金融機構處置基金制度研究

沈夢雅

（武漢大學，湖北武漢430072）

金融機構處置基金制度研究

沈夢雅

（武漢大學，湖北武漢430072）

金融機構處置基金是為處置問題金融機構提供融資支持的公共實體。基金的設立是實現政府與金融機構之間法律責任平衡、金融機構權利與義務統一的必要選擇，是完善金融安全網、彌補現行處置融資機制不足的要求。基金以安全、快速、公平、透明為基本原則，以向金融機構征收金融穩定貢獻稅為主要的融資方式。作為非救助基金，基金的管理和使用由處置當局負責。目前我國已建立了存款保險基金、投資者保護基金等制度，但其側重點和功能與金融機構處置基金仍有所不同。構建金融機構處置基金是我國建立有效的金融機構處置機制、完善金融安全網的必要選擇。

金融機構處置基金；處置成本；金融穩定貢獻稅；金融安全網

金融機構的風險處置是后金融危機時代金融改革的重點，是破解大而不倒難題的路徑，是傳統金融安全網的補充。為了實現金融機構的有效處置，國際金融標準制定組織和各國監管當局都認識到需要建立一項融資機制來滿足維持金融機構關鍵功能、彌補公共財政在國有化措施中遭受的損失以及賠償債權人額外損害所產生的資金需求。早在2009年，G20匹斯堡峰會上，就明確提出要建立相應機制確保不再讓納稅人因金融機構的失敗而遭受損失。FSB在2011年發布的《金融機構有效處置制度的關鍵屬性》報告中也要求各轄區建立相應的處置融資制度，為處置中的機構提供資金支持。2014年7月15日，歐盟通過了一項單一處置機制法案（SRM Regulation），該法案決議在歐盟層面設立一項由銀行和投資公司出資構成的總規模為550億歐元的單一處置基金（Single Resolution Fund），以期為有效處置金融機構提供資金支持。在此之前，瑞典、德國、美國也相繼在其國內金融改革法案中分別設立了“金融穩定基金”（Stability Fund）、“銀行重整基金”（Restructuring Fund）和“有序清算基金”（Orderly Liquidation Funds）。設立金融機構處置基金是后金融危機時代金融改革的一項重要舉措，通過金融業的出資來滿足處置的資金需求不僅有助于實現系統重要性金融機構的有效處置，而且可以防止在處置問題金融機構時損耗公共資金，保護納稅人免遭損失，從而抑制系統重要性金融機構的道德風險，維護金融安全。本文擬從構建金融機構處置基金的角度，對基金設立的必要性、目標、基本原則以及基金的運行機制進行法律層面的探討，并結合我國的實踐對構建金融機構處置基金的路徑提出了初步的政策建議。

一、金融機構處置基金的概念、特點和必要性

（一）金融機構處置基金的概念和特點

金融機構處置基金是為實現有效處置問題金融機構，促使處置當局有效行使處置權力、運用處置工具，由金融機構出資組成，為機構處置提供融資支持的公共實體。金融機構處置基金與有效的處置機制緊密相連，是金融穩定機制的組成部分，是傳統金融安全網的有效補充。作為后金融危機時代金融改革的一項舉措，金融機構處置基金具有以下特點：

1.公共性。基金雖然主要由金融業的出資構成，但是作為處置制度的配套機制，與行業自治處置基金不同的是，基金的管理和使用權都歸屬于一個公共行政機構。基金的使用目的在于減少國家公共資源的損耗，通過實現單一金融機構的有序處置來維護整個金融體系的穩定。

2.專項性。金融機構處置基金作為有效處置機制的組成部分，一方面只能用于處置中的問題金融機構，僅缺乏流動性但尚未進入處置程序的金融機構無權獲得該項基金的融資支持。另一方面，基金不得服務于彌補國家財政赤字、償還國家公共債務等一般財政目標，也不能用于諸如為金融機構提供流動性支持以救助缺乏清償能力的金融機構等非處置用途。

3.風險預防性。基金通過事前的成本分擔安排引導金融機構進行正確的行為，矯正金融機構的過度冒險行為，降低危機發生的可能性，以此解決將來危機救助對公共財政的過度依賴問題。

（二）金融機構處置基金設立的必要性

金融危機中國家對問題金融機構實施救助產生了嚴重的弊端，國家救助制度暴露了其法律實施效果上的缺陷，也產生了對其合理性的質疑。首先，傳統的危機救助機制加劇了政府與金融機構之間法律責任的失衡，助長了金融體系的不穩定因素。金融機構所有人、經營管理人以及債權人坐享經營成功時的收益，卻讓政府替他們承擔經營失敗的成本，改變這一不公平的格局已經成為抑制金融機構道德風險的當務之急。其次，傳統的危機救助機制導致單一金融機構權利義務失衡，破壞了公平的競爭環境。大型金融機構在危機中更易于獲得公共資源的救助，相比中小金融機構形成了額外的競爭優勢，破壞了金融市場的公平競爭秩序。

從現實層面來看，一方面，傳統的金融安全網在危機處置面前顯得“力不從心”。無論是央行的最后貸款人職能還是存款保險制度都因功能定位的差異無法實現問題金融機構的有效處置，不僅在面對龐大的處置成本時“捉襟見肘”，而且因其救助屬性極易誘發金融機構的道德風險。另一方面，全面的處置融資機制的缺位與處置機制的有效實施要求不相適應。目前主要國家的銀行業已經具備了相應的處置融資安排，其中絕大多數都是由存款保險基金發揮著處置基金的功能；相比而言，保險業和證券業的處置融資安排則要少得多，雖然一些國家已經設立了保單持有人保護基金和投資保護基金，但是這些基金在為處置保險、證券或者投資公司提供融資支持方面的作用非常有限；金融市場基礎設施的相應機制基本缺位。

因此要從根源上解決國家利用公共資金救助金融機構的問題，同時考慮到傳統金融安全網和現行處置融資機制的不足，建立一項能夠平衡金融機構與政府之間法律責任、實現金融機構權利義務統一的全新的處置融資機制是必要的選擇。

（三）金融機構處置基金與存款保險基金、投資者保護基金的關系

存款保險基金是信貸機構經營失敗時對小額存款人的償付機制和責任分擔安排。在存在持續的退出機制的情形下，存款保險基金還可以支持政策當局自主決定問題銀行的破產清算①。盡管一些國家已經在特定的場合將存款保險基金用于對問題金融機構的處置，但是現存的存款保險基金和處置基金在政策目標和適用階段以及覆蓋的金融機構范圍上仍然存在著制度上的差異。存款保險基金的目的是為了保護小額存款人的利益，在銀行破產清算時，用來償付存款人符合條件的存款，以及在正常的破產程序中機構破產清算所造成的損失。處置基金則是在金融機構進入破產清算程序之前就被啟動，用于維持金融機構的關鍵功能，確保問題金融機構有序退出。即使是在將存款保險基金與處置基金合并的瑞典，兩大基金的政策目標依然保持各自的獨立性，處置基金要先于存款保險基金被使用，存款保險基金只能在最后的清算階段被激活。BCBS和IADI在聯合發布的《有效存款保險計劃的核心原則》中闡述道：“存款保險計劃并不意在獨自解決系統重要性銀行的破產清算或者系統性危機的問題。在發生危機的時候，金融安全網的所有組成部分需要進行有效合作。另外，解決系統性危機的成本不應該由存款保險基金獨自承擔，而應該通過其他方式來分擔。”在過去的危機中，一些政府臨時改變存款保險計劃的覆蓋范圍應對危機，然而面對巨額的成本支出，存款保險基金也顯得力不從心。因此，無論是從制度本身出發還是在實踐中，兩大基金都是不可混同的，存款保險基金都不能取代金融機構處置基金。

目前包括我國在內的大部分國家都在證券業、保險業等領域建立了投資者和保單持有人保護基金。以中國和美國的證券投資者保護基金為例，投資者保護基金的使用目的都在于保護投資者的利益。美國國會在1970年通過了《證券投資者保護法》（Securities Investor Protection Act，SIPA），據此建立了證券投資者保護基金公司（Securities Investor Protection Corpo-ration，SIPC），目的在于，即使當證券經紀商面臨破產或倒閉的困境時，也能夠使其客戶的利益得到有效保障。在證券經紀公司的財產不能滿足客戶的狀況下，SIPC基金被用來給予客戶必要的補償。2005年6月，證監會聯合財政部和中國人民銀行發布了《證券投資者保護基金管理辦法》，設立了中國證券投資者保護基金有限責任公司，由其負責證券投資者基金的籌集、管理和使用。在《管理辦法》中，基金的主要用途被定義為：證券公司被撤銷、關閉和破產或被證監會實施行政接管、托管經營等強制性監管措施時，按照國家有關政策規定，對債權人予以償付。在對證券、保險等經營機構的處置中，不僅僅需要關注投資者或保單持有人的償付，更重要的是維持經營機構關鍵功能的存續，防止風險的外溢，而實現這些目標需要處置當局運用一系列處置工具實現關鍵功能和核心業務的剝離。由于投資者保護基金關注于投資者債權和利益的保護，并不能吸收運用處置工具所產生的成本，決定了其不能為機構處置提供足夠的融資支持。

二、金融機構處置基金的目標和基本原則

（一）金融機構處置基金的目標

金融機構處置基金作為解決金融機構失敗導致的龐大經濟和社會成本問題的一項制度，必須致力于實現以下目標：（1）確保金融業的出資能夠充分吸收處置產生的成本。基金的融資水平設定應該要保證基本實現金融業損失內化，不對公共財政施加壓力。（2）降低危機發生的可能性以及減少危機造成的損失。基金應當起到矯正金融機構不當行為的作用，以關注于危機的預防和損失的降低。（3）維護金融穩定。基金并不是一項孤立的機制，而是金融穩定機制的一部分，因此基金的籌集、使用等都應有助于維護金融穩定。在確保上述目標實現的過程中，基金的主管當局還應確保對處置基金的運用不能增加實體經濟信貸成本，不能抑制實體經濟的發展，還要保證這種對金融機構強制施加的成本不會以提高收費的方式轉嫁到消費者身上。

（二）金融機構處置基金的基本原則

處置權的實施需要遵循四項原則，即安全原則、快速原則、公平原則、透明原則。作為處置權行使的保障，金融機構處置基金也必須遵守這四項原則。

1.安全原則。安全原則是指處置基金的設立、資金籌集和使用應該是有序的，應避免造成金融系統的紊亂。它包含三層含義：（1）處置基金的設立應該與現有的金融法律體系相容，保持金融法律體系的穩定性和統一性，避免發生沖突。（2）處置基金的籌集和使用本身不能構成危及問題金融機構和整個金融體系穩定的新風險。（3）處置基金的使用目的應該是在確保問題金融機構關鍵功能存續的前提下實現有效處置，避免問題金融機構失敗產生系統性風險，保證金融系統的整體穩定。

2.快速原則。快速原則是指處置當局和問題金融機構在必要時可以及時獲取和使用處置基金，防止處置遲延造成的風險擴散。處置問題金融機構的時間越短，處置所需的成本就越小，對市場的不良影響也會降低到最低程度，因此處置當局決策的程序應該盡量縮短時間，同時以制度保障確保處置基金的調撥和使用簡便快捷。

3.公平原則。公平原則包含多重含義。首先，處置基金應不論機構的規模及系統重要性大小覆蓋所有的金融機構。其次，在處置跨境金融集團的時候，東道國不得對境內其他國家的金融機構給予相比國內金融機構明顯不公平的待遇，也不得對母國不同的金融機構區別對待，不得對處于同等地位的債權人厚此薄彼。再次，公平原則要求處置基金的使用不得構成對問題金融機構的變相擔保或隱性福利，不應該形成對該機構的過度保護以至使其獲得不公平的競爭優勢。

4.透明原則。透明原則是指處置基金的資金籌集、使用和管理應該有可遵循的公開的實體及程序的要求。融資標準應該公開，使用和管理中的規則應該透明，權力當局的相關決策過程也應該披露給有關各方。獲得基金融資支持的被處置金融機構會同處置當局應該定期及時公開資金使用情況。透明度原則可以保障市場參與者對處置基金的合理預期，有助于實現對基金的有效監督。

三、金融機構處置基金的融資安排

目前關于金融機構處置基金的融資安排尚沒有統一的標準，個別國家的專項處置基金安排也存在差異。結合IMF在《金融業公平充足的貢獻》報告中的建議，本文從以下幾個方面出發，對處置基金的融資安排進行制度上的考量。

（一）金融機構處置基金的融資渠道

對基金融資渠道的安排應該達到兩個目標：第一，要確保能籌集到可以反映出基金用途和性質的相應金額；第二，要能夠引導金融機構行為正確，矯正金融機構的不適當行為，降低處置風險。國外類似的專項基金的融資渠道并不是單一的，德國、日本、美國和歐盟的專項處置基金完全由私營部門出資；西班牙的處置基金全部由公共資金構成；瑞典的穩定基金，則是由中央政府的財政撥款和私營部門出資混合構成。為了最大程度抑制道德風險，同時確保基金的資本充足性，本文認為基金的融資渠道應該以向金融機構征收金融穩定貢獻稅為主②，以其他替代性的融資方式作為輔助。具體來說，在基金不足以支付所有處置成本和費用時，基金應該有權獲得政府的應急信貸額度或者與金融機構以及其他第三方達成借款或獲取其他形式支持的合同安排，這樣可以及時填補資金缺口，確保資金的資本充足性，保證處置的順利實施。

通過向金融機構征稅來籌集資金具有制度上的優勢。首先，對金融機構征稅可以實現雙重效果。一方面，征稅收入可以滿足處置的資金需求；另一方面，稅收可以作為矯正工具，矯正金融機構的過度冒險行為，降低未來危機發生的可能性。其次，稅收可以作為監管行為的有效補充。類似于最低資本要求的監管標準為單一金融機構建立了資本緩沖區來吸收損失，而稅收收入則可以為監管機構從系統層面進行干預提供資源，事實上形成了系統緩沖區。最后，征稅還可以減輕助長危機形成的稅收扭曲。例如，金融機構都不征收增值稅，這在一定程度上造成了近年來金融機構規模的擴張。將稅收與金融機構規模掛鉤，可以抑制金融機構盲目的規模擴張，降低單一金融機構的風險。長遠來看，稅收也是更加有效的損失分擔機制，通過向現存的金融機構征稅，可以使其先行對其風險行為在將來可能造成的損失進行合理償付。

（二）金融機構處置基金的融資標準——金融穩定貢獻稅的制度設計

向金融機構征收金融穩定貢獻稅所得的稅收收入是基金的主要組成部分，為了最大限度發揮基金的效能，進行制度設計時既要將監管措施的預期成本考慮在內，以避免給金融機構施加過度的負擔，又要考慮稅收政策的激勵機制和公平性，以達到矯正金融機構不適當行為的效果。

1.征稅范圍。征稅的范圍是指應當支付稅款的金融機構，征稅范圍限定過窄則意味著要從眾多種類的金融機構中挑選出特定類別的金融機構，這樣很有可能會造成系統性風險的轉移。目前有觀點認為下一次系統性的金融危機也許不會再發生在傳統的銀行業，而是聚集在影子銀行或其他金融部門（席希、金，2010）。因此從風險防范的角度出發，應當將這些金融機構考慮在內。況且一旦將征稅范圍限定為特定的金融機構，這些金融機構會產生破產倒閉的可能性更小的心理暗示和預期，進而加劇道德風險。因此，根據所有的金融機構都從處置機制所創造的金融穩定中獲益的事實，為防范系統性風險的生成和轉移，本文認為征稅范圍應該是所有的金融機構而不限于某一類或者一定規模以上的金融機構。

2.征稅基礎。金融機構應支付的稅額應該反映其對系統性風險的貢獻率。金融機構在系統性風險的貢獻率上是存在差異的，因此他們的倒閉所耗費的經濟和社會成本也會存在差異。稅基的選擇應該反映這種差異，因此原則上稅基的選擇一方面要根據金融機構的類型不同有所差別（國際貨幣基金組織，2010）；另一方面還應體現單一金融機構的風險差異。

金融機構的資產負債表是最能反映機構風險的一大指標，在具體到究竟以資產負債表的哪一參數作為征稅基礎時，有資產和債務兩種選擇。雖然以風險加權資產作為征稅基礎具有國際可比性的優點，但是由于目前的監管措施也是針對風險加權資產，再對此項目征稅會造成雙重要求的效果。相比之下，由于處置問題金融機構的成本絕大部分來自于對機構債務的處置，以金融機構的債務為征稅基礎能更好地體現處置成本。此外，為更好地反映債務的風險特征，防止抑制資本累積和避免雙重征稅，適用這一征稅基礎時必須將股權、受擔保的債務、次級債務、集團內債務等排除在外，而重點關注例如批發融資、短期債務或外匯融資等特定債務，以此來達到規范和限制此類高風險活動的目的。

關于表外項目，如果它們代表了系統性風險的重要來源，那么可以在此限度內將其包括在征稅基礎范圍內。綜上所述，可以以資產負債表上排除資本和特定債務以后的機構債務總額加上可能的表外項目作為征稅基礎。

3.稅率。稅率的設定和調整要能反映金融機構的特定風險及其對系統性風險的貢獻率。稅率可以根據以往危機的經驗以及所花費的財政成本來設定，同時還要考慮包括結構和監管框架在內的金融系統的風險屬性。首先，區分系統性和非系統性的金融機構，根據金融機構的風險大小實施差別稅率。其次，稅率應該根據金融機構風險的變化進行調整，特別是系統性風險暴露規模的大小。金融機構的風險增加時，與之相應的稅率也應該提高。在根據風險調整稅率的時候，可以考慮下列因素：機構的風險敞口，包括交易活動的重要性、表外風險敞口以及杠桿率、資金來源的穩定性和多樣性、財務狀況、進入處置程序的可能性、先前受國家救助的程度、結構的復雜程度以及機構的可處置性、對于市場的系統重要性。最后在經濟發展周期的不同階段，對金融機構的稅率也要做出適當調整以幫助減輕金融體系的順周期性，在經濟下行階段，降低稅率避免給金融機構施加過度負擔，抑制金融機構資本積累。

4.征稅時間。關于是在事前征稅還是事后征稅的問題上，本文認為處置基金的資金來源應該主要建立在事前征稅所得之上。完全通過事后征稅回收處置成本有很大的缺點。首先，事后征稅意味著只對危機中的生存者施加了負擔，而失敗的金融機構卻分文未付，這無異于讓審慎經營的金融機構為那些置風險于不顧的金融機構的惡果買單，這種不公平會打擊金融機構納稅的積極性。其次，事后籌資意味著在處置金融機構的時候，納稅人的公共資金需要被用來預付處置的成本，這樣金融機構的失敗會對公共財政施加壓力，同時會給實體經濟帶來負面影響。（歐盟委員會，2010）。最后，事后籌資的方式是順周期性的，要求金融機構在其支付能力最差的時候滿足回收成本的資金要求，對于剛剛從危機中走出來的金融機構而言，不利于他們的資本重建和恢復。但是，事后征稅也并不應該完全被禁止，當通過事前征稅籌集來的資金不足以涵蓋處置所需的所有成本和損失而不得不動用公共財政資金的時候，可以通過事后征稅的方式來償還公共資金，填補資金缺口。

5.基金規模。在此前的金融危機中，為了避免金融體系的系統性崩潰，北美和歐洲國家政府平均耗費了GDP的3%—5%用于對金融業提供直接支持。與此同時，政府還為金融業提供了承諾和擔保，這些間接支持也平均達到了GDP的17%。除了政府的財政支出，危機還造成了全球經濟的衰退，帶來的累積產出損失高達GDP的25%（國際貨幣基金組織，2010）。面對巨額的財政支出，基金應該達到怎樣的規模才能完全吸收損失是需要認真加以考慮的問題。考慮到此前危機救助所花費的成本、基金使用的時間及限制以及基金規模過大可能引起的服務目標轉移，IMF建議金融機構處置基金的規模應該在10年或10年左右的時間達到GDP的2%—4%為限（國際貨幣基金組織，2010）。

四、金融機構處置基金的運行機制

（一）金融機構處置基金的管理

金融機構處置基金的管理權限應該授予負責金融機構危機處置的權力當局。在管理金融機構處置基金的時候，要尤其注意與國家財政分離，專項用于處置成本。如果處置基金不與國家財政分離，那么政府很可能會動用基金來服務于政府的其他政策目標，這樣不僅無法保證處置的有效進行，同時還會產生道德風險（歐盟委員會，2010）。處置基金的主管當局除了可以籌集資金、決定基金的使用，還有權力用基金的資金進行投資，投資收益應全部歸入基金。在投資的方向上，應該考慮產品的風險和流動性，以及對實體經濟的支持程度，同時在地域上要做到盡量分散化。因此從規避風險的角度，基金投資的首選應該是國家或者政府間組織發行的債券。當基金的規模低于目標水平，經處置當局的決定，應當根據上述標準從金融機構處籌集，直到基金的規模恢復到目標水平，確保基金具備充足的可用資源。除了明確主管當局的權力，還應該明確其責任，對基金的損失和行政費用以及其他包括達成借款安排在內的成本應該由主管當局負責，而不能歸入國家的預算。除此之外，還應該積極引導金融業針對金融機構處置基金建立問責制，定期公開基金的使用情況，接受金融機構及相關市場參與方的質詢。

（二）金融機構處置基金的使用

在基金的使用方面，首先，處置當局在決定基金的使用時應該充分考慮與其他監管措施之間的協調，注意與其他監管措施同時實施時可能產生的累積效果，以防造成不必要的風險和扭曲。其次，該基金不應被視為一項救助基金。如果將基金用于為金融機構提供流動性支持、資本重組等救助目的，基金將成為一項為金融業提供擔保的機制，那么其設立對解決金融機構的道德風險問題將毫無裨益。因此應該嚴格限定基金的用途，只能用于滿足機構處置中的機構融資需求。具體可用于如下情形：為處置中的金融機構、其子公司過橋機構或者資產管理工具的資產和負債提供擔保；為處置中的金融機構、其子公司、過橋機構或者資產管理工具發放貸款；購買處置中的金融機構的資產；為過橋機構出資；為股東和債權人在處置程序中所遭受的額外損失支付賠償；支付處置中產生的各項行政費用支出。再次，只有在金融機構的股東和債權人首先承擔機構處置的成本和損失且市場融資不可獲取的時候，才可以動用處置基金。最后，基金的使用應該符合系統性風險例外原則。雖然基金原則上不能用于對金融機構的救助，但是如果不及時對一金融機構實施救助將會產生系統性風險，那么這時基金可以用來對機構實施救助，應當明確的是，救助的成本必須由被救助機構全部償還，被救助機構不應該從救助中獲得額外的利益。基金的使用必須遵守嚴格的程序，一般來說，應該由處置當局的絕對多數通過才能將基金用于對某一金融機構的處置，基金使用過程中也要遵循公開、透明的程序要求。

五、我國構建金融機構處置基金的路徑

我國已于2015年2月17日發布《存款保險條例》，該條例自2015年5月1日開始施行。條例第七條和第十八條規定存款保險基金管理機構可以將存款保險基金用于機構的風險處置，這在一定程度上賦予了存款保險基金以處置基金的部分功能，這是否說明我國以存款保險基金為依托的銀行業處置基金已經建立還有待明確。在全球金融一體化程度加深、國際金融合作深化的背景下，我國的金融制度建設與改革應該在考慮國情的前提下努力與國際接軌。

（一）銀行業處置基金的建立

根據2015年2月17日發布的《存款保險條例》，其第七條第六款賦予了存款基金管理機構采取早期糾正措施和風險處置措施的權力，為銀行等存款機構的處置提供了一定的制度基礎。第十八條第三款規定存款保險基金管理機構可以選擇下列方式使用存款保險基金，保護存款人利益：為其他合格投保機構提供擔保、損失分攤或者資金支持，以促成其收購或者承擔被接管、被撤銷或者申請破產的投保機構的全部或者部分業務、資產、負債。該款規定存款保險管理機構可以將存款保險基金用于為處置融資。結合我國的實際情況，雖然可以節約機構的設置和運營成本，還可以形成一個有效的激勵機制，增強處置執行者的動力，但是基于存款保險基金和處置基金的不同政策目標和功能定位，將存款保險基金用作處置基金不僅無法保證兩大基金各自的資源充足性，還會導致功能的混亂，不利于有效處置的開展和實施，因此兩大基金應嚴格加以區分并保持獨立。《存款保險條例》只用寥寥數語對存款保險基金用于處置融資的情形進行了規定，對于可以用于為處置提供融資的其他情形（例如為過橋機構出資、為股東和債權人在處置程序中所遭受的額外損失支付賠償；支付處置中產生的各項行政費用支出等）、使用的條件（包括由股東和債權人首先承擔損失、優先償付被保險存款等）等都沒有進行規定。本文認為在構建具體的銀行業處置基金的時候，應該從基金的融資、基金的使用和管理以及處置跨國金融機構時與外國處置基金的合作與協調方面做出具體的規定。

（二）證券業、保險業和金融市場基礎設施處置基金的建立

我國證券業、保險業、金融市場基礎設施的處置基金目前處于缺位的狀態。雖然我國已經根據《證券投資者保護基金管理辦法》、《期貨投資者保障基金管理暫行辦法》、《保險保障基金管理辦法》建立了證券投資者保護基金、期貨投資者保障基金和保險保障基金，但是這些基金在為處置保險、證券公司提供融資支持方面的作用很有限，一般只將此類保護基金用于清算時賠償保單持有人或者投資者的損失，而不能用于為處置進行融資。與此同時，相較《存款保險條例》，上述法規的法律層級較低，因此我國應該通過國務院出臺證券業和保險業處置基金的專項法規，建立完備的證券業、保險業處置基金。目前在國際上對金融市場基礎設施的處置及其處置基金研究甚少，我國應該密切關注世界各國以及國際金融標準制定組織在該領域的發展動態，同時應積極利用國際金融標準制定組織的平臺參與到相關政策的研究與標準的制定中，為我國建立相應機制積累經驗。

六、結論

建立金融機構處置基金是完善金融安全網的要求，2014年11月12日，FSB發布了其向G20提交的《充分執行FSB關于金融機構有效處置制度的關鍵屬性》進度報告，報告中提出FSB要在2015年底根據《關鍵屬性》第6點完成為處置中的機構提供融資的一些指導性原則。可見，國際社會就建立金融機構處置基金已經達成了共識。國際金融標準制定組織對金融機構處置基金基本原則的統一，一方面有利于促進各國盡快建立處置基金，另一方面可以緩解因各國處置基金制度的差異造成的競爭扭曲和監管套利。但是在金融機構跨國經營和各國金融系統千差萬別的背景下，各國國內處置基金之間如何進行有效的合作與協調從而為基金的有效運行掃除潛在的障礙，實現跨國金融機構的有效處置是我們要面臨的又一難題。

注：

①在目前處置問題金融機構的實踐中，處置基金和存款保險基金之間的關系存在三種模式。第一種情形以阿根廷、加拿大、法國等國為代表，這些國家還沒有建立專項的金融機構處置基金，處置問題金融機構的成本就從存款保險基金中支出，被處置的金融機構一般也只限于參與存款保險計劃的銀行，存款保險基金在特定的處置中行使著處置基金的職能。第二種情形以美國為例，存款保險基金與處置基金（有序清算基金）并存，二者分別適用于不同類型的金融機構，適用于對金融機構救助的不同階段。第三種情形以瑞典為例，兩大基金并存，隨著實踐發展又逐漸合并。瑞典建立了穩定基金和存款保險基金，在2009年穩定基金設立之初，兩大基金各自發揮作用，在體制上處于獨立的狀態。隨后，穩定基金與存款保險基金在2011年合并。

②金融穩定貢獻稅是IMF報告中的提法，原文為Financial Stability Contribution，筆者在此予以援用。

[1]EU Commission：Regulation（EU）No 806/2014 of the European Parliament and of the Council of 15 July 2014 establishing uniform rules and a uniform procedure for the resolution of credit institutions and certain investment firms in the framework of a Single Resolution Mechanism and a Single Resolution Fund and amending Regulation（EU）No 1093/2010[EB/OL].

[2]EU Commission：Communication from the Commission to the European Parliament，the Council，the European Economic and Social Committee and the European Central Bank：Bank Resolution Funds[EB/OL].

[3]EU Commission：Directive 2014/59/EU of the European Parliament and of the Council of 15 May 2014 establishing a framework for the recovery and resolution of credit institutions and investment firms and amending Council Directive 82/891/EEC，and Directives 2001/24/EC，2002/47/ EC，2004/25/EC，2005/56/EC，2007/36/EC，2011/35/EU，2012/30/EU and 2013/36/EU，and Regulations（EU）No 1093/2010 and（EU）No 648/2012，of the European Parliament and of the Council[EB/OL].

[4]FSB：Thematic Review on Resolution Regimes，Peer Review Report[EB/OL].

[5]FSB：Towards full implementation of the FSB Key Attributes of Effective Resolution Regimes for Financial Institutions，Report to the G20 on progress in reform of resolution regimes and resolution planning for global systemically important financial institutions（G-SIFIS）[EB/OL].

[6]Geoff Geottlieb，Gregorio Impavido，and Anna Ivanova：Taxing Finance[J].Finance&Development，2012，49.

[7]IMF：A Fair and Substantial Contribution by the Financial Sector，Final Report for the G20[EB/OL].

[8]Sebastian Schich and Byoung-Hwan Kim：Systemic Financial Crisis：How to Fund Resolution，OECD Journal：Financial Market Trends[EB/OL].

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[11]尹亭.問題銀行特殊處置的法律安排[J].金融監管研究，2013，（10）.

Institutional Research on the Resolution Fund of Financial Institutions

Shen Mengya
（Wuhan University，Hubei Wuhan 430072）

tract：Resolution fund of financial institutions is a public entity that provides financial support for the resolution of the defective financial institutions.The resolution fund is a necessary choice for the legal liability balance between the government and financial institutions，unification of the rights and obligations for financial institutions as well as the improvement of the financial safety net and current resolution financing mechanism.The resolution fund is based on the principles of safety，efficiency，fairness and transparency，and the main financing arrangement for the fund is by taxing the financial institutions with the financial stability contribution.As a non-bail-out fund，it is managed by the specific resolution authority and confined to resolution purposes.Resolution funds of bank，security and insurance industries as well as the financial market infrastructures in China are still absent.The establishment of such funds is necessary for the establishment of effective resolution regimes and the improvement of financial safety net of China.

ords：financial institutions resolution fund，resolution cost，financial stability contribution tax，financial safety net

F830

B

1674-2265（2016）01-0047-07

（責任編輯 耿欣；校對CX，WX）

2015-11-15

本文系2011年度教育部人文社會科學重點研究基地重大項目“國際金融法律秩序變革研究”（項目批準號：11JJD820009）的階段性研究成果。

沈夢雅，女，安徽安慶人，武漢大學國際法研究所，研究方向為國際金融法。