基層環境保護工作應規避的誤區

摘要：伊犁州的環境保護工作在認識、作為和責權上存在一些誤區，導致人為加大了環境保護工作的難度。如何規避這些誤區首先必須依法行政，其次須緊密結合當地良好的生態環境，堅持污染防治與生態保護并重的工作格局，這既是服務于伊犁州（直）經濟發展大局的需要，也是保護生態安全屏障的具體要求。

關鍵詞：伊犁州直；環境保護；規避；誤區

中圖分類號：：X32 文獻標識碼：A 文章編號：2095-672X（2016）04-0021-06

DOI：10.16647/j.cnki.cn15-1369/X.2016.04.005

Abstract：Yili prefecture in the environmental protection work in understanding， as there are some misconceptions in liability and， lead to even more difficult for environmental protection work. How to avoid these pitfalls must first administration according to law， the second must be closely with local good ecological environment， insist on pollution control and ecological protection work pattern， which is both in the service of yili prefecture （straight） the needs of economic development， as well as the specific requirement of protecting ecological security barrier.

Key words：Yili ZhouZhi；The environmental protectionAvoid； Mistake

引言

黨的十八大報告中提出：大力推進生態文明建設。把生態文明建設放在突出地位，融入經濟建設、政治建設、文化建設、社會建設各方面和全過程，努力建設美麗中國，實現中華民族永續發展。這使得環境保護工作在全黨、全社會得到了空前的關注和重視，環境保護工作在經濟建設、社會發展中的作用更加凸顯。自治區黨委、政府提出的“環保優先，生態立區” 和“資源開發可持續，生態環境可持續”的發展戰略，把伊犁建成“兩個可持續”示范區，為伊犁州的經濟發展和環境保護工作提出了明確的要求和發展方向。

近年來，伊犁州（直）的環境保護事業取得了長足的發展，但還不能全面適應經濟、社會發展的需要。經濟發展與環境承載力、生態紅線的矛盾日益顯著。因發展帶來的環境問題所產生的負面影響也備受社會和群眾的關注，成為焦點、熱點、難點問題。環境保護工作如何服務于經濟發展的大局成為擺在各級環保工作者面前急迫的現實命題。

1 伊犁州（直）經濟發展態勢與環境保護工作的主要任務

1.1 伊犁州經濟發展態勢

伊犁州（直）的經濟和發展是建立在對農副產品、資源的開發、深加工以及地緣優勢貿易基礎上的簡單二元經濟結構。發展的基礎是資源，發展的優勢是資源，對自然環境和自然資源的依賴性更大，更加依賴于資源的開發和綜合利用水平的高低[1]。“十一五”期間我州的發展成就初步奠定了在“十二五”期間以煤炭、水能、礦產開發為重點，形成以煤電、煤化工、水電開發、礦產等項目為支柱的工業產業群。

不難看出：“十一五”和十二五“期間伊犁州（直）的發展重點仍然是依靠資源的發展。在結構上更加突出了對資源開發的單一性，規模更大，但忽視了水能、礦產資源等都處在生態環境原始且相對脆弱的的山區和環境敏感區域，受自然環境限制性因素較大的現實，忽視了良好生態環境主要的生態功能和潛在的、長期的經濟價值，忽視了大規模的資源開發不可避免的將會對自然環境產生諸多不可恢復的影響，對伊犁河谷大生態系統影響更加深遠。

1.2 伊犁州（直）生態環境特征及主要環境功能

伊犁州（直）位于北西-南東走向的北天山山脈與南西-北東走向的南天山山脈相夾峙的西部寬、東部窄的三角形區域。東、南、北三面山環，西面敞開，天山支脈將伊犁州（直）沿東西方向分割成各具特色、相對完整而獨立的生態、經濟和地理體系，伊犁河及其三大直流喀什河、特克斯河和鞏乃斯河橫貫其中，將上述區域連成一個獨具冰川、高山、原始森林、草原、濕地、河谷平原、河流和河谷次森林等環境要素齊備的生態系統。既是新疆的一個有機組成部分，又是新疆乃至整個中亞地區一個獨特的自然區域。是國家生態安全具有重要作用的生物多樣性保護生態功能區和水源涵養生態功能區；同時也是新疆重要的生態草原生態功能區和國家農產品主產區[2]。

1.3 伊犁州直環境保護工作的主要任務

伊犁州（直）當前乃至今后相當長的歷史時期，面臨的最大社會矛盾是發展不足和發展不當。由于長期的發展不足，導致我州不加選擇的饑渴發展、盲目發展、重復發展。導致對自然環境產生諸多方面的影響人為的放大和加重，發展不當的人為因素尤為凸顯，是我們必須極力避免的發展現實問題。因此，伊犁州直的環境保護工作既要做好伊犁州直經濟發展不足，起步晚，經濟結構單一，生產技術落后，處在優勢資源轉換的工業化初期，資源消耗大，排污總量劇增的污染防治監管工作，更要遏制因發展不當對生態環境的影響和破壞，保護好這片凈土，實現污染防治與生態保護并舉是伊犁州環境保護工作必須堅持的兩條主線。

2 伊犁州（直）環境保護工作應該規避的誤區

2.1 認識誤區

縱觀人類近代發展史，環境保護與經濟發展是發展過程中產生的一對“孿生兄弟”，每一次經濟發展的高峰所伴生的環境問題的產生、發展和最終解決，其實質是人類對世界認知的一次進步，是對經濟發展的反哺和指導，最終促進經濟發展產生革命性的進步和提高。經濟發展伴生的環境問題說到底就是發展問題，是發展過程中不可回避的現實問題。因此正視環境問題、研究環境問題、解決環境問題不僅是迫切的的發展問題，同時也是關系民生和社會穩定的政治問題，更是考驗我黨執政為民的能力問題。也是黨的十八大報告中提出的大力推進生態文明建設根本初衷。

目前伊犁州（直）經濟下行壓力較大，昭蘇縣、特克斯縣取消了GDP考核指標，特克斯縣列入“國家主體功能區建設試點示范縣”，導致部分領導、部門錯誤的認為環保工作是經濟發展的“攔路虎”和“絆腳石”；限制、禁止開發就是不發展；生態環境好，經濟發展就必然落后等。

上述錯誤的認識首先是對經濟發展與環境保護的本質關系認識有誤。經濟發展的根本目的是社會和諧和進步，發展不是目的，而是手段，是方法。環境保護工作的根本目的是通過實行可持續發展、保護環境、循環經濟、排污總量控制、環境影響評價、清潔生產、節能減排、低碳發展、污染補償等法律、行政、經濟手段促使經濟發展更加科學合理、高效、減少污染和升級換代。規范、科學的指導、要求人類的開發、建設活動滿足于自然環境的容量，使其符合自然的發展規律，促進區域經濟快速、協調、健康發展。因此環境保護工作是經濟發展的“調節器”和“控制閥”，是規范經濟發展的一項國家的基本國策和法律制度。其次限制開發、禁止開發，但不是限制發展和禁止發展，貧窮不是生態文明，絕不能有生態好是以經濟窮、發展慢為代價的認識誤區，擁有生態資源優勢卻發展滯后，是要反思發展方式以及產業組織形式方面存在的問題，絕對不是因為生態好的問題。

在伊犁單純追求GDP數量，不注重發展質量，說到底是一種不注重全面、協調、可持發展的簡單發展模式。只強調環境保護，不發展或慢發展，都是極其片面的錯誤認識，實質上是倒退，是畏懼發展的風險，是政治不堅定的表現，是沒有勇氣和智慧破解發展中的難題。因此必須提高認識，站在講政治的高度正確認識和處理好經濟發展與環境保護的關系，必須樹立保護環境不是不發展而是要更好地發展的思想，必須樹立保護環境不是片面發展而是可持續發展的觀念。

2.2 對良好生態環境認識、保護和利用不到位的誤區

伊犁河谷自然稟賦良好，但生態系統受周邊干旱環境的影響和作用，具有以下基本特點：一是整體生態系統較為脆弱，一旦受到影響和破壞不可恢復。二是其水涵養和生物多樣性的生態功能在新疆，乃至中亞地區不可復制，是新疆重要的生態安全屏障。三是伊犁河谷良好的生態環境在世界范圍內具有不可比擬的文化、經濟價值[3]，可以永續利用。目前伊犁州（直）在發展中沒有全面考慮對生態環境的綜合開發和相互影響，對伊犁河谷良好的生態環境認識不到位，保護不得力，開發沒有底線，一味的強調開發，突出的生態環境問題主要表現在礦產開發和水電工程建設項目上。

依據伊犁州國土資源局提供的初步資料統計，伊犁河谷礦產資源勘查項目332個，總面積64 74.21平方公里，有探礦權270個，采礦權550個（其中國家和自治區發證110個、自治州發證6個、縣市發證434個）。上述項目由于企業規模過小、過多，生態治理和生態修復資金嚴重不足，礦山探、采過程中普遍存在超范圍亂采濫挖，開采期之后，遺留廢棄礦坑、廢渣、地表塌陷等得不到及時有效的復墾，多在限制、禁止開發生態脆弱、敏感山區，初步統計已造成破壞土地面積45萬多畝，約300平方公里。

伊犁河水能蘊藏量700多萬千瓦，發電條件好的水力地址有30多處，可裝機300萬千瓦，目前伊犁河流域水電開發規模詳見表2-1。

伊犁河流域水電項目突出的環境問題表現在：一是生態基流沒有根據實際生態功能需要科學的評估、推演導致目前目前尼勒克一級電站和卡拉軍水電站減水河段長時間出現斷流；二是流域水力發電修編規劃頻繁修編，有悖于規劃的嚴肅性、前瞻性和科學性；三是規劃中的發電工程功能單一，兼容性較差；四是水電項目擅自變更主體工程設計、私自增設取料和去渣場（由于國電薩里克特水電項目、塔勒德薩依水電項目擅自開挖，導致唐布拉不在天山申遺之列）；五是個別建設單位無視伊犁州黨委、政府制定了《關于規范伊犁河谷水電開發的建設管理暫行辦法》擅自開工建設。

2.3 環評萬能，一評定“終身”的誤區

建設項目環境影響評價是我國重要的環境管理法律。其目的是在建設項目初期對項目選址、可能產生的環境影響、環保措施和設施能否滿足環保排放標準和當地環境質量要求實現穩定達標排放進行技術評估，是建設項目環境管理重要的技術性法律文件，其根本目的是提高環境管理的科學水平。

目前環評工作一是評價單位在編制過程中包羅萬象，超出了法律賦予的管理權限，環境管理操作性差，導致成為無意義的焦點；二是環保部門重環評的審批，輕項目建設過程管理，對建設過程中擅自更改的批建不符的違法行為監管不及時、不到位，導致問題堆積成疾，形成久試不驗、久拖不驗被動的工作局面；三是部門之間相互推諉，環評成了既是某些部門審批的前置條件，又是建設項目必須邁過的最后一道“防火墻”，導致各方面的誤解，環保工作壓力巨大；四是建設單位，包括部分領導認為：只要環評過了，環保的門檻就過了，項目建設過程中想怎么干就怎么干，極度輕視法律的嚴肅性和權威性。

2.4 環境保護工作定位的誤區

環境保護工作是一個涉及面十分廣泛的工作。目前基層環保工作面臨著什么都管，什么都干，另一方面又面臨著不會管、不敢管、什么都干不好的被動工作局面。導致社會評價不高，政府不滿意、群眾不滿意、企業不滿意，年度績效考評墊底的尷尬局面。究其實質是沒有遵循法不授權不可為之的基本原則。具體表現為：

一是在農村連片整治工作中政府主導、其他各部門通力合作的工作體制流于形式，連片整治成為環保一個部門代替地方政府唱“獨角戲”；二是城鎮基礎設施建設工作中，管理主體是住建部門，環保部門既管不了資金，也管不了施工，為什么績效要考核環保部門？三是飲用水源地的保護和建設，環保部門關注的問題是地下水的水質，水源地的保護和建設是當地政府的職責，入戶到每一家水質是否達到衛生標準不是環保的職責，應該是衛生部門的權限；四是濕地的保護、各類保護區的建設、有機產品的認證等環保部門既不應該是組織者、更不應該是參與者，而應該是監督者、是評判者。

3 對策與建議

3.1 正確定位環境保護工作職責，干好“主角”，學會當好“配角”

環境保護工作最重要的法理依據是依法行政，根據《環保法》第一章、第十條之規定，“縣級以上地方人民政府環境保護主管部門，對本行政區域環境保護工作實施統一監督管理” [4]。本條款明確了各級環保行政部門工作職責是監督管理，超出了這個權限，既沒有法理依據，其實質是濫用職權，是違法行為。

環境保護工作涉及面廣，是一個系統工程，在目前我國的法制框架內，以環境質量為核心，以環境保護法賦予的職責為準繩開展環境保護工作，這是我們的“主角”身份。就具體的工作方式而言，監管是我們的“主角”身份。政府主導下的許多與環保相關的工作，都需要我們積極參與，如何學會當好“配角”，是當前環境保護工作適應新形勢的重要現實任務。當好“配角”其核心是依法行政，做到有所為和有所不為，不推責、不攬責，我們既要敢于擔當，又不能大包大攬。要跳出具體的事務，以環境質量為核心，做到監管到位，而不是包辦到位。

3.2 提高人員素質，科學高效依法管理給類環境保護事物

環境保護工作涉及部門、學科多，領域廣范、技術要求高，既有專業知識、又有法律知識的應用。基層環保工作人員必須提高自身業務素質，這樣才敢管、會管，而不至于亂管。

3.3 加大建設項目全過程監督管理

建設項目的環境管理包括環評審批、建設期的環境管理和建設項目環保設施竣工驗收三個主要環節，其中最容易忽視的是建設期內的環境監管。建設項目根據種類的不同具有不同的建設周期，在這個階段，環保監管不能成為真空，監察、監測必須在建設期內介入管理，尤其是對環保措施、環保工程必須跟蹤管理，對設計參數、環保工程質量、監測平臺（在線監測設施）、生態修復、渣、料的選址、占地等按環評的要求逐項管理到位，尤其是對生態環境可能造成重大影響的建設項目必須進行長期觀測性監測，為后期的建設項目環保驗收提供詳實的一手資料。

3.4 正確認識伊犁河谷良好的生態環境的生態、人文和經濟價值

伊犁河谷的綜合定位是全疆“兩個可持續”示范區； 世界級旅游精品目的地；全國煤炭深加工綜合示范區和向西開放的橋頭堡；一帶一路戰略經濟核心區；天山北坡引領跨域式發展的經濟增長集和區域中心城市；彰顯高山草原特色的生態宜居城市。

從上述定位不難發現，旅游業將是伊犁河谷新興的第三極支柱性陽光產業，而旅游業的基礎是良好的生態環境和旖旎的自然風光。因此建議伊犁州黨委、政府從戰略的高度率先實施州直主體功能區建設，規劃科學合理的國土發展空間布局，對生態核心區域建立嚴格的保護措施；用目前新的理念、標準嚴格要求和控制水電項目開發強度、開發規模和開發數量；煤電、煤化工項目布局應相對集中，目前的這種以煤田就近建設的格局不利于統一監管、資源和下游產品的集中存儲和利用。

3.5 污染防治與生態保護并重是伊犁州經濟社會發展的必然要求

中央新疆工作座談會和兩次新疆生態環境保護工作座談會召開以來伊犁州黨委政府就環境保護工作做出了一系列重要決定，采取了強有力的措施。制定了關于環保工作的“兩條鐵律”：即嚴格執行環評和“三同時”制度；嚴禁不符合國家、自治區產業政策，不符合發展規劃和產業布局，不符合清潔生產要求，不符合污染物排放總量控制指標要求，不符合國家先進工藝的項目進入伊犁。

這些政策、措施的出臺表明：伊犁州黨委、政府對環境保護的認識越來越清晰，力度越來越大，尤其是對伊犁州生態保護的力度在加強、措施更有力。之所以如此其主要原因是黨委政府已經意識到保護生態環境不僅是政治上的要求，也是保護和發展伊犁州生產力的現實需要。環境保護工作必須從以往的污染源“點”的管理，向生態環境“面的、立體”并重管理轉變。伊犁州黨委政府出臺的這些政策措施既是做好伊犁州環境保護工作最有力的政治保障和政策保障，同時也為伊犁州的環境保護工作指明重點和發展方向，就是必須堅持污染防治與生態保護并重。

做到污染防治與生態保護并重，必須用好黨委政府的這些政策。首先要改變環保“單打獨斗”的工作局面，積極把環境保護工作融入到相關部門的日常工作，職責分明、權責明確，形成環境保護工作政府主導，相關部門齊抓共管，環保部門綜合協調、監督檢查的工作機制。其次必須干好主角，勇于擔當。“兩條鐵律”賦予了伊犁州環保工作極具挑戰性的全新的工作思維和權力運用，必須與相關部門協調實施，避免一家獨大，溝通和協調是實施“兩條鐵律”最基本的前提。

4 結語

伊犁州（直）環境保護工作與南疆生態環境相對惡劣的地區最大的差別是：后者是在惡劣的生態環境下制止或改變生態環境進一步惡化，以適應人類生存和發展的基本條件；而伊犁州直是保護良好的生態環境，使其經濟開發和建設在環境容量許可的前提下，使經濟社會發展與環境保護相協調。因此，伊犁的環境保護工作既要站在講政治的高度重視它，又要認真處理好經濟發展與環境保護深層次的內在關系，不能片面發展，不能不計生態代價發展，要充分發揮良好生態環境在經濟發展中的后勁作用，必須堅持污染防治與生態保護并重的工作格局，在伊犁保護生態環境就是保護生產力。

參考文獻

[1]高翠霞等.新疆伊犁州生態可持續能力建設研究[R].伊寧市.伊犁西部生態科學研究中心等.2009.

[2]自治區環保廳.新疆維吾爾自治區生態功能區劃[R].2015年8月24日.

[3]聯合國教科文組織.柬埔寨金邊舉行的第37屆世界遺產大會投票通過中國新疆天山列入世界遺產名錄[N]. 2013年6月21日.

[4]第十二屆全國人大常委會[Z].北京.2014.4.26日批準.2015.5.1日執行.

[5]《伊犁河流域生態環境保護條例》（自治州人大常委會于2011年8月18日頒布，于2011年9月1日實施）.

收稿日期：2016-07-05

作者簡介：譚亞黎（1963-），男，新疆伊寧市人，大學本科學歷，高級工程師，現任伊犁州環境監測站副站長，長期從事環境監測、評價和技術管理工作.