關于新型城鎮化建設中被征地農民補償問題的探析

【摘 要】在中原經濟區的建設過程中新型城鎮化和土地征收有著緊密的聯系，尤其是在河南省這樣人多地少、人地矛盾較為突出的實際狀況下，探析新型城鎮化與征地農民的補償問題有著重大的實踐意義。如今，在新型城鎮化建設的熱潮中，需要拆舊建新，重新規劃，其中牽涉到農民土地權益的問題尤為突出，維護好被征地農民的合法權益，無疑成為推動新型城鎮化快速發展的關鍵。本文以河南省近年來中原經濟區新型城鎮化建設的實際情況為基點，探析被征地農民的補償問題，供讀者探討學習。

【關鍵詞】中原經濟區；新型城鎮化；征地補償

2013年3月9日上午，李克強來到十二屆全國人大一次會議河南代表團，與代表們共同審議，強調河南要在三化協調基礎上邁向“四化”同步協調推進，強調新型工業化要與信息化深度融合，走“四化同步”之路，要求河南要努力構建內陸省份改革開放新格局，要在中原崛起中繼續弘揚中華民族優秀文化傳統。李總理為河南提出了四化協調發展，河南的實際情況核心是農業、農村、農民，因此，河南要實現四化協調發展，就要解決好三農問題。新型城鎮化牽涉到農民的土地征收最為緊密，如何解決好失地農民的補償問題是關鍵。

一、何謂新型城鎮化？

所謂新型城鎮化，是指堅持以人為本，以新型工業化為動力，以統籌兼顧為原則，推動城市現代化、城市集群化、城市生態化、農村城鎮化，全面提升城鎮化質量和水平，走科學發展、集約高效、功能完善、環境友好、社會和諧、個性鮮明、城鄉一體、大中小城市和小城鎮協調發展的城鎮化建設路子。新型城鎮化的“新”就是要由過去片面注重追求城市規模擴大、空間擴張，改變為以提升城市的文化、公共服務等內涵為中心，真正使我們的城鎮成為具有較高品質的適宜人居之所。城鎮化的核心是農村人口轉移到城鎮，而不是建高樓、建廣場。農村人口轉移不出來，不僅農業的規模效益出不來，擴大內需也無法實現。

從1978年到2011年，城鎮人口從1.72億人增加到6.9億人，城鎮化率從17.92%提升到51.27%，雖然從表面上看，中國城鎮化建設已經達到世界平均水平，但如果按照有城鎮戶籍的人數，按照政府提供的教育、醫療、社會保障等公共服務水平來說，中國的城鎮化率大概只有35%-36%。官方統計的數據是，在城鎮打工的2.6億的農民工中，真正在城市購房的還不足1%；大約有1.59億在城市工作半年以上的農民工及其家屬是處于“半市民化”狀態。從深層次意義上講，中國城鎮化背后潛藏著諸多矛盾、問題也日益凸顯。要破解中國城鎮化的改革難題，現行的土地和戶籍管理制度是兩個繞不開的障礙，中國人民大學農業與農村發展學院副院長鄭風田、國家發展改革委員會城市和小城鎮改革發展中心主任李鐵等對此開出的藥方是，戶籍制度、土地制度改革要聯動，戶籍方面，先讓長期在城市打工的農民工能夠市民化；土地方面，要提高農村征地補償，逐步實現農村集體土地同權同價參與城鎮開發。

從現實角度講，中原經濟區中三化協調的發展戰略是對于中原地區加快推進新型城鎮化探索的總方針。河南省從某種意義上講是中國的縮影，河南是中國人口最多的省份，中國是世界人口最多的國家。河南用占全國1.8%的土地，創造了占全國6.1%的GDP。中國用占世界10%的耕地，養活了占世界近四分之一的人口。筆者大膽直言，解決好河南的發展問題，無疑對中國發展策略有著舉足輕重的示范與指導作用。土地是新型城鎮化建設的核心，土地的使用問題是新型農村社區建設的焦點，土地使用制度的改革是新型農村社區建設的關鍵。

現行的土地制度是推進新型城鎮化建設的最大障礙。由于城鄉差距很大，農民工在城市買不起房子，很多人擠在一塊，住的是“老鼠窩”，而他們老家的房子是“空心村”，耕地也被荒蕪了，這是對土地資源的極大浪費。土地改革應該盡快破除政府壟斷征地，實行同地地權同利，讓農村的集體建設用地能夠真正入市。征地制度改革就是要提高農村土地的價格，而且要讓土地的收益更多進入農民自己的口袋。現行政府壟斷征地模式，更多的是維護和支撐了城市居民的利益，讓城市居民在二次分配中利益最大化。這種模式最為嚴重的后果是城鎮居民的利益會被固化。于是形成了大量的視覺城市、景觀城市、生態城市，而形成這樣的現狀下，城市就很難讓低收入的“農民工”來分享城市公共服務的蛋糕。全國政協經濟委員會副主任厲以寧也認為應該盡快解決農村土地資源嚴重浪費問題，“當前最要緊的就是給農民承包土地的使用權證、宅基地的使用權證和房產證”。

二、對被征地農民補償問題的建議

一套科學合理的土地產權制度是土地資源合理配置和高效使用的基本前提和必然要求。近年來，失地農民問題逐漸成為學術界的研究熱點，對現行征地補償制度本身存在的缺陷也逐漸形成共識。據一項調查表明，近70%的農戶不愿意土地被征用，僅有約30%的農戶愿意被征地。不愿意被征用土地的原因，則因為補償不到位或者補償數額難以滿足農戶的要求。因此，規范合理的征地補償就成為保障失地農民的權益的途徑和措施。基于河南省人多地少的現實矛盾，加之河南省有一個重要的政治任務—保障國家糧食安全，河南省在加快新型城鎮化建設的過程中要注意兩個三個方面的協調：人民財產權益，糧食主產區，發展質量與速度。筆者有如下建議，主要是針對被征地農民的補償問題。

首先是加快征地補償標準的提高。土地征收或者征用必須給予補償，已經為我國的憲法確立，對土地征收補償的范圍和標準現行《土地管理法》也已做了具體規定。根據我國現行法律法規規定，土地征收補償標準以農業生產平均產值為依據，征收耕地的補償費包括：“土地補償費、安置補助費及地上附著物和青苗補償費。土地補償補償費和安置補助費標準分別為被征收土地前3年平均產值的6-10倍和4-6倍，安置補助費最高不得超過被征收前三年平均年產值的15倍，土地補償補償費和安置補助費的總和不得超過被征收前三年平均年產值的30倍。”

其次是建立宅基地與新型農村社區房屋流轉交易制度，保證農民的房屋所有權。河南省新型城鎮化示范市舞鋼市向搬入新型農村社區的21戶農民頒發了首批“集體土地使用證”和“房屋所有權證”，顯示了農民土地財產權，增加了農民財富積累和財產性收入，讓農民從“無產者”成為“有產者”，其中的10戶農民又正式通過農房抵押獲貸331萬元，農民最重要資產農房由過去的“死資產”變為“活資本”。針對上述事例，河南省有必要使農村土地使用者的土地權利要更為明確、更高保障和更為完善，允許農民可持續地利用自己的財產充分地參與經濟增長的過程和分享經濟增長的成果。推動集體建設用地（尤其是經營型的）市場化；建立和完善有效的土地權利登記制度（到戶，到地塊）；制定關于工商資本進入農地的地方性法律法規；同時將抵押權引入農村承包地，制定土地收益權質押貸款的政策和地方性法律法規。

接著是建立集體用地收益分配制度，提高農民的對集體產權的利益分成。對商用性征地，形成的資產應以股份分紅等形式配置給對被征地有所有權的農民，提高征地補償標準，切實保障失地農民的所有權、生存權和發展權。以前，河南省在建設鄭東新區是曾遇到過很大的征地阻礙，原因就是沒有解決好征地農民的補償問題和利益分配。依照法律規定，集體土地被征收，補償款應由集體共有，接著在分發到戶，問題是補償款在到達農民手中之前，程序是否規范，資金是否完整。對此，筆者建議，補償款應直接下發到農民的手中。因此，河南省在加快中原經濟區建設中，要尤其注意：讓利于民，擴大內需。

最后是建立征收補償款預存制度。征收補償款的預存，是我國近年來在征收實踐中摸索出的新做法并且該做法已為官方決策所認可。如國土資源部在2010年6月26日發布的《關于進一步做好征地管理工作的通知》中就明確提出：為防止拖欠征地補償，確保補償費用及時足額到位，各地應探索和完善征地補償款預存制度。在市縣組織用地報批時，根據征地規模與補償標準，測算征地補償費用，由申請用地單位提前繳納預存征地補償款；對于城市建設用地和以出讓方式供地的單獨選址建設項目用地，由當地政府預存征地補償款。用地經依法批準后，根據批準情況對預存的征地補償款及時核算，多退少補。”實踐證明，補償款的預存對于遏制征收補償款的拖欠現象行之有效，我國未來的統一征收法應吸收確立該制度。如我國未來的統一征收法可以考慮構建以下條款：“征收批準機關應當設立征收補償費專戶。在征收請求人提出正式征收申請時，征收批準機關應當要求征收申請人將預估的征收補償費等費用全額存入該專戶。征收申請人請求提供擔保而不全額存入的，征收批準機關不得受理征收申請。征收請求人未依法足額預存征收補償費，征收批準機關受理征收申請并作出批準決定的，批準決定無效。征收請求人未依法足額預存征收補償費，征收批準機關征收批準機關受理征收申請的，應對后續發生的損害賠償金等與征收請求人承擔連帶責任”。

小結：

土地關乎國民生計，征地事關城市發展與建設，在發展與利民中間平衡，是完善土地補償問題的核心。中原經濟區下河南省作為國家加快新型城鎮化建設的試驗區，應該努力做好征地補償工作，為百姓謀福利，深刻認識到征地補償，農民增收，城鎮發展，擴大內需等多方面的因素，為解決征地難問題探索出一條科學合理，利民利國的道路。

參考文獻：

[1]《人民論壇》2011年08月中總第336 期《城市化進程中如何確保失地農民利益》，鄭風田，吳濤

作者簡介：崔鳳琴（1988），女，河南省安陽市，貴州師范大學法學院，經濟法專業，2014級