自然資源資產離任審計芻議

羅凱潔

[提要] 自十八屆三中全會提出自然資源資產離任審計以來，到《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》出臺，標志著自然資源資產離任審計的大幕已經徐徐拉開，作為一線的審計工作者，以自然資源資產離任審計為題，從自然資源資產離任審計的背景及意義、內部構成、困難和對策等方面進行論述，探索我國自然資源資產離任審計之路。

關鍵詞：自然資源；離任審計；對策

中圖分類號：F239 文獻標識碼：A

收錄日期：2016年1月21日

一、自然資源資產離任審計背景及意義

自然資源資產離任審計作為干部離任審計的全新舉措在十八屆三中全會上首次提出。2013年11月12日審議通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》在“加快生態文明制度建設”部分提出“建設生態文明，必須建立系統完整的生態文明制度體系”、“探索編制自然資源資產負債表，對領導干部實行自然資源資產離任審計”的要求，自然資源資產離任審計作為黨和國家的一項重要改革任務被正式確立。2015年10月30日中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《開展領導干部自然資源資產離任審計試點方案》，標志著這項備受關注的審計試點工作正式拉開帷幕。試點方案的出臺，將為建立健全生態文明制度體系提供重要支撐，促進各級領導干部更好地履行自然資源資產管理和生態環境保護責任，在推動生態文明建設方面發揮積極作用。方案明確，領導干部自然資源資產離任審計試點2015～2017年分階段分步驟實施，2017年制定出臺領導干部自然資源資產離任審計暫行規定，自2018年開始建立經常性的審計制度。

自然資源資產離任審計的提出具有重要意義。首先，自然資源資產離任審計對經濟責任審計的內容進行了擴展，將經濟責任審計的范圍擴大到生態資產，使傳統的經濟責任審計理論日趨全面和完善，是審計制度的進步；其次，自然資源資產離任審計是對“唯GDP論英雄”政績觀的全面叫停。自然資源資產離任審計通過對自然資源進行貨幣化價值評估，使之進入到領導干部離任審計清單，這將直接導致黨政機關領導干部和國有企業領導人員進行重大決策時充分考慮生態因素，是糾正畸形政績觀的有益嘗試；再次，我國是世界上污染最嚴重的國家之一，水流污染、大氣污染、耕地劇減等環境問題日益加劇，在如此嚴峻的環保形勢面前，自然資源資產離任審計的引入宣示了政府加強環境保護的決心，是我國環保理念和環保制度的巨大進步。

二、自然資源資產離任審計的內部構成

審計對象方面，自然資源資產離任審計的對象應涵蓋地方各級政府及其各部門的主要責任人和國有企業主要領導人。其中，黨政主要領導干部、權力集中部門和資金、資產、資源密集領域領導干部是審計的重點。

審計內容方面，自然資源資產離任審計的重點內容是自然資源保護、管理、使用、監督的制度機制是否建立健全并得以有效實施，自然資源資產負債表的各項目是否發生破壞性變化，領導干部任期內是否造成生態環境的損害。

審計環節方面，自然資源資產離任審計應堅持任前、任中、離任審計相結合，使對環境質效的追求貫穿于領導干部任職履職的始終。

自然資源資產離任審計的審計基礎方面。首先，地方各級政府要對水流、森林、山嶺、礦山、草原、荒地、灘涂等自然生態空間進行統一確權登記，形成歸屬清晰、權責明確、監管有效的自然資源資產產權制度；其次，各級政府要劃定生態保護紅線，建立空間規劃體系，劃定生產、生活、生態空間開發管制界限，落實用途管制；再次，各級政府要把資源消耗、環境損害、生態效益納入經濟社會發展評價體系，建立體現生態文明要求的目標體系、考核辦法和獎懲機制。應注意的是，在確定目標體系、考核辦法、獎懲機制時應全面考慮當地資源環境狀況，不能搞一刀切，尤其對限制開發區域和生態脆弱的國家扶貧開發工作重點縣應取消地區生產總值考核；最后，各級政府應建立生態環境損害責任終身追究制度。

三、開展自然資源資產離任審計的困難與對策

（一）存在的困難

一是信息數據基礎薄弱、且提取困難。主要表現在：核算體系不健全，自然資源資產會計核算中所涉及的會計目標、會計主體、科目分類、核算對象，確認計量標準、會計報告不明確，資產負債表編制滯后，加之由于管理職能劃分條塊分割、事權交叉，其數據分散在多個職能部門，提取難度較大，甚至一些基礎數據并不存在于管理部門，而存在于科研機構和企業，難以實現數據共享。即使審計能從一些主管部門得到一些信息和數據，也是零散的、支離破碎的，缺乏全面性、系統性、真實性。

二是考評體系缺失。各地自然條件、發展理念、戰略定位不同，地方黨委、政府在自然資源資產的保護與利用上本身就難以自身平衡。加之一個時期以GDP論英雄，造成了自然資源資產的過度開發開放，導致自然生態的惡化。同時，由于生態環境保護見效慢，注定一個地方的環境保護政策的執行過程是漫長的、持續的，難以說是哪屆黨委、政府取得的成績，只能用環境保護投入進行量化反映。

三是審計專業人才匱乏、沒有成熟的審計模式和評價標準，都會影響到審計工作的開展。領導干部自然資源資產離任審計點多面廣，對審計人員的政策性、專業性水平要求極高，可以說是一項跨專業、超職能的審計工作，需要大量環境保護和土地、森林測繪等方面的專業技術人才。當前，審計機關具備的審計人員大多以經濟管理、會計、計算機等和財務相關的專業人員為主，非專業人員占據多數，現階段僅僅依靠審計機關自身力量難以獨立完成領導干部自然資源資產審計工作。

（二）對策建議

1、建立健全制度規范，加強部門之間協調配合。建立、健全由審計、國土、水利、林業、農業、發改、環保、統計、監察、組織等黨政部門共同參與、共同推進的機制，切實將領導干部自然資源資產離任審計結果作為干部考核評價、升降、獎懲的依據，加強對自然資源資產的監測、調查和統計，努力實現監測全覆蓋、調查無盲點、統計無遺漏，進而建立起完備的國家和地區自然資源資產負債表體系。

2、加大問責力度，增強黨政領導干部守紀律、講規矩的意識。隨著我國全面實施依法治國的發展戰略，依法行政的觀念也深入到了審計人員的內心，對于審計中發現的違規違紀問題，不僅要糾正錯誤的做法，更要依法、依規追究責任人的責任，審計部門不追究責任，那么就會有其他部門甚至司法部門來追究審計部門的責任，問責機制的普遍建立和被人們逐步接受的過程正在加快，逐漸形成了問責是正常，不問責是例外的思想意識。對地方政府官員、單位部門負責人、企業主破壞自然資源和生態文明的行為加大問責力度，也是充分發揮國家審計免疫系統功能的重要體現，能夠取得良好的效果。

3、建立審計人員定期和專項培訓機制，營造良好的學習氛圍，提升現有審計人員做好專項審計工作的能力。由于每年的審計工作量都非常大，審計人員平時都是在忙于工作，對于新領域的審計業務也只能夠邊干邊學，幾乎很難抽出專門的時間進行系統的培訓和學習，在審計專業性比較強的單位時，往往會出現審計人員無從著手而不得不請教被審計單位人員的尷尬情況。因此，針對新領域的新業務，有必要加強審計人員的專業培訓，并且形成討論學習氛圍，在溝通和交流中產生一些知識點和想法，給審計工作帶來意想不到的收獲。

四、結語

依法治國背景下，逐步增強的守法意識和逐步好轉的執法環境為自然資源資產離任審計工作創造了有利條件，但自然資源資產離任審計畢竟在我國處于起步階段，沒有成熟的模式可以借鑒。國外有益的審計模式，因為國情不同、審計環境不同等因素，不能夠照搬照套，只能作為參考，而我們只能發揮我們的主觀能動性和創造力，從部分地區開始試點到全面推開，在實踐中不斷摸索和總結，發揮審計系統樂于學習、善于學習的優良傳統，制定具有中國特色的、符合我們國家實際的自然資源資產離任審計之路。早日建立資源節約型、環境友好型社會。

主要參考文獻：

[1]周迎久.探索自然資源資產離任審計.中國環境報，2014.2.20.

[2]李巍.領導離任，需審計自然資源資產.河北日報，2014.2.17.

[3]張孝德.基于源頭與制度的治本之路：中國特色生態文明新模式[J].人民論壇，2013.11.