論食品安全監管中的政府責任

摘 要 一國政府對于食品安全的監管職責問題具有深刻的理論意義和實踐意義，也是世界各國所必須要研究解決的關乎基本人權的重大問題。本文從政府監管與食品安全兩方面分析入手，通過對不同政府機關權力和其職能的分析，指出政府食品安全監管責任的重要落腳點是完善立法與加強執法這兩個重要環節。通過對食品安全立法中應該確立的立法宗旨與基本原則的論述，提出了改善我國食品安全監管中政府責任的制度以及措施，從而保證政府在食品安全監管中責任的落實，進而維護食品生產經營和銷售的正常秩序，保障廣大消費者的生命健康安全。

關鍵詞 食品安全 監管 政府 責任

作者簡介：王路，山西財經大學法學院2014級經濟法專業在讀研究生，研究方向：金融法。

中圖分類號：D922.1 文獻標識碼：A 文章編號：1009-0592（2016）02-216-02

一、食品安全與政府承擔食品安全監管責任的原因

（一）食品安全與食品安全監管

所謂食品安全監管，是指由國家或地方政府實施的強制性管理活動，旨在為消費者提供保護，確保從生產、處理、存儲、加工直到銷售的過程中的食品安全、完整并適于人類食用。

我國在中央層面上分兩個：層次對食品安全進行了立法規制，第一個層次是權力機關制定的法律，包括《食品安全法》等。第二個層次是國務院制定的法規，主要有《食品安全法實施條例》等。

（二）政府承擔食品安全監管責任的原因

1.經濟的發展：這是政府承擔食品安全監管責任的首要原因。在自給自足的農業經濟條件下，食品消費者同時也是食品提供者，每一個人都對自己的食品安全負責，并不需要政府的介入。而隨著商品經濟的發展，食品消費者不再是食品提供者，取而代之的是商品的生產者和消費者，同以往的熟人社會相比，在陌生人之間的信任和責任基礎也蕩然無存。與此同時，食品科技的發展增加了食品的復雜性，憑消費者自身已經很難分辨參差不齊的食品品質。商品生產者在經濟利益的驅動下，對自己的生產越來越放縱且不嚴格把關，市場這只無形的手在這樣的條件下已經難以發揮作用。

2.社會的變革：這是政府承擔食品安全監管責任的另一大推動力。雖然從表面來看，只有立法機關才有權力將食品安全監管的責任以立法的形式固定下來。但在市場經濟的條件下，政府這只有形的手并不直接參與管理食品市場。這種情況下，食品市場就被食品生產者和食品提供者瓜分殆盡，在法律許可的邊緣用違反道德的欺騙手段來獲取巨額利潤，同時也擾亂了市場的公平競爭，損害了消費者的各項權益。于是消費者開始自我覺醒，尋求改善食品安全狀況的辦法。

3.政治的變遷：傳統的自由市場經濟理論主張完全依靠市場這只無形的手自發調節經濟活動，嚴格排除政府這只有形的手對市場的干預。但是隨著自由市場逐漸暴露出其不足與弊端后，人們越來越意識到僅僅依靠市場這只無形的手并不能解決所有的問題，必須將無形的手和有形的手相結合。

二、完善食品安全監管中的政府責任的建議

（一）食品安全監管中政府的立法責任

法律的原則和規則是否可以落腳到實際生活之中，在新《食品安全法》出臺之后，依然是政府需要解決的重點問題。新《食品安全法》的出臺和實施，是以政府制定相應的法律法規和規章制度為主要途徑的。然而，立法的主體具有單一性，而制定法律法規和規章制度的主體則不然，其更具繁雜性。因此，這種主體特性的矛盾之處造成了相關行政法規與規章制度的不協調、不統一的問題。再加上各部門所司領域也各有不同，實踐領域內更是千差萬別。如何才能統一食品安全立法的宗旨和基本原則，從根本上提高食品安全法的立法質量，是需要正確對待的問題。

食品安全法歸屬于行政法的一種，因此其立法基本原則同行政法為行政法治原則。食品安全法的基本原則貫徹于整個立法之中，當出現法律漏洞即法律空白時，行政機關在執法過程中可以直接將基本原則作為規則加以適用。這種做法極大地與常打擦邊球的食品市場相吻合，有利的維護消費者的生命健康權益，對執法部門來說，可以做到有法可依，不必落入明知違法卻不知如何執法的兩難境地。

1.合法性原則：這是行政法的首要原則，其含義是行政行為必須要依法作出。這一原則又可分解為法律優先原則和法律保留原則。

法律優先原則的適用，要求食品安全立法必須滿足下列條件：首先，統一的食品安全法是需要首先確立的，將此法作為基本法應用于食品安全領域中，統一規定食品安全的性質、政府監管的主體、程序等問題，其他有關食品安全的法律與該法內容相抵觸的規定無效，其余的法規以及規章只能在該法授權的范圍內行使，即法無授權不可為；其次，上位法乃至憲法的要求要高于行政機關制定食品安全方面的法規和規章，不得與其相抵觸。若已制定的行政法規與上位法相抵觸的，抵觸部分均無效。

法律保留原則是指法律將某些特定的專屬領域予以保留，排除行政機關在這一領域內行使公權力的可能性。《憲法》、《立法法》以及《行政處罰法》都涉及了法律保留原則。法律保留應符合“明確性原則”，該原則要求不能有模糊性的模棱兩可的規定，所有與法律保留的規定相關事項都要做到準確明晰；最后，法律保留同樣適用于行政組織和行政程序。具體到食品安全監管領域，行政組織即監管主體詳細的工作任務安排、管轄權分配和組織內部機構的設置，監管手段、順序和步驟的基本模式，都必須由法律規定。即法無明文規定不可為，這不僅僅是行政法的要求，所有公法都必須遵從此基本原則，在食品安全監管涉及多方利益，甚至牽涉人身健康的案件中更應謹慎執法，嚴格執法，執法明確。

2.比例原則：為了維護公共利益，政府不得不對食品安全進行監管。但是，政府的這種監管必須掌握其底線，過度的監管不僅有可能違反市場經濟自由競爭要求，更有可能損害市場經濟參與者的利益，包括生產者和消費者。

第一，監管方式適當性原則。食品安全監管機關經常會采取不同形式的手段履行監管職責。在這種情況下，監管機關只能在這些多種形式的手段中選擇那些可以實現目標的辦法。即選擇此種形式的手段可完成讓被監管的多放達成一致意見、并且使雙方的損害均降到最小值的目的。

第二，監管方式必要性原則。在食品安全監管中可分解為以下兩項原則：一是期待市場自律原則。即在食品安全監管中，通過常規檢查和及時督促的方法，盡可能的避免過多過激的監管行為和強制手段，影響市場自由競爭；二是監管手段由弱到強循序變化原則。即要循序漸進的進行監管，如果普通的告誡、警告或者罰款的普通手段即可解決糾紛，則不必采取后續的嚴苛處分。

第三，監管方式均衡原則。是指監管機關雖然為了完成監管目的而必須采取某種監管手段，也不可以犧牲相對人的自身利益，以相對人的損失作為代價。

（二）食品安全監管中政府的執法責任

當前，我國食品監管模式存在著管制失靈的可能，針對這樣的問題，食品安全監管部門的執法責任可以概括為兩個方面的問題：一是在食品安全監管的領域中，政府仍然處于主導地位，監管體系的不健全、制度的不完善和職能的不全面履行仍是監管弊病；二是政府需要積極地調動社會力量，引導消費者進行食品安全的社會監督，廣泛地促進多方面的社會群體參與食品監管，保障廣大消費者的食品安全公共利益，建立相應的回應機制。

1.內部責任：

第一，要優化食品安全監管組織體系，加強組織學習，歸納總結特殊案例的實踐經驗。一是充分發揮國務院食品安全委員會的決策中心作用。在我國，由于各部門所司職務不同監管職能亦各有區別，強化一個中心的核心作用可以防止某些部門因自身利益而導致的決策碎片化；二是加強各監管部門的整合與協作。雖然我國監管部門數量眾多，領域分工明確，可劃分仍然不夠細致，容易形成監管空白。

第二，要將食品安全問題納入風險治理模式之下。

2.外部責任：

第一，細化食品安全舉報監督制度。建議政府有關部門能夠建立統一的、專門的食品安全報警制度，可以形成有機統一協調、反應迅捷的食品安全舉報回應機制，讓消費者更方便的投訴問題食品。

第二，健全食品安全信息公開制度。這包括兩方面的內容：一是在政府層面上，不得私自留置信息更不得秘密修改信息，要及時的定期公布客觀、準確的食品消息，包括群眾難以辨別的保健品和轉基因食品，保證公眾知情權；二是公民或者有關社會組織可以從相關政府部門以多種途徑調取自己想要了解的食品信息，例如商品電子信息，商家企業信息等資料。政府各部門應積極協調且有義務提供正確信息報告，若拒絕，則必須提供正當理由和出示書面文件。

（三）食品安全監管中的政府問責機制

1.食品安全中政府問責的主體：

第一，迄今為止，我國最經常的問責方式是在政府內部通過自制體系進行。因此政府自身即為問責主體。國務院食品安全委員會發揮核心作用，作為專門問責機構。而縣級以上的人民政府和具有職權的行政機關則作為一般的問責機構。

第二，在諸多外部問責主體中全國人大具有最高地位。我國憲法規定在就某些具有對社會重大影響的問題上時，全國人大和人大常委會可以設立特別調查委員會。此外，司法機關也是重要的問責主體。其主要的問責主體是人民法院，在我國行政法新修之后，可對政府的具體行政行為與抽象行政行為進行審查，并作出相應判決。

第三，在嚴格意義上來講，社會公眾群體并不是社會問責主體，其僅可認為是逐漸興起的社會推動力量。但是由于其具有廣泛社會關注性，因此，若能夠完善立法賦予社會公眾群體和相關組織以相應的權利，依法引導并且充分利用社會問責力量，使社會問責可以組織化、制度化和規模化，那么社會問責力量將會極大的遏制市場經濟的不良現象，也有助于政府監管。

2.食品安全中政府問責的客體：食品安全問題的發生，很大程度是因為監管職能劃分不清、權責不清等政府職能行使缺失引起的。政府具有獨立承擔行使職權和承擔后果的資格，政府問責的客體也應是政府。

3.構建我國食品安全問責機制的具體措施：

第一，從完善立法做起。一是對憲法的相關條款進行修改，在憲法中增加責任條款。二是如果前幾點能夠實現的話，還需要注意其他相關法律、法規、規章在立、改、廢上的均衡發展。

第二，要構建完善的制度。在行政系統內部的制度構建上，一是要建立層級監督制度。中央監督地方，繼續發揮國務院食品安全委員會的核心作用。各級政府監督本地方各職能部門，同級部門互相監督。積極將社會監督規模化、立法化。二是要建立專門監督制度，引進更為專業的監管部門（如已經成立的食品安全委員會）。

在行政系統外部的制度構建上，一是要建立權力機關的監督機制。當前相關制度在立法和實踐兩方面還不夠“接地氣”，實際運用缺乏靈活性。實踐中也未形成整齊劃一的操作流程，因此未有實踐中經驗的積累。無法總結繼而上升為理論。二是要建立司法機關的監督機制。主要包括司法機關對于刑事責任和行政責任的認定與追究。

參考文獻：

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