關于農村義務教育階段學校布局調整問題的思考

摘 要 農村義務教育階段學校布局調整為實現義務教育均衡發展起到了一定作用，但仍要對其理論基礎與現實動因進行拷問，以便于分析學校布局調整之后產生的新問題，尤其是教育過程中公平問題的凸顯，使得學校布局調整的問題解決更加棘手。因此要從學校布局調整的價值導引，學校布局的資源支撐及體制機制協同入手，推動農村義務教育階段學校布局調整發展進入良性軌道。

關鍵詞 均衡發展 學校布局調整 教育公平 效率

農村學校布局調整是城鄉經濟文化發展嚴重不平衡的一個產物，其根本是為了追求高質量的農村教育以實現教育公平。1980年《關于普及小學教育若干問題的決定》明確提出“力求使學校布局和辦學形式與群眾生產生活相適應，便于學生就近上學”。后續各種政策文件、法律法規陸續出臺以保證農村學校布局調整的進一步實施。最為正式的規定是1986年的《義務教育法》以及2006年的修訂，提出實施義務教育的學校設置，由設區的市級或者縣級人民政府統籌規劃，合理布局。小學的設置應當有利于適齡兒童、少年就近入學。寄宿制小學設置可適當集中。普通初級中學和初級中等職業技術學校的設置，應當根據人口分布狀況和地理條件相對集中。而后農村學校的布局調整就持續成為各界的關注點。21世紀的中國需要什么樣的農村教育？置于這樣的背景來分析農村學校布局調整，以及背后的理論、價值支撐是否符合義務教育均衡發展的要求？是否有悖于學校發展與成長的教育理念？以教育公平的視角審視學校的布局調整又存在什么問題，該如何尋找出路？

一、農村義務教育階段學校布局調整的理論依據與價值追問

1.農村義務教育階段學校布局調整的理論依據溯尋

學校布局調整實際上是在一定的區域內對教育實體與教育資源進行結構性安排的一種實踐活動，與周圍的環境與經濟發展狀況密切相關[1]。農村中小學布局調整是社會發展到一定階段的必然要求，是新農村建設中面臨的重大問題之一。一直以來，經濟學家、社會學家、教育學家都在各自的領域里進行了不同側重點的研究。首先，教育公平理論是學校布局調整的指導思想。對農村中小學進行布局調整就是一項使農村大多數兒童獲得教育公平的有效舉措，教育公平理論應在學校布局調整中發揮指導性作用[2]。其次，教育經濟學的相關理論為學校布局調整、提高教育效率提供了理論依據。教育經濟學的相關理論要求我們，在對學校進行布局調整時，要注意教育的質量和效率的關系，通過整合有限的教育資源使資源效能有明顯提高的做法是教育經濟學的基本要求，使教育資源效益最大化是農村學校布局調整的目標之一[2]。第三，可持續發展理論為學校持續、全面合理地發展提出了方向。教育的均衡、和諧是教育可持續發展的基礎。從有利于方便學生入學、有利于穩定教師隊伍、有利于加強學校管理、有利于提高教育教學質量出發，進一步調整和優化小學布局。追根溯源，學校布局調整確實有理可依，但是學校布局調整必須進一步深入追問，其次才是如何將這些理論融合到實踐中去，成為實踐的支撐。現存的理論依據必須基于教育性的改造與中國農村狀況的融合，學校布局調整的進程才能有明確的目標和前進的動力。

2.農村義務教育階段學校布局調整的價值追問

學校布局調整不可否認的一個動因是農村上學人數的減少，因此避免不了農村學校布局要能產生規模集聚效應。但是學校布局在極大地促進教育資源配置效率提高的同時，也讓教育公平問題更加凸顯。雖然地方政府對布局調整目標的規定中加入了公平目標，但這些目標無法與政策自身的效率目標相融和，加之政府出于自利目的，在布局調整中也具有鮮明的效率目標，這就必然導致效率與公平之間的價值取向沖突。教育的首當之責是為了人的發展，而發展是被賦予了人們美好期望的一個詞，而其他的任何目的甚至是公平，都得讓位于這個目的，這即是教育性的所在。而農村學校布局調整同樣要進行此種拷問，所面臨的是農村整個大的群體，這部分群體的發展好與否，將會根本影響中國未來的發展。不得不承認通過學校布局結構調整，合理配置好公共教育資源，適當集中辦學，調整和撤銷一批生源不足、辦學條件差、教學質量低的學校，能夠實現區域（縣、市、區）內或更大范圍內學校教育的均衡發展[3]。但是學校布局調整之后，真切地給學生帶來了什么值得我們深刻追問。

二、農村義務教育階段學校布局調整存在的問題

1.相應的資源配置沒有跟上

相應的資源體制配備不健全，把農村教育置于更加不利的位置。首先是寄宿制度的不規范。農村學校布局調整之后，一些鄉村學校和教學點被撤并，因此就產生了寄宿制的學校，越是偏遠的地區，越發有學段提前的趨勢。但是同時農村學校沒有財力配備規范的寄宿條件，包括管理人員、食品安全與衛生醫療方面等等，很難為學生的身體健康發展提供良好的后勤保障條件。其次是師資隊伍配備于建設的問題。學校規模的擴大如果不配備相應的教師資源，無形會增加現有教師隊伍的壓力，加重原有教師隊伍結構不合理、整體隊伍質量不高的問題。

2.農民參與渠道與機制的缺乏

農村學校布局調整利益直接相關者是廣大的農村群眾。但長期以來，我國教育政策制定與執行的慣例卻是把農村排除在外，農村群體沒有合適的渠道來表達自己的利益訴求，很少或基本不參與政策的制定與執行的過程，致使政策從制定到執行都顯示出政府主導的特點。農民群體因其社會經濟地位低下，掌握的社會資源較為匱乏，作為弱勢群體，其話語權常被“擠占”，成為社會的“失語者”。農村學校布局是農村教育資源的重新洗牌與配置，但卻從未問過農村群體“愿不愿意”“答不答應”，而以農民群體素質低、專業性不夠作為搪塞的借口，但這不足以把農民群體排斥在政策制定之外。農村學校布局調整首先應當關注農村的利益訴求，并通過機制建設將這種訴求轉化為合理的政策決定。

3.監管和評估機制的缺失

由于教育改革的復雜性，教育政策的實際執行與教育目標及結果會出現偏離的現象。一方面主要由于執行者對政策理解的片面化，造成對政策的偏離，對政策錯誤理解或把握欠缺。另一方面主要是后續的監管與評估機制的缺失，難以杜絕因功利性傾向導致對政策變相執行。而是通過“人情”與“權威”掩蓋執行中的錯誤，減弱了政策本身的效應。這種制度的非理性比比皆是，是非現代化的現象。但在西方國家，政策制定有兩項機制不可缺，需求評估與政策執行評估機制。制度非理性在學校布局調整中引發的最直接的一個問題就是遺留校產不規范的問題。在進行布局調整過程中，我們會遇到很多利益分配問題，而利益分配則最易引起矛盾和問題。如果沒有具體的體制機構監督管理，很多時候就會出現為了追求各自利益最大化而導致的紛爭問題或因責任不到位而導致資源廢置無人管理情況，出現了更大的資源浪費。隨著農村中小學布局調整步伐的加快，一些農村完小和教學點被撤消后，校舍和教學設備等成了閑置資產，由于目前許多地方還沒有出臺被撤消學校資產處置的具體意見和辦法，各地在學校閑置資產處置問題上無據可依，處理極不規范，造成學校閑置資產的浪費和流失現象相當嚴重。

4.新的教育公平問題的出現

布局調整是重新配置公共教育資源的體現，使公共教育資源能夠滿足農村學生的最大利益需求，使農村的學生都能享受到與城市學生大致相同的教育資源，最大限度地實現教育公平[4]。這是布局調整的理想目標或最佳狀態。但是現實的狀況不盡人意，教育公平尤其是教育過程公平的問題越發凸顯。第一，學生路遠上學難。學校布局調整之后有些同學家離學校5、6里地，陷入了住宿和走讀的兩難境地。第二，超大規模班級增多，教育過程公平難以實現，這在一定程度上又陷入了教育環境的另一個極端，反而降低了教學質量[5]。因為片面追求升學率使平等地對待學生成為泡影，而超大的班級規模務必使差異對待成為難以企及的期望。第三，加劇了貧困生的負擔。在選擇新校址時，一般會選擇經濟較發達地區，也就是使原本生活在較好水平地區的學生可以更好地享受學校布局調整的益處，而貧困生的受教育成本無疑被加大。

三、農村義務教育階段學校布局調整的出路

1.擺正農村義務教育階段學校布局調整的價值導引

其一，促進農村學生身心健康發展目標的生成。教育的真正價值在于促進個體更好地發展。農村基礎教育價值取向必須要予以轉變，理應關注個體自身發展，并將重視農村兒童和青少年個體身心健康發展作為農村基礎教育發展的旨歸。在繼續完善學校布局調整制度體系的同時，須更加關注學生的具體受教育過程與狀態。應從培養目標、教材編制、課程設置、師資培養、考核評定等多個層面灌輸這一思想，培養農村孩子的學習興趣和動手能力，增強學生農村生活實踐技能，促進農村學生身心健康發展。也就是說，不僅要把學生的終身發展作為農村義務教育階段學校布局調整的價值導引，更要貫徹到教育教學的過程中去。其二，效率優先，兼顧公平。教育是延續我們發展的有力保障，我們必須注重對教育的投入，發展教育，提高教育水平。同時也要考慮到我國的特有國情，在資源配置相對不足的前提下，效率優先，但是公平切不可丟。

2.加大投入，完善農村義務教育階段學校布局調整資源配備

其一，建立相關部門專事專責，科學管理資產分配。通過完善機制，明確責權范圍，了解利益分配。合理利用固定資產、挖掘固定資產的經濟價值，使資源得到真正意義上的節約。規范操作是防止教學設施浪費的有效方法。通過正規的交接手續，實現學校交接過程中的資源公開透明化，讓公平得以順利實施。其二，加大對農村中小學教育的投入。無論是怎樣改革，目的都在于提升中小學教育質量。而這個過程需要政府長期的關注和支持。只有加大農村教育投入才可以真正意義上實現城市農村教育公平，實現農村真正意義的發展。其三，健全教師隊伍，提升整體教師隊伍水平。農村地區教師隊伍建設的瓶頸之一就是如何引進新的教師隊伍。西部地區已經積累了有效可行的臨時教師補充機制，可總結擴大推廣。采取各種有效措施，鼓勵優秀大學畢業生到農村任教，同時也積極探索適合于農村的長效教師補充機制。農村教師發展瓶頸之二就是如何提高現有農村教師的整體素質，既要加大對教師培訓的投入與重視程度，也要在教師發展的體制機制建設上著力。

3.加強農村義務教育機制建設，促進農村教育均衡發展

農村學校布局調整某種程度上是為了資源的集聚效應，但要真正實現農村教育均衡發展，仍須從三個方面加強農村義務教育機制建設。第一，完善教育資源均衡發展的新機制。實現教育資源均衡發展，是實現教育公平的有力保證，也是教育法制建設的重要內容。我國在30多年的教育改革中，出臺多項教育政策縮小城鄉之間、區域之間和校際之間的差距，這對均衡農村義務教育資源、保障弱勢群體利益具有重要意義。在新的歷史發展時期，我國教育法制建設更要致力于教育資源均衡發展新機制的建設，讓更多農村學生享受到更加優質的教育，真正提高我國整體教育實力。第二，建立健全農村義務教育經費保障機制。促進教育均衡發展，經費保障是前提。一方面要從法制層面確定農村義務教育經費投入的比例，加大教育財政轉移支付力度，為農村教育改革與發展提供充足的財力支持。政府應該加大農村教育財政撥款力度，尤其要向城市周邊的薄弱學校傾斜，提高生均教育經費投入標準，改善中小學公用經費保障水平，建立校舍維修改造長效機制，鞏固和完善教師工資保障機制，并把其作為各級政府的考核目標。另一方面，要加強對教育經費使用情況的監管和評估，保證每一筆經費都用于改善農村教育現狀。第三，建立健全教育監督問責制，完善政策執行評估和效果反饋機制。政策在制定初起往往會引起較高關注，在后續執行環節卻得不到足夠的重視，主要在于缺乏相應的政策評估與反饋監管機制。其中政策實施后期的評估與調整，則對政策的診斷、調節、管理、激勵發揮著不可替代的作用。因此，要建立健全教育監督問責機制，積極引入第三方機構參與評價，從而完善教育政策，更好地促進農村教育發展。

參考文獻

[1] 孫英君.GIS空間分析模型的建立[J].測繪通報，2001（4）.

[2] 何致瑜.加快均衡發展促進教育公平[J].天津教育，2007（1）.

[3] 范先佐.農村中小學布局調整的原因、動力及方式選擇[J].教育與經濟，2006（1）.

[4] 柳海民，娜仁高娃，王澍.布局調整：全面提高農村基礎教育質量的有效路徑Ⅲ[J].東北師范大學學報：哲學社會科學版，2008（1）.

[5] 呂星宇.教育過程公平的意蘊[J].教育理論與實踐，2011（11）.

[作者：黨志平（1982-），男，河南周口人，平頂山學院教師教育學院講師，碩士。]

【責任編輯 王 穎】