zèng)和貧困人口需求的精準(zhǔn)對(duì)接，重塑公益慈善領(lǐng)域的信任，激活扶貧領(lǐng)域的慈善捐贈(zèng)力量。

精準(zhǔn)扶貧不要忽略精神扶貧

董續(xù)純：精準(zhǔn)扶貧不僅是物質(zhì)扶貧，還應(yīng)包括精神扶貧。扶貧不僅僅要解決吃飯穿衣問(wèn)題，更重要的是解決精神貧困問(wèn)題。中國(guó)幾千年的文明為什么到近代得不到國(guó)際認(rèn)可了？就是因?yàn)榻?jīng)濟(jì)落后了。現(xiàn)在我們經(jīng)濟(jì)發(fā)展起來(lái)了，就要補(bǔ)好精神文化這一課。如果道德水準(zhǔn)上不去，即使我們的經(jīng)濟(jì)力量再?gòu)?qiáng)大，也很難得到國(guó)際社會(huì)的認(rèn)可。

在抓精準(zhǔn)扶貧過(guò)程中，一定要處理好物質(zhì)扶貧與精神扶貧的關(guān)系。物質(zhì)扶貧是基礎(chǔ)，物質(zhì)扶貧沒(méi)抓好，抓精神扶貧也是沒(méi)有用的。

農(nóng)村除了物質(zhì)扶貧之外，還要規(guī)劃好新農(nóng)村建設(shè)的住房和家居整潔問(wèn)題，尤其要解決好廁所、洗澡和廚房。現(xiàn)在很多農(nóng)村家里仍然很臟，有些地方人畜混住，臟得不成樣子。文明習(xí)慣養(yǎng)成有時(shí)候需要強(qiáng)制，就如治理酒駕一樣，精神扶貧也要下狠功夫。不要認(rèn)為這些事情是個(gè)人行為，一個(gè)民族的進(jìn)步就體現(xiàn)在一個(gè)個(gè)人的素質(zhì)提高上，所以一定要量化到每個(gè)人。有人說(shuō)這樣做會(huì)不會(huì)治理成本太大？其實(shí)成本可以轉(zhuǎn)化到社會(huì)中去，政府號(hào)召，責(zé)任落實(shí)到基層組織、每戶每個(gè)人，大家都有責(zé)任，而不是政府大包大攬。未來(lái)農(nóng)村發(fā)展的方式肯定是小城鎮(zhèn)化，如何解決文明素養(yǎng)問(wèn)題，讓農(nóng)民順利適應(yīng)城鎮(zhèn)生活，也是當(dāng)務(wù)之急。

責(zé)任編輯 尚國(guó)敏