奔跑在“普惠”的路上

高文興 王會賢

2015年2月4日，江蘇徐州銅山區人民法院判決撤銷小玲（化名）父母的監護權，以采取家庭寄養、自愿助養的方式安置了小玲以后的生活。這是《關于依法處理監護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》頒布后全國首例由民政部門申請撤銷監護人資格的案件，我國第一次真正行使了兒童保護的“托底”責任。

2016年2月4日，國務院印發了《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》，同時，要求民政部會同有關部門，在今年上半年開展一次全面的農村留守兒童摸底排查。很快，民政部于近日在社會事務司下設立未成年人（留守兒童）保護處。

回顧兒童保護領域過去的365天，我們無法回避“最悲傷作文”、“畢節留守兒童自殺”、“百色助學網女童性侵事件”這些灰色的字眼，但也寄希望今年伊始的系列舉措能讓我們盡快迎來我國兒童保護和兒童福利體系建設的轉折點。

無法忘卻的幾道傷痕

2015年2月4日9時30分，一件史無前例的案件在江蘇省徐州市銅山區人民法院開庭審理——銅山區民政局在當事女童小玲身受生父侵害、其母又未盡撫養義務的情況下，向法院申請撤銷其父母監護權。經審理，法院依法指定銅山區民政局為小玲的監護人。這是全國首例由民政部門申請撤銷父母作為孩子監護人資格的案件。

在此20個月之前，發生在南京江寧區的類似案件也曾激發社會強烈關注。當時，兩名女童因無人照顧而餓死家中，對這種已經或可能發生嚴重侵害未成年人權益的父母等監護人，是否可以啟動司法程序撤銷其監護權，當時一度引發社會熱議。

所以，在不到兩年的時間里，從“熱議”到“實現”，2015年的兒童保護曾開過一個好頭，但是這個“頭彩”還是顯得不夠奪目。弱勢兒童的社會問題，永遠如同裂開的傷口，一旦出現，就立刻繃緊社會的所有神經。

6月，貴州畢節4名農村留守兒童在家中服毒自殺，并且是在10余人到其家里進行聯合家訪之后；8月，一名大涼山彝族女孩筆下的作文《淚》曾帶來各方的捐款和幫助，但受捐方索瑪基金會于2011年擴建的西昌索瑪花愛心小學則被政府認定為違建而拆除；同月，廣西“百色助學網”創始人王杰以助學為名性侵女學生事件被曝光……

這幾件仍令人記憶猶新的事件基本上塞滿了人們在2015年兒童保護領域的記憶空間，弱勢兒童尤其是留守兒童的問題引起了人們一場接一場的討論。“冰凍三尺，非一日之寒”，留守兒童問題從何時起成了社會的頑疾？

“留守”竟成常態家庭模式

2015年，中國城市化的進程仍然沒有放緩的跡象，流動家庭與留守家庭甚至已成為常態家庭模式，這一觀察結論絕不是危言聳聽。

據國家衛計委發布的《中國家庭發展報告（2015年）》顯示，目前我國流動家庭的比例已接近20%，農村留守兒童占比超過1/3，父母雙方共同照料兒童日常生活的只占7.5%。《中國中西部農村留守女童生存發展報告（2015）》更揭示出，留守女童的獨自居住比例顯著上升，接近10%。這樣的情況在我國西南地區尤為明顯，當地“父母都外出”的留守兒童占當地留守兒童比例的37.9%，有4.3%的當地學生與父母在一年內都沒有過聯系。

社會普遍認為，在這種不良家庭結構中成長的未成年人，更容易發生犯罪沖動。去年的另一份報告給出了這樣的支持數據：“留守未成年”、“流動未成年人”在我國未成年人違法犯罪的主體中分別占到27.3%、26.9%。[《教育藍皮書：中國教育發展報告（2015）》，21世紀教育研究院]

而在留守兒童中，“青春期疊加留守”成為一個明顯現象。中國青少年研究中心發布的《農村留守兒童存在的九個突出問題及對策建議》指出，“初二留守學生的上學遲到（49.8%）、逃學（8.7%）、不想學習（62.8%）、遇到問題沒人幫助（68.4%）等比例均高于初二非留守學生，留守男童問題行為更多”。

更為可怕的是，據中致社會發展促進中心的《鄉村幼兒園留守兒童發展支持調研報告》顯示，超八成的受訪者表示沒有獲得過支持和幫助。而在獲得幫助的地區中，提供幫助最多的是政府，為18%；其次是社會組織，11%；再次是志愿者，占比9%；村委會參與比例最低，僅4%。

現階段兒童福利制度尚顯乏力

從最后一組數據可以發現，對留守兒童進行干預最多的還是政府部門，這和我國多年來一直在建立的普惠型兒童福利體系有直接的關系。所謂“普惠型”，即認為國家對個人福利需求具有不可推卸的責任，與此相對的則是“補缺型”，強調家庭與個人的作用，主張由家庭或者市場來提供個人所需要的福利待遇，國家只發揮補充性作用。

在兒童福利領域，補缺型福利政策是針對極少數兒童的，比如兒童福利院收養的孤兒，普惠型兒童福利則是人心向往的制度，在這一制度中，所有兒童（孤兒、困境兒童、問題兒童、普通兒童）都可以實現生存性、保護性和拓展性福利。

只是，眼下中國兒童福利制度仍需量財發展，雖津貼福利和服務型福利逐漸豐沛，但仍然愿力未足。國家相關兒童福利部門設計了兒童福利制度的“三步走”戰略，在“十二五”末建立起托底保障型兒童福利體系，切實保障孤兒和困境兒童的基本生活權益和安全權益；到2020年全面建立適度普惠型兒童福利體系，在全國范圍內建立惠及自身困境兒童、家庭困境兒童和問題兒童等非正常兒童，實現適度普惠的福利保障和服務供給；到2049年，在適度普惠的兒童福利體系基礎上繼續向外擴展，在全國范圍內建立面向全體兒童的普惠型兒童福利體系，實現全體兒童普惠的高層次的福利保障和高水平的服務供給。

而在目前這個階段，兒童福利制度與服務顯然面臨著多重挑戰。

首先，兒童福利指導文件出臺缺乏強制執行力度。比如，民政部多個有關兒童福利的推薦性行業標準，包括《兒童社會工作服務指南》《流浪未成年人類家庭服務》等，都不具有強制性，任何單位均有權決定是否采用，所以這類標準在實際操作中很難落實。

其次，困境兒童津貼受益范圍有限，保障水平較低。2014年民政部在30個省（區、市）的50個市（縣、區）推開了適度普型惠兒童福利制度試點，截至當年年底有17個省（區、市）建立了五大類困境兒童生活津貼標準，但僅為人均每月350元，即使與散居孤兒生活費的600元標準相較而言，津貼標準水平仍然較低。

再次，兒童受侵害案件多因家庭監護缺失。以兒童性侵為例，超過一半的性侵兒童案件是在監護缺位前提下、施害者臨時起意實施的，監護人缺位給了施害者可乘之機。

最后，兒童保護設施與專業人員存在嚴重不足。從我國兒童保護設施和人員來看，2014年全國僅有274個未成年人救助保護中心和1891個生活無著人員救助管理站，職業社會工作者僅94人，提供兒童床位2.9萬張，難以滿足上千萬困境兒童的迫切需求。

“普惠”加速進行時

鑒于我國兒童保護領域的現狀和挑戰，不少專家學者建議眼下應全面加速推進普惠型兒童福利制度建設。

2015年，民政部社會福利和慈善事業促進司副司長徐建中在新疆民政系統培訓班上講話時指出，目前我國應著力五項工作，力推未來兒童福利體系建設。第一，完善兒童福利法律法規政策體系；第二，改革創新國家兒童福利行政管理體制機制；第三，建立兒童分類保障制度；第四，構建多元參與的兒童福利服務體系；第五，加大兒童福利資金投入，強化人才隊伍建設。

2016年1月27日，國務院總理李克強主持召開國務院常務會議，會議部署全面加強農村留守兒童關愛保護。會議要求，必須依法強化家庭監護主體責任，落實基層政府、村（居）委會和學校等的安全管理、監督、教育等職責，支持社工、慈善組織等社會力量參與，完善關愛服務體系。建立強制報告、干預、幫扶等機制，打擊侵害留守兒童的各種違法行為。加大寄宿制學校等建設。通過推進農民工市民化、引導扶持返鄉創業就業等措施，從源頭上減少留守兒童。2月4日，國務院印發了《關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》，并于近日在民政部社會事務司下設立未成年人（留守兒童）保護處。

有人將今年伊始的這一系列舉措看作我國兒童保護和兒童福利體系建設的重要轉折點。

據悉，這是民政部首次就未成年人保護工作設立專門業務處，是民政部貫徹落實《國務院關于加強農村留守兒童關愛保護工作的意見》，加強未成年人保護工作的一項重要舉措。

據了解，未成年人（留守兒童）保護處設立后，還將具體承擔起成立農村留守兒童關愛保護工作部際聯席會議制度、推動各地建立黨委政府領導的協調機制、開展全面摸底排查、完善農村留守兒童信息管理功能以及協助國務院開展專項督查等工作。

未成年人（留守兒童）保護處的主要職責包括：負責擬定未成年人保護發展規劃、工作方針、政策，建立未成年人社會保護制度；推進農村留守兒童關愛保護和農村留守婦女關愛服務工作；指導未成年人保護機構管理并擬訂建設、服務標準及管理規范；開發管理未成年人保護和留守兒童、留守婦女信息系統；協調未成年人保護國際合作項目。

中國青年政治學院少年兒童研究所所長童小軍表示，這是中央第一次專門為農村留守兒童關愛保護問題出臺文件，是政府部門明確自身在保護留守兒童方面應起到主導作用。她指出，和發達國家比，我們的社工培養水平不高，社工主要集中在大城市。因此，下一步政府應該對社工進行專業培訓，讓我們擁有一支在專業化道路上不斷前進的農村社工隊伍。