京津冀協同發展視閾下橫向財政轉移支付制度的構建

段 鑄 程穎慧

（河北金融學院，河北保定071051）

京津冀協同發展視閾下橫向財政轉移支付制度的構建

段 鑄 程穎慧

（河北金融學院，河北保定071051）

京津冀協同發展離不開三地政府間的財政協作，而現有的財政轉移支付制度進一步加劇了京津冀經濟圈三地之間的發展差距。鑒于三地政府間財政實力的差距，在完善縱向轉移支付的前提下，應適時施行橫向財政轉移支付，以均衡各地方政府的基本財力。基于這一構想，本文設計了包含基礎產業發展資本類、京津冀經濟圈扶貧類、產業結構協同類、生態補償類、政府稅收共享類在內的橫向財政轉移支付體系。

京津冀區域；協同發展；橫向財政轉移支付；財政協作

京津冀三地政府在區域協調發展方面的需求與其他地區相比更加迫切。要實現區域經濟合作和協調發展，一方面需要中央財政設立首都財政發展專項基金，促進北京產業向周邊地區的轉移以及津冀兩地的產業承接和產業升級工作；另一方面，需要建立首都地區橫向財政轉移支付機制，為京津冀地區優化城市和產業布局奠定財政體制基礎，更好地促進京津冀協同發展。

一、文獻綜述

在既定的制度框架下，京津冀三地政府財政策略性行為的存在及演進加劇了財政競爭，在促進地方經濟快速增長的同時，也拉大了區域發展的差距。科學化、規范化的橫向轉移支付制度是地區政府從競爭走向合作的基本保障，這種制度的建立將深刻影響區域經濟發展格局。為此，學者們進行了多角度的研究。

關于政府財稅協同發展，張文春（2014）認為經濟發展的不平衡使得北京對天津和河北產生強烈的“虹吸效應”，而分稅制下“分灶吃飯”的財政管理體制導致了京津冀三地固守“自利”最大化，人為地設置貿易壁壘和進行不科學的資源大戰，導致京津冀三地產業結構趨同，重復建設嚴重，財政競爭的進一步加劇導致京津冀三地基礎設施、文教科衛、社會保障等公共服務嚴重不平衡。他提出通過改革現有稅制，建立個人所得稅居住地與收入來源地共享模式；根據居民人數確立稅收橫向轉移支付制度；加快建設暢通的交通網來推動京津冀一體化的進程。白彥鋒（2014）認為與珠三角和長三角相比，京津冀“兩市一省”的一體化存在著產業基礎不均衡、地區發展差距過大、生態環境惡化、協同發展難度過大的問題，在實現京津冀三地協同發展對策上，提出了建立中央專項轉移支付基金和三地財政橫向轉移支付的設想，在稅制的改革上，提出了建立京津冀三地稅收分享機制，加大“營改增”后增值稅在三地政府間的共享比例，設立環境稅，擴大消費稅征稅范圍并由中央稅轉化地方稅的建議，以期通過三地間的財稅體制創新加快京津冀的協同發展進程。

京津冀經濟圈三地政府基本財力差距及協同發展體制構建方面，李國平（2014）認為京津冀一體化過去更多的是一種各自開門把“外人”引進來的對外開放，各地固守“一畝三分地”，區域壁壘嚴重；京津冀協同發展本質是一種對內開放，為此應該做好頂層設計，做好規劃和布局，形成合力，從科技創新、產業聯動、市場統一上加強協同，通過京津冀協同發展的榜樣示范，帶動更多的區域協同。劉東生（2013）通過對京津冀三地經濟發展過程中的社會資源優劣勢進行量化分析，認為京津冀三地資源輻射能力嚴重不足，協同發展舉步維艱。劉治彥（2014）通過對京津冀三地歷年財政收支進行比較后發現，三地基本財力上存在的差距導致了京津冀公共服務均等化很難實現，極大地不利于京津冀協同發展。

京津冀經濟圈地區財政轉移支付及橫向轉移支付制度的研究方面，白景明（2014）基于當前我國財政轉移支付方式的優化，提出了京津冀經濟圈不單要完善現有的縱向財政轉移支付制度，更要建立有中國特色的橫向財政轉移支付制度，實施縱橫交錯的財政轉移支付制度。伍文中（2013）從基本財力均等的視角對我國建立橫向轉移支付的實施程序進行了實證模擬，計算了各省的標準財政能力和基本財政需求，提出根據“共擔、共享、共贏”的原則，構建有特色的橫向轉移支付制度。賈康（2014）的研究發現，我國分稅制建立的以“基數法”稅收返還為主的中央和地方的財力分配，導致了京津冀三地“經濟發達地區長期受益，落后地區長期吃虧”，京津冀三地政府的財力差距在不斷地加大，不利于三地的協作。

以上研究解決了“京津冀協同發展的重要意義”和“橫向財政轉移支付構建”的問題，但對“京津冀協同發展視閾下構建有中國特色的橫向財政轉移支付制度”的研究還明顯不足?；诖?，本文以區域協同效應理論為指導，以京津冀政府間財政行為的財力差距為研究的切入點，以構建有中國特色的橫向轉移支付制度的內容體系作為研究的落腳點，旨在協調京津冀地方政府財政行為的前提下實現京津冀經濟圈的協同發展。

二、京津冀經濟圈政府財力協同效應分析

依據赫爾曼·哈肯在20世紀70年代提出的協同理論，京津冀經濟圈協同發展效應的實現可以從以下四個方面來分析：一是京津冀產業轉出區和接納區的資源優勢是否都能得到充分的發揮，京津冀經濟圈是否實現優勢互補；二是京津冀經濟圈是否形成一體化、自由的生產要素轉移市場；三是京津冀三地轄區內居民在對公共產品和公共服務的享用水平上的差距是否控制在合理可接受的范圍之內；四是京津冀轄區內生態資源的開發、利用和保護是否能夠達到統一規劃和相互協調，和諧發展。本文將從京津冀三地轄區內人均財政收支以及中央對三地的縱向財政轉移支付入手，來檢驗京津冀經濟圈政府財力協同程度。

（一）京津冀三地人均財政收支對比分析

從表1我們不難發現，隨著京津冀經濟圈的加速發展，京津冀人均財政收支之間的差距有了一定的減弱，但是河北人均財政收支與北京和天津相比仍然具有明顯的差距。2005年京津冀三地人均財政收入比為1：0.45：0.12，北京人均收入是河北的8倍，天津人均收入是河北的4倍；至2014年京津冀三地人均財政收入比為1：0.77：0.17，北京人均財政收入是河北的6倍，天津人均財政收入是河北的5倍。2005年京津冀三地人均財政支出比為1：0.60：0.19，北京人均財政支出是河北的5倍，天津人均財政支出是河北的3倍；至2014年京津冀三地人均財政支出比為1：0.85：0.31，北京人均財政支出是河北的3倍，天津人均財政支出是河北的2倍。

表1：2005—2014年京津冀人均財政收支對比

（二）京津冀經濟圈縱向財政轉移支付程度比較

從表2可以看出，在中央對地方的縱向財政轉移支付上河北省總量方面是高于北京和天津的，然而在中央對地方的縱向財政轉移支付人均財政補助數上河北省遠低于北京和天津。這將進一步加大河北省與北京及天津的財力差距，導致京津冀協同發展愿望難以實現。為此中央財政應該適當向河北省傾斜，或者從頂層設計，建立橫向轉移支付制度，對北京和天津按照收益原則，對河北省進行橫向財政轉移援助。

三、京津冀橫向轉移支付制度構建中國外經驗借鑒

公民基本財政權利的均等實現，是中央政府與各地方政府的共同責任。就基本財力均等而言，中央政府的責任在于通過縱向財政轉移支付實現“筑基”。地方政府的責任在于通過財政努力實現“補強”。但由于各地方政府財政實力的差距，富裕的地方政府具有補強的能力，而貧窮的地方政府則沒有。所以，必須通過橫向財政轉移支付制度將富裕地區的部分財力轉移到貧窮地區，以均衡各地方政府的履責能力。這在國際上有先例可循，德國的橫向財政轉移支付是當今世界上最為成功的。雖然我們不能完全復制德國模式，但其成功的經驗可以為我們所借鑒。

（一）對橫向轉移支付制度法制化

在德國，為使橫向轉移支付良好運行，政府提供了完善的法律保障。其國內的《基本法》和《財政平衡法》明晰了各級政府之間的事權和財權的劃分，詳細規定了橫向轉移支付制度的各方面內容，規范了轉移支付的計算方法和指標。京津冀地區在建立橫向轉移支付制度時，應借鑒德國這種法制化、嚴謹化、規范化的制度體系。明確京津冀地區各級政府的事權和財權關系，將橫向轉移支付制度的構建提升到法律的高度。

（二）明晰事權與財權關系，合理精簡政府級次

德國的憲法對聯邦、州以及市鎮三級政府的事權和相應的財權都做出了清晰的界定。我國的政府級次為五級（包括中央、省、市、縣、鄉鎮），政府間的事權和財權界定不清。所以我們在借鑒德國的經驗時不能完全套用，還要考慮相關的財政配套制度建設。因此，京津冀地區必須進一步完善省以下的分稅制改革，明確劃分各級政府的事權和支出范圍，進而清晰地界定相對應的財權范圍，待時機成熟再減少政府行政管理級次。

（三）規范計算方法和資金分配方式

德國通過制定一系列較為精確的計算公式和標準，對各地財政能力和支出需求進行了精確的計算。無論是在增值稅的預先平衡環節，還是在財力水平平衡環節，或在聯邦補充補助環節都能測算出較為準確的轉移支付數額。財政資金合理地在地方政府間轉移，使財政橫向轉移支付功能發揮得更有意義。京津冀地區在制定計算方法和標準時，也可結合自身實際參照德國的模式，嚴格依照科學的公式進行測算，以保證資金計算和分配的科學性和規范性。

我國已有的對口援建本身就具有橫向財政轉移支付的特性，發達地區通過對欠發達地區在資金、人力資源以及科學技術等方面的資助以實現轄區間的基本財力平衡，其愿景是協同發展。當前，京津冀三地財力上的不均衡使其過于重視自己轄區的經濟效益，而忽略經濟圈區域的整體效益，既不利于經濟圈內資源的優化配置，也阻礙了經濟圈內的生態共贏、空氣治理以及經濟圈內公共設施的協同建設。為此應從頂層設計，由國家支持、京津冀共同構建區域性的橫向財政轉移支付制度，構建一個制度更科學、財力有保障的財稅體系來協同解決轄區內關乎民生的基礎設施、美麗生態、均等公共服務的建設資金需求，使得京津冀協同發展取得實質性的推進。

表2：2005—2014年京津冀中央補助地方財政收入總額及人均額

四、京津冀協同發展視閾下橫向財政轉移支付制度的內容體系

借鑒德國的成功經驗，本文認為在京津冀協同發展的美好愿景下需實現如下的目標：第一，保障京津冀經濟圈內欠發達地區區域基本產業建設的資金需求，尤其要解決欠發達地區基礎設施投資的資金需求。第二，解決不發達地區居民的最低生活保障問題，滿足不發達地區居民對轄區內基本公共服務的需求，為其提供接受教育、吸取知識、脫貧致富的機會。第三，完善不發達地區產業結構，加強其產業競爭力，促進經濟圈內產業競爭優勢的提升。科學的橫向財政轉移支付制度對京津冀協同發展的順利實施具有至關重要的作用，根據上面的分析，本文認為，京津冀經濟圈橫向財政轉移支付制度的內容體系應包括以下幾個方面：

（一）基礎產業發展資本類的橫向財政轉移支付

京津冀經濟圈協同發展過程中，很容易產生明顯的資本“門檻效應”，也就是如果經濟圈內人均收入和積累到了一定的“臨界值”，轄區內政府具有提供基礎設施建設相匹配的財政積累，這個時候資本市場便能發揮其獨有的功能，與轄區內的經濟增長達成一種相互促進的互動關系，轄區內的經濟能夠在較高的水平上運行，資本市場也能順利地將優質資源配置到市場最需要的區域和效益較高的項目上，從而推動資本生產率與經濟圈經濟增長率的提升。

相關理論證明，市場經濟下的經濟圈開發，資本市場應占據主導地位，但轄區內政府財政應起到先導作用。經濟圈內政府應通過科學的財政安排，建立“京津冀協同開發專項基金”。在基金的來源上，鑒于目前京津冀三地的財力差異，可以選擇由國家開設特別稅種籌集，也可統籌安排，由京津冀三地政府按比例提取，更或選擇在資本市場發行“京津冀協同發展債券”的方式來募集。這樣一來，京津冀經濟圈基礎產業發展過程中的資本“臨界值缺口”便能夠得到較好的滿足，有助于京津冀的協同發展。

（二）京津冀經濟圈扶貧類的橫向財政轉移支付

貧窮是當今世界的三大難題之一，對經濟和社會發展產生著巨大的阻礙作用。消滅貧窮也是京津冀經濟圈協同發展的重要目標之一，是京津冀經濟圈橫向財政轉移支付體系中的靈魂。結合我國實施多年的對口援建，本文認為，京津冀經濟圈扶貧類橫向財政轉移支付應由以下幾方面組成：

1.區域共贏，從救濟式扶貧到開發式扶貧的橫向財政轉移支付。過去一段時間內，京津冀經濟圈內政府間實行更多的是一種簡單的救濟式“兄弟支援模式”，這種授之以“魚”的方式并不能夠有效地利用京津冀經濟圈內不發達地區的自然資源優勢，解決其技術和知識上的短板，使其轄區內的居民真正實現脫貧致富。而開發式的扶貧則能通過向不發達地區進行資金、技術、人力、教育培訓相結合的綜合轉移，充分挖掘不發達地區的自然資源優勢，實施全面的開發性建設，帶動不發達地區形成自我發展的能力，真正實現京津冀經濟圈的協同發展。我國實施多年的地區扶貧開發證明，在京津冀經濟圈內實施開發式的扶貧是三地協同發展的重要保證，是經濟圈內不發達地區脫貧致富的有效途徑，開發式扶貧橫向財政轉移支付應包括京津冀三地政府間以自然資源開發和市場開拓為重點的所有資金、物資、技術、人力等的支出和轉移，該項轉移在現階段是京津冀扶貧類橫向財政轉移支付的重點，直至不發達地區完全脫貧才能完成其歷史使命。

2.重點特困地區扶貧類橫向財政轉移支付。重點特困地區扶貧是指政府統籌調配財政扶貧轉移支付資金，統一安排，以物質幫助的方式對重點特困地區進行的扶貧財政轉移支付，我國現階段實施的援藏、援疆屬此范圍。從京津冀經濟圈當前發展的現狀來看，由于經濟發展上的差距，河北省存在著一些特困地區，依靠京津發達地區對其進行針對性的脫貧援助，挖掘河北省特困地區的潛力，最終達到脫貧的目的。這種頂層設計、統籌安排的橫向轉移支付是一種針對特殊地區的轉移支付方式，有其存在的歷史背景，能夠對特困地區的發展起到“四兩撥千斤”的倍數效應，而該項橫向財政轉移支付的存廢應視京津冀地區經濟圈發展的地區落差而定。

3.對口扶貧橫向財政轉移支付?！皩诜鲐殹笔加?0世紀80年代，是我國特有的一種橫向財政轉移支付，是在中央政府統一領導和組織下的國家內部政治經濟合作行為。讓一部分先富起來的地區帶動貧困地區脫貧的同時，通過國民收入的二次分配強化扶貧開發，促進各地、各民族的共同富裕、共同發展。對口扶貧類橫向財政轉移支付是京津冀地區扶貧類橫向財政轉移支付體系中的主體和核心。

（三）產業結構協同橫向財政轉移支付

產業結構協同是指在經濟發展水平不同地區間進行產業科學轉移，經濟發達地區的企業把部分產業的生產和加工轉移到欠發達區域進行，從而在產業的空間分布上表現出經濟圈內產業科學轉移。以發達地區的優質企業為依托，借助不發達地區的自然資源優勢，以市場為導向，建立自然資源深加工基地，通過“引進來，走出去”聯合起來，逐步形成“貿易—加工—資源提供一體化、生產銷售一條龍”的產業化經營體系，促進不發達地區的產業結構升級，帶動不發達地區的市場競爭力。

產業結構協同橫向財政轉移支付是在經濟圈發展過程中，為了實現產業結構的協同發展，轉移方政府為保障產業轉移之后的經濟和社會效益所付出的政策資金等支出。這是提高欠發達地區自我發展能力的一種可行方式，同時也為經濟圈內不發達地區在脫貧基礎上實現快速致富提供了有力保障。鑒于京津冀三地的資源成本差距，產業結構協同橫向財政轉移支付理應成為未來京津冀經濟圈橫向財政轉移支付體系中的重點和支點。

（四）生態補償類橫向財政轉移支付

在京津冀協同發展背景下，建立生態補償類橫向財政轉移支付，以維護生態環境、促進京津冀居民宜居為目的，根據生態系統服務價值、生態保護成本、發展機會成本進行轉移支付，能有效激勵轄區內政府保護生態環境的積極性，真正實現跨區域的利益共享機制。

（五）政府稅收共享類橫向轉移支付

當前我國的分稅制主要是中央稅、地方稅以及中央和地方的共享稅，而地方與地方之間的稅收共享卻為空白。以個人所得稅為例，根據我國現行的個稅法規定，在我國境內任職、受雇的個人所得稅納稅地點一般為任職、受雇單位所在地的稅務機關，也就是屬于收入來源地的政府。由于京津冀特殊的地理位置，現階段出現了大量在京上班而居住河北燕郊的繳納個稅的工薪族，一方面，根據收入來源地的原則，其個稅上交北京，而另一方面，又在其居住地河北免費享受著轄區內政府提供的公共服務和公共產品，這對河北省來說是一種不公平的稅制分配。為此應改革現有稅制，建立京津冀轄區政府稅收共享機制，從而推進京津冀協同發展。

五、政府間橫向財政轉移支付體系構建的建議

（一）轉移支付法律制度的完善

加強轉移支付的立法工作，以法律形式確定轉移支付的數額、形式與方式、監督與管理等各項工作，確保政府依法辦事、公開透明。應盡快出臺《京津冀區域協同發展法》，通過法律來解決京津冀三地轄區利益問題，解決京津冀三地政府因體制和機制帶來的財政保障問題，從實質上推進京津冀協同發展。

（二）優化財政轉移支付結構

目前京津冀政府間轉移支付中，專項轉移支付占有相當大的比重，但其帶來的均等化效應卻不明顯。所以此類轉移支付的比例必須大幅度降低，同時提高一般性轉移支付的比重，按照“公平優先、兼顧效率”的原則，促進轉移支付的均等化作用發揮。一般性轉移支付適合于財力水平相差較大的地區間運用，主要是為了保證政府機構運轉經費的需要，對地方財政自主權干預較小；而專項轉移支付適合于財力水平較為接近的地區間情況，是上級政府實現特定政策目標的工具，有助于實現特定領域公共物品提供水平的均衡。根據京津冀地區財力水平，逐步建立以一般性轉移支付為主的財政轉移支付制度是十分必要的。

（三）建立科學的轉移支付分配體系

積極探索建立激勵約束機制，在公平優先、兼顧效率的原則下，保證轉移支付分配的科學性和公平性，提高資金使用效率，加大對困難地區的轉移支付能力。積極鼓勵地方政府在財政管理體制上進行改革和探索，切實提高行政效率和財政資金的使用效益。結合我國財稅體制，從目前京津冀經濟發展情況出發，逐步建立以縱向為主即加大中央對地方的支持力度、橫向為輔即提高富裕地區對貧困地區的幫扶的交錯式轉移支付制度，最終保證京津冀區域內轉移支付的均等化，加快京津冀協同發展步伐。

[1]張文春.財稅政策協調助推京津冀一體化[J].北京觀察，2014，（5）.

[2]白彥鋒.共享稅更適合中國國情[N].中國稅務報，2014-8-27.

[3]白景明.以改革化解財政收支矛盾[J].中國財政，2014，（8）.

[4]伍文中.基本財力均等視角下橫向轉移支付路徑及實證模擬[J].財經論叢，2013，（2）.

[5]賈康.京津冀一體化政府與市場應良性互動[J].經濟，2014，（8）.

Construction of Horizontal Fiscal Transfer Payment System from the Perspective of Beijing-Tianjin-Hebei Integration

Duan Zhu Cheng Yinghui
（Hebei Finance University，HebeiBaoding 071051）

tract：Coordianated development of Beijing-Tianjin-Hebei depends on the financial cooperation among the three governments，while the existing fiscal transfer payment system further exacerbated the gap among the economic circle of.Given the three governments'fiscal gap，under the premise of improving the vertical transfer payment，the Beijing-Tianjin-Hebei region should timely implement the horizontal fiscal transfer payment to balance the local government's basic responsibility fulfillment ability.Based on this idea and the existing study，this paper tries to design the institutional framework of horizontal financial transfer payment in the Beijing-Tianjin-Hebei region.

ords：Beijing-Tianjin-Hebei region，coordinated developmen，horizontal fiscal transfer payment，financial cooperation

F830

B

1674-2265（2016）01-0054-05

（責任編輯 劉西順；校對RR，GX）

2015-10-15

本文系2015年度教育部人文社會科學規劃基金項目“京津冀協同發展的財政合作機制構建”（項目編號：15YJA790012）的部分成果。

段鑄，男，山西繁峙人，河北金融學院保險系副教授，研究方向為區域財政理論；程穎慧，女，天津人，河北金融學院經濟貿易系副教授，研究方向為產業經濟。