“國家治理”系列之國家治理與權力

“國家治理”系列之國家治理與權力

卓澤淵

我們這里所講的權力，當然是指國家權力。權力對于國家來說，是與生俱來的，國家本身就是權力的聚合物。沒有權力便沒有國家，從國家產生或者起源上講是如此，在國家的存續與運行上講也是如此，國家治理是國家存續及其運行所必須。國家治理總是要依賴國家權力的，沒有國家權力就沒有國家治理。沒有國家權力，國家治理的任務也就無法完成。國家從其產生開始就具有一系列重大的使命，是由一系列權力組織構成的，其每一個使命與職能都離不開權力作為支點。

國家權力是一個整體，必須科學配置。內部劃分為相對獨立的立法權、行政權、司法權等。這些權力由立法、執法、司法等機構分別享有并行使。國家的立法機關作為國家的權力機關，掌握著國家的根本權力，包括著人事權、立法權、軍事權、外交權等。國家的行政機關也被稱為政府，享有著內容最豐富的權力——行政權。國家的司法權則是一種裁判權，它甚至保證著立法權和行政權的正當與實現，也防止這些權力的廢弛與濫用，它是一種國家權力之中的監督權。

國家權力必須受到約束。從國家權力的本性來看，它一是具有膨脹的特性，二是可能被濫用。這似乎是權力與生俱來的性質，我們只能規范和控制，而無法徹底禁絕。正是因為國家權力具有這兩種屬性，也就導致了我們必須對國家權力的行使予以有效的制約。防止權力的膨脹和濫用，是法治和民主的重要使命和實際功用。

制約國家權力的目的是為了防止權力的濫用，最終是為了保障人民的權利。人民設立國家及其機構的目的就是為了維護自己的權利，使自己的權利不受侵害與剝奪。因此，國家權力必須給人民權利以保護，防止其他公民或者組織的侵害；同時還必須約束自己的行為，防止自己運用公權力的行為對公民構成傷害。這兩個方面的任務都是十分艱巨的，而尤其以約束自己行使的國家權力以服務于人民享有的合法權利最難。

制約國家權力的方式只能是法律，也就是實行法治。國家權力的運用，如果沒有硬性的規則，就可能是隨意的，漫不經心的，本身就可能成為一種任性。為此，我們必須將人民的意志轉化為規范權力的制度，將權力關進制度的籠子。這個制度，最為有效的就是法律制度。因為只有法律制度才具有國家強制力的保證，而成為國家強制性的保障力量。國家權力依照法律行使，并受法律的約束，也就是法治。

法治是目的還是手段的問題，法學界曾有激烈的爭論。其實根本用不著泛泛而論地探討。法治既是目的也是手段，甚至可以完全顛倒過來，既是手段也是目的。關鍵是看，相對于誰。相對于權力，相對于立法、執法、司法活動，在總體上法治就是目的。但是相對人民當家作主和人民權利來說，法治就只能是手段。法治只不過是保障人民權利、實現人民民主的工具，當然只是手段。

國家治理中的權力，需要法律約束，是權力本身的屬性要求，是實現法治的需要，也是保證和實現民主的需要。將國家治理、國家權力與法治和民主聯系起來，并科學界定與切實保證相互之間的正常關系，是國家治理問題上必須解決的難題。