從無公害蔬菜市場供應看無公害農產品發展

葉融 高芳 楊玲

我國自2002年啟動“無公害食品行動計劃”、2003年實施全國統一標準的“無公害農產品”認證，其宗旨是從源頭上解決農產品質量安全問題，保障基本安全，滿足大眾消費。十余年來，由于在產地環境、標準化生產、投入品使用和產品質量控制等方面的示范作用，“無公害農產品”促進了農產品質量安全水平逐年提高、消費者信心不斷增強。2010年以來，全國蔬菜、畜禽、水產品等主要農產品監測合格率都保持在96%以上；城鄉居民普遍認為，只要到監管到位的正規批發市場、超市和農貿市場，就應能購買到安全的蔬菜等無公害農產品。可以說，無公害農產品生產和消費理念已經深入人心。然而與此同時，市場上加貼“無公害農產品”標識的農產品卻不多見。因此，探討無公害農產品的發展現狀與方向就顯現出了極大的必要性與迫切性。

一、無公害農產品的發展現狀

有關無公害農產品的發展成就，文獻報道較為豐富，筆者不再贅述，這里僅就無公害農產品發展中的不足及其原因做簡單分析。

（一）認證產品總量小和市場占有份額少

就認證產品產量而言，尚未見有資料報道。考慮到我國是蔬菜生產消費大國，蔬菜在農業產業結構中相對經濟效益較高，蔬菜散裝銷售的基本方式沒有改變，是安全風險和消費者關注度較高的農產品。筆者以蔬菜為例，做了一個初步調查，2013年全國有效期內的無公害蔬菜產量為9403.01萬噸，僅占當年全國蔬菜總產量（73511.99萬噸）的13.32%。蔬菜生產和消費大省河南的情況也差不多，2013年全省有效期內的無公害蔬菜產量是611.77萬噸，占當年全省蔬菜總產量（7112.51萬噸）的8.6%。2014年的無公害蔬菜產量筆者沒能掌握，但考慮到2014年無公害農產品總數與2013年變化不大、全國蔬菜總產量（76005.48萬噸）有所增加，無公害蔬菜占比也不會有較大增加。另外，從市場占有率方面，筆者對河南省鄭州市無公害蔬菜市場作了初步調查。2013年鄭州市有平價菜店和各種規模的超市172家，年銷售蔬菜約2000萬公斤。由于獲得無公害農產品、綠色食品等認證是蔬菜進入平價菜店（或超市）的前提條件，且鄭州市場上難見用標的綠色食品蔬菜，即使把這2000萬公斤全部計算為無公害蔬菜，在常住人口約670萬的鄭州，人均消費只有約2.9公斤，僅占2013年人均蔬菜消費總量（94.9公斤）的3.1%。不難看出，無公害蔬菜的發展空間和得到認證的產品市場供應缺口巨大。

（二）發展模式和發展激勵機制存在缺陷

首先，《無公害農產品管理辦法》規定，無公害農產品由政府推動，并實施產地認定和產品認證的工作模式，亦即產地認定由省級農業主管部門負責，產品認證由農業部農產品質量安全中心（以下簡稱“部中心”）負責，導致產地認定與產品認證在一定程度上脫節。在實際工作中，無公害農產品產地認定和產品認證采取的是“一體化”申請，從縣級農業部門所屬無公害農產品工作機構到部中心5個環節分級審查、逐級負責的制度。雖然部中心規定了各環節的受理時限，也一直在提升工作效率，要求各省（區、市）根據本地工作實際，科學精簡審查環節。但由于農產品質量安全屬地管理原則，每個環節都要負責，每個環節都有可能退回整改或要求補充材料，頒證周期長的弊端在所難免。加之產地頒證和產品頒證分屬省級農業部門和部中心，做不到產地證書和產品證書有效期一致，而產地證書和產品證書的有效期都是三年，復查換證時，就不得不分別重復各個環節，申請主體不勝其煩，復查換證的積極性自然下降。

其次，無公害農產品作為一項公益性的事業，十余年來各地陸續出臺過鼓勵無公害農產品認證的扶持政策，這些政策為推進無公害農產品發展發揮了積極的作用。但由于沒有能夠真正調動生產主體的發展動力和積極性，一旦扶持政策終止，認證的積極性和認證量旋即下降。如近幾年無公害農產品復查換證率低的問題比較突出，2014年只有36%，這與多數地方只獎補新認證、不獎補復查換證的扶持政策不無關系。

第三，現行按產品逐個認證的“一品一認證”模式，不利于生產者進行品種結構調整和生產倒茬，在一定程度上挫傷了生產者認證的積極性，也難以避免同一產地中經認證的“無公害農產品”和未經認證的普通農產品同時存在。此外，由于市場上無公害農產品沒能顯現出價格優勢，“貼標”又增加了人工成本，所以即使是認證了產品的生產者，也沒有“貼標”的積極性和主動性。這些因素，既不利于認證發展，也不利于證后監管。

二、發展無公害農產品的建議

當前，我國農產品質量安全的基本形勢發生了重大變化。一方面，從總體上看，我國農產品質量安全水平逐年提高，消費者的信心不斷增加，但又有無公害生產消費理念深入人心與認證產品總量小和市場占有份額少并存的現象，說明“無公害農產品”自身發展機制亟待完善。另一方面，農產品質量安全監管重點和機制也發生了重大變化，今后農產品質量安全監管的重點是推行產地準出和追溯管理，農業部門要和食品藥品監管部門共同建立以食用農產品質量合格為核心內容的產地準出管理與市場準入管理銜接機制，通過市場準入倒逼生產管理，全面落實生產經營者在質量安全方面的主體責任。作為市場準入的基本條件，“無公害農產品”必須按照產地準出、市場準入管理的目標來謀篇布局，加快轉型升級。

（一）改革認證模式

現行產地認定和產品認證的工作模式以及“一品一認證”的認證模式，既不利于調動生產者認證和復查換證的積極性，也不利于證后監管。為此建議，在加快修訂《無公害農產品管理辦法》的基礎上，將產地認定和產品認證合二為一，同時改“一品一認證”為按產品類別認證的“一類一認證”的認證模式，給申請人頒發某類無公害農產品證書。長遠規劃時，還可考慮將無公害農產品證書轉型為產地準出證。至于分類依據，為保障無公害農產品生產和消費安全，防范風險隱患，農業部自2011年起發布實施“無公害農產品檢測目錄”，2015年發布了茄果類蔬菜等58類無公害農產品檢測目錄。檢測目錄是依據現行農產品質量安全相關法規和標準，按照生產中的風險程度，列出在無公害農產品認證中應重點監控的產品檢測項目。檢測目錄既然是無公害農產品認證檢測的標準依據，也是產品類別認證的分類依據。

（二）下移頒證權限

現行5個環節分級審查、部中心頒證的制度利弊并存，一時難以突破。為此建議，逐步下移頒證權限。短期內在不改變現有工作模式的前提下，可以考慮，部中心審核通過后，在金農系統自動生成電子證書，紙質證書由省級工作機構打印、頒發給申請人，這樣至少可以節省郵寄證書的時間成本。2～3年后，可以試行由部中心和省級工作機構分擔終審頒證權，即一般風險小的農產品由省級工作機構終審頒證，風險大的農產品由部中心終審頒證（當然也可以按風險和規模等因子加權考慮），金農系統生成電子證書，紙質證書由縣級農業部門打印、頒發給申請人。待條件成熟后，徹底下放頒證權，即部中心負責制修訂標準和規則、技術支持和認證質量監督等規范性工作，省級工作機構負責認證組織和終審頒證等事務性工作。

（三）推進強制認證

《無公害農產品管理辦法》第八條規定，國家適時推行強制性無公害農產品認證制度。但鑒于農產品“千家萬戶小生產面對千變萬化大市場”的基本格局沒有變，全社會強制認證尚不可行。為此建議，按照分類分批、逐步推進的原則，開展強制認證試點。一是在重點地區開展試點。如農業部正在開展農產品質量安全縣創建，目的是要通過示范帶動，整體提升農產品質量和安全監管能力和水平，可以考慮在這些縣推行無公害農產品強制認證試點。二是在重點企業開展試點。如各級農業產業化龍頭企業、農民專業合作社示范社，由于其具有一定的規模，在安全生產示范帶動和安全隱患風險控制方面都具有極其重要的意義，很有必要在這些企業推行強制認證試點。總之，應通過試點積累經驗，最終分類分批推行強制認證。

作者單位：

1.北京林業大學生物科學與技術學院

2.農業部農產品質量安全中心

3.新疆維吾爾自治區農產品質量安全中心