國外新城運動經驗及啟示

楊雪鋒 蔡誠

摘 要：在高速城鎮化浪潮下，中國涌現了一大批新城。為了妥善解決中國新城問題，新城的建設發展迫切需要經驗和啟示。通過對英國新城運動、美國示范城市計劃和日本國土開發計劃的具體實踐的研究，試圖基于產城融合視角進行分析和總結，以期為我國新城建設提供借鑒和參考。

關鍵詞：新城運動；產城融合；政策啟示

Abstract：With high tide of urbanization， China has emerged a large number of Metro. For solving the problem China Metro， Metro construction and development of the urgent need experience and inspiration. Through the study of the concrete practice of the British Town Movement， the United States and Japan demonstration city planning land development plan， trying to analyze and summarize the integration of the city based on production perspective， in order to provide reference for the construction of the Metro.

Key words： metro sport ； city-industry integration ； experiences

中圖分類號：C912 文獻標識碼：A

文章編號：1674-4144（2016）-08-71（5）

根據2015年國家統計局統計，我國城鎮化水平已經達到56.1%，常駐城鎮人口已經達到7.7億。也就是說，我國正處于一個高速發展的城市社會之中，為了解決日益突出的城市問題，一大批新城及城市新區也伴隨著城鎮化的浪潮涌現出來。而在政府建設新城追求產城融合的過程中，也存在諸多問題。在二戰之后，同樣經歷了新城運動的英國、美國和日本，在新城運動中各具特點，尤其是如何完善新城的產城融合方面，可以為我們提供豐富的經驗和啟示。

1 國外新城運動實踐概況

1.1 英國新城運動

受霍華德“田園城市”理論的影響，二戰后英國政府實施了“新城運動”，以解決城市人口過度集中和農業區落后的問題， 同時也是為了對城市產業結構進行調整。英國“新城運動”有3個典型特點：第一是成立了專門的咨詢機構，對整個計劃進行研究咨詢。1945 年英國成立了新鎮咨詢委員會，研究建立新鎮、分散大城市人口的可行性。新鎮咨詢委員會的建立實則是對前期可研、規劃的重視，以規劃為龍頭發展城市，避免盲目的造成運動，耗費國力。新鎮咨詢委員會還提出了新鎮的人口規模不應超過6 萬，選址應遠離大城市，以及學校醫院等相應的配備功能和低密度的城市形態，為后續發展指明了方向。第二是成立了專門的開發公司，全面負責新城建設。1946 年英國頒布了《新鎮法》確立了新鎮的開發、管理、設計模式，并據此成立新鎮開發公司。新鎮開發公司由中央政府指定委員會管理，這種將職能式組織結構和線性組織結構融合起來，將政府管理與市場運作有機結合的創新之舉大大加快了英國的新城建設。第三是分批次開展新鎮建設。英國的新鎮建設大概分為三個時期，每個時期都有不同的建設目標，共同完成英國新城運動。

1.2 美國示范城市計劃

二戰后美國城市化向郊區化或逆城市化階段轉變，為了順應這種趨勢，美國政府在上世紀50年代提出了發展小城市和小城鎮的觀點。1956 年政府頒布“聯邦公路法案”，擬新修41000英里的公路，其目的旨在利用公路聯通各區域，降低交易成本同時“使工廠、商店、居住區分散化”。1966年，美國出臺了《示范城市與大都市發展法》（Model Cities and Metropolitan Development Act of 1966），實施了“示范城市計劃”，與以往不同的是，該計劃不僅支持大都市城市更新，還致力于發展中小城市和小城鎮，項目資金由聯邦政府補貼80%，地方政府補貼20%。計劃實施期間，政府批準建立63 個平均人口規模在2 萬人左右的新城市（鎮），結合地理地貌，并根據合理的產業布局，打造了各具特色的農業鎮、工業鎮、礦業鎮等，城市化布局向小城市（鎮）全面展開[1]。“示范城市計劃”于1974 年結束，共支出約23億美元。

經過近幾十年的發展，美國已形成了均衡的城鎮體系，10 萬人以下的小城鎮，大約占城市總數的99.3%。美國小城鎮依據區位不同而各具特色，按照與大城市中心的距離劃分，總體上有3種類型：一是位于大都市邊緣的小城鎮。這類小城鎮又被稱為“衛星城”，環境優雅寧靜，基礎設施和公共服務完善，往大城市出行上班非常方便，因而這里是中產階級向往的宜居天堂，他們把這里視為大城市的后花園。由于中產階級并不需要小城鎮來解決就業，因而這些小城鎮很多沒有堅實的產業支撐。相反，中產階級在當地消費還產生持續的經濟效益。二是位于城鄉之間的小城鎮。這類小城鎮距離大城市較遠，導致與大城市的流通存在一定困難，因而往往需要有自己的支柱產業，以實現自身的可持續發展。三是位于鄉村地區的小城鎮[2]。這類小城鎮是廣大鄉村地區經濟活動中心，雖地處鄉村地帶，但基礎設施和公共服務與大城市一樣，生活一樣很便利。在美國，無論在哪個城市，人們都可享受到幾乎同等的便利。

1.3 日本國土開發計劃

日本在第二次世界大戰以后，雖然短時間里經濟蕭條，但是上世紀50年代之后在原有人才技術基礎和美國支持下，日本經濟開始快速發展，農村人口迅速向城市聚攏，使得地域間的差異越來越大，傳統村落人口急劇減少，農村“過疏問題”逐步明顯，并伴隨著區域間產業分布發展不平衡的情況。為了解決這些問題，1950 年制定了“國土綜合開發法”，并先后編制了五次各具特色的“全國綜合開發規劃”。

期間日本政府出臺了一系列法律和政策措施：一是制定大量法律諸如《過疏地區活躍法特別措施法》、《町村合并法》等促進農村發展；二是規劃實施了旨在提高農村生活環境，減少城鄉差別的“村鎮綜合建設示范工程”。“村鎮綜合建設示范工程”包括了從宏觀規劃愿景到中觀建設再到微觀實施的全部內容。村鎮綜合建設規劃包括：村鎮未來前景的展望、產業的振興規劃、生活環境建設規劃、社會組織以及地區經營規劃。建設計劃包括：村落、道路、上水道、排水設施、工商設施、公共設施的建設計劃。地區行動計劃包括：村鎮示范工程因地制宜，適用對象的范圍亦可從“幾個村落”、“單一的市（ 鎮、村）”或者“幾個市（ 鎮、村）”中靈活選擇。其中政府負責示范工程主體的實施，投資費用的分配則為中央政府承擔50%，各級政府分擔其他剩余部分。

2 當前我國新城建設主要面臨的四個挑戰

2.1 社會服務設施與基礎功能薄弱，人口城鎮化跟不上土地城鎮化

有城市專家認為，任何一個新開發的區域，前三年做市政配套，接下來五年做第一輪房地產開發，第二個五年繼續開發、導入人口，再下一個五年，人口才會聚滿。也就是說，建一座新城一般要花18到20年的時間。然而由于我國一些城市新區圈地范圍較大，把周邊許多農村區域也涵蓋在內，使大量的鄉村人口未經職業和空間的轉換，而只是因為所在地行政建制發生了變化，便一夜之間變成了市鎮人口[3]。這種虛假的城鎮化使得人口城市化的任務非常繁重，無法保證產城融合目標的實現。

一般情況下，新城大型公共設施的建設是推動新區發展的“催化劑”，其目標是實現經濟功能和設施功能的雙贏。但在實施過程中，一方面大型公共設施的選址和基礎設施建設的投資導向雖然由城市政府決定，但各城市政府又受自身實力、建設資金和空間需求的限制，造成其從屬功能的規模、性質等標準降低。這就可能導致部分新城在建設大型公共設施項目時，有時只注重項目本身配套功能的建設，而普遍存在商業、商務、辦公的從屬功能和綜合服務設施的定位偏低，未達到帶動新城發展的“門檻”規模，無法滿足新城發展的要求。另一方面，我國現行的開發管理模式實行的是“誰開發，誰配套”的運作模式，這樣就導致配套設施分散，規模較小的現象，未能帶動城市功能的有效集聚和發展。在這種情況下，許多新城就有可能首先建成以居住功能為主的大型片區。

2.2 新城入住率低，職住平衡難以實現

新房入住率和職住分離比是判定新區產城融合的重要指標。按照國際通行慣例，商品房空置率在5%-10%之間為合理區，10%-20%之間為危險區，20%以上為嚴重積壓區。根據上海交通大學城市科學研究院的《全國新城新區數據庫》，，我國廣義的新城新區有2957個，去掉各種功能單一的工業園區、大學園區后，狹義的新城新區有545個。并且通過其他學者的調研，如鄂爾多斯康巴什新城，蘭州新城等入住率不足5成，有些地區如鐵嶺新城等甚至不足3成，造成了“白天車水馬龍，晚上燈火寥落”的景象，形成了名副其實的“鬼城”.

職住比是指在新區上班人員與在新區居住人員的比例關系，有時也用住從比（居住和就業人員比例關系）表示。這一指標是反映新區產城融合或新區有機增長的主要指標。國際上產業城市較合理的職住比為50% - 60%，但在我國一些城市，特別是經濟欠發達的城市，新區開發的早期階段，為了讓新區出形象、成規模，房地產開發一般情況下成為新區開發的先頭部隊或主力，產業和職能部門建設的速度往往滯后于房地產開發的速度，甚至帶有某種不確定性，而房地產商受利益驅動又急于把房屋先預售出去，而購房者基于多種動機（投資、投機、移民、孩子入學等）而購置了早期開發的居于核心位置的房屋，到了產業和職能部門入住新區時，核心位置的房屋早已被售賣一空，房產價格也已抬升幾倍，真正在新區從業的人員只能往返于新老城區上下班，新區對老城區疏散的功能不但無法實現，還造成了大批鐘擺式的流動人口，進一步加劇了城市的擁堵。這便是我國一些新城被指責為“臥城”的主要原因[4]。

2.3 入駐產業參差不齊，缺乏產城互動

新區產業的布局本應結合城市的發展定位，規劃設計產業入住門檻，保證產業核心競爭力的提升，但在新區在政府急于出形象和出規模的意愿驅動下，往往在產業選擇時急功近利、饑不擇食，造成產業入住門檻偏低，缺乏核心競爭力。這不僅達不到新區建設期盼的產業要求，更不要說和母城形成產業有機互動了。

2.4 新城與老城功能缺乏互補和融合，新城功能完善任重道遠

國內外城市發展的實踐表明，未來現代化的城市組團，其整體結構布局應是城市的核心，也即中心城市，以第三產業為主體，主要功能是智能、信息、流通、服務，產業屬于輕型的，但是質量很高。外圍的若干個衛星城，以第二產業為主，產業結構同樣是多元的，主要功能是生產，但也并不排斥其他功能，它也有自己的第三產業。在中心城市與衛星城之間的廣袤空間，是第一產業。以中心城市為核心的現代化的城市組群的整個結構，很有點類似原子結構[5]。但對于我國新開發的城區而言，由于時間短、速度快、距離遠等原因，新城與老城功能銜接有限。

3 國外新城運動的經驗啟示

3.1 強化新城在我國城鎮化中的地位和作用

英美日3國在上世紀50年代后進入工業化和城鎮化高速發展階段，同時顯現了兩個突出問題，一方面是城市人口擁擠、環境污染嚴重，另一方面是農村出現空心化，逐漸衰弱。面對雙重困境，英美日3國一致將發展小新城作為破解上述兩大問題的突破口。各國實踐經驗告訴我們，新城作為連接城市和農村的紐帶，在推進城鎮化過程中在緩解大城市環境資源壓力、促進農村勞動力轉移、改善農民生活水平等方面發揮著重要作用，我國未來的城鎮化進程，一定要強化新城的地位與作用，高質量打造產城融合的特色新城應該成為發展方向。

3.2 完善基礎設施和公共服務設施建設

基礎設施和公共服務設施建設是新城建設的關鍵所在，我國目前新城與產城融合的大城市的根本差別在于，生活和生產的便利程度不同，也正體現出基礎設施和公共服務能力的差距。只有加強新城的基礎設施和公共服務設施建設，完善自身“造血機能”，才能吸引人、財、物等各種資源向新城流通，從根本上改變新城面貌。英美日3國始終將創造一個比城市更優美舒適的生活環境，作為新城建設的首要目標，注重改善新城的交通設施、通訊設施、能源供給設施以及社會服務設施等。

雖然長期以來，我國主要以工業開發先導來建設新城，大多數新城均規劃建設有一定規模的生活服務設施，在一定程度上滿足了新城居民和企業的需求。但是，不少新城的公共服務等級網絡不成體系，有的規劃范圍內僅有一級服務中心，中間等級的生活服務設施缺失，很難為整個城市新區的生產、生活提供便利完善的服務，特別是在工業區范圍內，公共服務設施的量少且布局分散不成體系的問題很普遍，阻礙了城市用地功能的多樣化與集約化開發。由此提示我們在當前許多城市新區的建設過程中，應當有意識地強化公共服務等級網絡體系的建設，將配套齊全的公共設施按不同等級和服務范圍進行布局，如商業設施不僅要有服務于整個城市的中心，而且各個功能小區（如居住區）中也應配置次一級中心或更低一級的商業網點；公園綠地也應按不同等級進行布局以滿足不同層次的需求。

3.3 注重新城規劃引導和法律保障

新城運動是一項浩大而持久的全民工程，一定要以規劃為導向，并以立法的形式確定規劃的地位和權威，以科學的規劃有計劃的推進城鎮化進程。在國外新城健康發展的進程中，各國都無一例外地十分重視規劃工作。此外我國大部分新城社會服務的功能欠帳較多，因此今后一個較長時期還要把社會事業的建設作為提升城市功能的重要切入點。在這方面，應重點作好以下幾項工作。第一，要高標準創新社會建設理念。新城社會事業發展既要強調均衡協調發展理念，要按照新時期不同居民的現實需求創新社會建設理念。第二，要制訂和完善新城社會服務功能行動綱領。制訂新城社會發展計劃，有步驟、有計劃地完善新城的社會服務功能。社會服務涉及不同層次的人群，要注重針對性，從細微化服務入手，真正把我國新城打造成21世紀最適合人們生活居住的新型城市。如，美國“示范城市計劃”，依據聯邦政府和州政府的有關法律規定，并結合自身特點制定總體規劃。日本“國土開發計劃”從宏觀上制定了6階段的發展規劃，逐步提高新城發展水平。

3.4 注重財政資金支持的同時鼓勵社會力量參與

在新城發展初期，資金問題往往是制約其發展的瓶頸。要打造產城融合的特色新城，政府需要給予一定的資金支持。從上述國家實踐看，各國都安排了財政資金予以支持，并且以中央財政資金為主。如美國“示范城市計劃”聯邦政府補貼80% ；英國“新城運動”完全由中央政府出資開發；日本“村鎮綜合建設示范工程”投資費用的50% 由中央政府承擔。因此在新城發展初期要加大對新城財政的投入力度，以統籌均衡發展為原則，完善新城建設在產城融合上的運作機制，從而加強區域資源的均衡配置，提高新城居民與產業之間的融合度。而在新城運動進入中后期時，為了緩解居民對公共服務的需求壓力，實現產城融合，則需要大力鼓勵社會力量進入公共服務領域。有針對性地培育社會組織，大力扶持新城亟需的社會組織，并健全其發展機制。在目前“小政府、大社會”的管理格局下，進一步推廣“政社合作、政社互動”經驗，通過優惠政策，吸引社會資本舉辦各類公共服務。同時要完善社會運作機制，良好的社會運作機制是新城社會事業持續有序發展的關鍵，新城要逐步形成“政府主導、公眾參與、市場運作”的運作格局。如，在美國“示范城市計劃”，示范城市在整個計劃申請和第一個計劃年實施期間，政府、專業人士和示范區居民之間采取多渠道對話的方式，取代只讓市民做最后表決的參與方式，這使得當地公眾參與意識大幅提升，城市治理效率也得到很大提高。在具體的規劃過程中，示范區的總體規劃都多次大規模征求市民尤其是示范區居民的意見，最后的決定要通過市民聽證會辯證和市委會投票。政府的權力通過示范區的社區組織和非政府機構下放，不僅提高了行政效率同時也使規劃項目更加體現公眾的意愿，更加維護公眾的權利和利益。

3.5 強化土地利用多樣化和功能用地的適度混合使用

傳統城市規劃受雅典憲章影響過于強調用地功能分區，由于對雅典憲章提出的居住、工作、游憩、交通四種功能被誤解為每一種功能都需要有特定嚴格劃分的空間領域，以致造成城市各項用地空間的割裂。當然，為了保證新城城市功能的優化，可以按照上述功能分類進行組織，但對每一塊建設用地應從多種用途來考慮，在保證各種功能用地主導地位的同時，可以兼顧其它功能的有機融合，并具有適應多種可能變化的彈性，即規劃用地要具有一定的兼容性。如日本政府優化東京首都圈城市功能空間組織，行政管理功能主要限定在首都圈的中心地區，而功能輻射范圍覆蓋東京首都圈全域；業務貿易、交通樞紐、科研開發和教育以及居住等服務型功能位于首都圈10-50km圈域內（如千葉新城等）；制造業生產型功能位于50-160圈域內。每個區域擁有主導功能的同時，也強調土地功能的混合使用，而這些功能區之間，又能通過細密的路網連接在一起，并留足城市發展空間，這樣既能保證讓城市功能自然生長，又能方便居民的生活需求，從而可避免功能區出現過大的人流。如多摩新城，其用于促進新城的鐵路建設，中央和地方政府將給予高達18%的補貼，達到工程全部合理建設費用的36%。

4 結語

我國新城建設起步晚，檔次低，目前基礎設施不完善，產業基礎薄弱，產城融合不到位，地方財政堪憂，自我發展能力十分有限。鑒于新城建設在我國城鎮化必然進程中的特殊地位與作用，考慮到我國目前城鄉差距現狀和大城市發展日益加劇的壓力的局限性，有必要借鑒發達國家新城運動經驗，進一步強化并落實我國新城的地位與作用，加強新城建設法律保障，以明確的規劃方案為先導，增加中央財政投資，加強基礎設施和公共服務設施建設，注重公眾參與和功能用地的混合使用，根據新城不同的地理、環境、經濟、文化等方面的優勢，打造因地制宜的特色新城，并通過商務貿易和交通等基礎設施的建設，加強與中心城市的融合與互動，進一步推動產城融合，走出一條具有中國特色的新城建設發展之路。

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責任編輯：張吉明