政府在國有商業銀行改革發展中的作用分析

羅媛

摘 要：在我國當下的經濟體制及基本國情下，政府與國有商業銀行的關系十分密切。國有商業銀行作為政府實行宏觀經濟政策的一個有力工具，在政府對其發揮作用的過程中會受到政府不同程度不同方面的影響。具體影響表現在：一是政府未能幫助國有商業銀行建立現代企業制度；二是政府金融管制造成了銀行業的不公平競爭；三是政府的干預造成不良資產的大量積累。分析這些問題后，給出國有商業銀行需實現規范化的股份制、實現股權多元化、建立和完善國有金融資本出資人制度、提高銀行經營自主性等政策建議。

關鍵詞：國有商業銀行；政府職能；現代企業制度；不良資產

中圖分類號：F83 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2016）05-0157-02

一、政府職能發揮所引發的問題

（一）國有商業銀行難以建立現代企業制度

商業銀行作為普通的公司法人，其概念區別于中央銀行和投資銀行，是一個以贏利為目的、以多種金融負債籌集資金、具有信用創造功能的金融機構。商業銀行的存在實現了全球的資金融通，解決了國民經濟發展過程中的資金需求問題。商業銀行是自發形成的，是在經濟規律和市場規律的雙重作用下成長的，是經濟社會發展中的重要產物。新中國成立以來，我國的國有商業銀行身兼兩個方面的功能。一是由其企業屬性決定的商業銀行所共有的基本功能，包括作為信用中介和支付中介，提供金融服務，進行信用創造等。商業銀行在日常的經營活動中發揮這些功能，致力于提高經營效率，在向社會提供特定金融商品和服務的過程中，將追求利潤最大化擺在第一位。二是由其國有屬性所決定的基本功能。國有商業銀行需緊密跟隨國家政策方向，貫徹國家宏觀經濟政策，協助國家完成經濟目標，以經濟社會的繁榮促進整個社會的穩定和繁榮，最終實現國家綜合利益最大化和綜合國力最優化。自20世紀90年代初國家提出要建立“現代企業制度”后，大型國有企業都積極響應政策號召，大多數是按照“股改和上市”的思路進行改革。雖然許多國企進行了股份制改造并上市，但現代企業制度的建立還是一紙空文。一股獨大或獨占的局面已成為國企的通病。如果沒有建立起完善的公司法人制度，就難以按當前經濟的趨勢制定發展戰略，董事會的存在只會是形同虛設。近些年來，內幕交易、操縱市場等違法行為頻頻出現在報刊頭條。2015年股市的動蕩局面也與國有商業銀行的行為牽連頗多。銀行業在提高內部控制機制和風險管理技術方面，還存在著不足之處。如果政府仍然進行干預和控制，仍將國有商業銀行作為貫徹實施宏觀經濟政策的有力工具，那么國有商業銀行作為現代企業的屬性就不能充分發揮，未來國有商業銀行還將繼續面臨著類似的問題。

（二）政府金融管制造成銀行業競爭上的不平衡

隨著我國經濟市場化程度的加深，股份制商業銀行的發展前景向好。市場份額占比呈現出逐年上升的趨勢，其中資產、存貸款的比例上升最快。但是國有商業銀行仍處于銀行業的霸主地位。面對全球金融環境的猛烈沖擊，國有商業銀行憑借絕對規模優勢使得其所受影響要明顯小于一般商業銀行，主要原因是一般商業銀行在資本規模、融資渠道、整體規模和發展潛力等方面與國有商業銀行存在較大差距。因此，我們可得出這樣的結論：國有商業銀行與一般商業銀行在國家經濟發展中所處的地位是顯著不同的，存在著競爭上的不平衡。因為基于我國嚴格的金融管制，金融領域存在強大的國家信用，所設金融機構仍是計劃經濟特色的行政審批或特許經營。嚴格的金融管制意味著金融領域由國家政策壟斷，大眾把對金融機構的信任等同于對國家的信任。另外，競爭扭曲和隱性不公平競爭可能與各級政府或明或暗的補貼行為有關，例如，金融服務的政府采購問題。通常，在建設需要大量資金投入的國家重點項目前，政府會進行預算，之后安排銀行貸款。對銀行來說，這些貸款項目雖然獲得經濟利潤的空間不大，但因為有了政府的保底，除了幾乎沒有信用風險之外，還可額外獲得社會和政治利益。我國政府更多地是在國有商業銀行安排貸款。在這樣的政府參與下，國有商業銀行難以發揮其規模優勢，也會加劇銀行業間的不平衡，不利于我國經濟社會的繁榮與穩定。

（三）政府干預促進了不良資產的積累

銀行業是高風險行業，其基本功能是作為信用中介和支付中介，提供金融服務，進行信用創造，產生不良資產在所難免。在國際上，銀行業通常將不良資產率的警戒控制率設為10%左右，而我國的監管標準要求是不得超過15%。從1999年開始，我國政府著手對不良資產進行大規模的處置，其中具體包括政府出資為國有商業銀行剝離不良貸款、大規模地注資銀行和對出現問題的國有商業銀行的監管寬容并為之提供信用擔保。據統計，截至2015年9月，國有商業銀行的不良貸款仍有6 474億元，不良資產率為1.54%。目前新增貸款特點表現為：趨勢是集中流向大企業、大城市、大項目，且貸款種類多為中長期貸款，并傾向于向國家壟斷性行業貸款。這些表現出的新趨勢使得貸款風險分散難度加大。

二、推進政府職能優化轉變的政策建議

（一）建立起完善的現代企業制度

要成為高效的現代企業，我國的國有商業銀行必須實現規范化的股份制。著力解決所有者缺位問題，必須把對銀行經營者實施有效監督的主體放在國家政府上，最后的收益索取權歸政府所有，權與責的問題要對稱。建立科學的內部控制體系，要把政府原有的對國有商業銀行的決策權、管理權、監督權等一攬子權利放給股東代表大會、董事會和監事會。政府作為大股東的同時也要逐步退出絕對控股的位置，給予國有商業銀行足夠的空間。逐步實現國有商業銀行的股權多元化，建立起完善的公司法人制度。

（二）放松金融管制并改變金融資源配置方式

政府應發揮好其作為政策引導者的作用：制定合理完善的產業政策，提供信息并且做到信息傳達及時，致力于解決商業銀行間信息不對稱的問題；在金融資源配置方式上，我國政府不應像以前那樣直接利用行政手段進行調控，正確的做法是行政、經濟、法律手段三管齊下。應借助價格杠桿，充分發揮市場機制的作用，采用市場經濟自由調節手段和間接的方式去干預商業銀行間的競爭，鼓勵不同類型的商業銀行之間進行交流與合作，制定互惠互利的政策方針，以實現銀行業間的繁榮發展，實現利益最大化目標。緊跟社會主義經濟市場化的要求，對國有商業銀行進行市場化改革，使其日益成為自主經營、自負盈虧、自我約束、自擔風險的市場主體。

與此同時，政府應淡出國家信用，合理引導銀行資金流向，做到不偏向于任何一方。原則上，不同類型商業銀行間應處于對等的地位，政策方針的推出應建立在對不同類型的商業銀行特點的充分了解上。但是，國家信用也不能完全退出，適當的國家信用對于維護整個金融體系的穩定是很有必要的。

（三）提高銀行經營自主性并減少不良資產積累

隨著銀行業改革的不斷深化，越來越多的城市商業銀行走上國有商業銀行改革發展的原有道路，繼續著規模至上的發展模式。想要在這條“股改上市”的發展“標準模式”上獲得持久健康的發展，就必須減少銀行乃至整個社會不良資產的積累。減少銀行不良資產，除成立資產管理公司（如匯金公司）外，還需通過改變政府、銀行和企業三方的經濟紐帶關系，清楚地界定政府與市場之間的權力劃分，落實政企分開的實施。轉換地方政府的經濟職能，監管并減少其在資本市場中或明或暗補貼行為，把地方政府對企業的直接控制轉為間接控制。企業應加大投資力度，在能力允許范圍內盡可能地吸引境內外有實力的戰略投資者，形成多元投資主體，造成制衡之勢，之后形成多元利益主體制衡，繼而形成企業內部制衡，這樣才能把企業的產權轉移到真正具有經營意愿和經營才能的企業家手中。最后，政府要完善市場基礎設施建設，制定有利于公平競爭的規則，使得企業與銀行在有法可依的市場環境下開展經濟活動。企業是充滿活力的，政府的“守夜者”的職能也是充分發揮的，這樣國有商業銀行的改革發展之路也會變通暢。

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Abstract：In China's current economic system and the basic national conditions，the relationship between the government and the state-owned commercial banks is very close. A powerful tool for the state-owned commercial banks as the government's macro economic policy in the government to play a role in the process of the government will be affected by different degree in different aspects. The specific impact on the performance of the A：is the government's failure to help state-owned commercial banks to establish modern enterprise system；two is not fair competition in government financial regulation caused the banking industry；three is the accumulation of non-performing assets caused by government intervention. After analyzing these problems，the state-owned commercial banks need to implement a standardized joint-stock system，to achieve equity diversification，and establish improve the state-owned financial capital investment system，improve bank management autonomy and other policy recommendations.

Key words：state owned commercial bank；government function；modern enterprise system；bad assets

[責任編輯 興 華]