我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償中存在的問題及對策探析

向澤

近年來，隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和城市化的推進(jìn)，國家出于公益目的對農(nóng)村土地的征收日益增多，土地征收補(bǔ)償糾紛已成為當(dāng)前影響社會穩(wěn)定的一個因素，因此筆者擬通過對農(nóng)村土地征收補(bǔ)償制度進(jìn)行分析并試圖探尋對策。

一、我國農(nóng)村土地征收補(bǔ)償存在的問題

（一）征收補(bǔ)償原則不明

《中華人民共和國土地管理法》第47條第1款規(guī)定，征用土地的，按照征用土地的原用途給予補(bǔ)償。《憲法》對征地補(bǔ)償應(yīng)依據(jù)何種原則進(jìn)行也并沒有明確。我國雖然在2004年的憲法修改中明確了補(bǔ)償條款，但是對補(bǔ)償?shù)脑瓌t卻沒有明確，征地補(bǔ)償原則缺乏憲法基礎(chǔ)。

（二）征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不合理

土地征收征用激發(fā)社會矛盾的直接誘因是補(bǔ)償?shù)墓絾栴}。《土地管理法》規(guī)定的土地補(bǔ)償費(fèi)、勞動力安置補(bǔ)助費(fèi)都是按照被征收土地前三年的平均年產(chǎn)值計(jì)算的，其補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)計(jì)算的基準(zhǔn)是農(nóng)地的年產(chǎn)值，是不合理的。

（三）征收補(bǔ)償權(quán)利種類不明

雖然我國現(xiàn)行憲法規(guī)定了“對土地實(shí)行征收或者征用并給予補(bǔ)償”，但并未具體規(guī)定，補(bǔ)償是何種權(quán)利，如果說憲法是根本大法，僅作了原則性規(guī)定，那《土地管理法》總應(yīng)予以明確了吧，但答案是否定的，《土地管理法》第47條規(guī)定；征用土地的，按照征用土地的原用途給予補(bǔ)償，也沒去明確補(bǔ)償是補(bǔ)償何種權(quán)利損失，《物權(quán)法》對此也未給出答案。從征收對農(nóng)村土地承包經(jīng)營權(quán)侵害的分析可以看出，對補(bǔ)償權(quán)利種類進(jìn)行界定是十分重要和必要的。

補(bǔ)償程序不完善

征收補(bǔ)償價格確定的隨意性則是未引入民主協(xié)商程序，目前農(nóng)村土地征收補(bǔ)償程序主要存在以下問題：一是農(nóng)村土地征收補(bǔ)償程序缺乏公正性。二是未設(shè)置事前補(bǔ)償程序。土地補(bǔ)償款屢被拖欠是因程序未作剛性限制，因《土地管理法》未明確將土地補(bǔ)償規(guī)定為土地征收的事前程序，所以無法徹底杜絕拖欠補(bǔ)償款現(xiàn)象。三是土地補(bǔ)償救濟(jì)程序缺失。任何權(quán)利的實(shí)施必須有保障，而程序無疑是最為有效的，但我國對農(nóng)村土地征收補(bǔ)償沒有明確規(guī)定司法保障，沒有為土地權(quán)益人設(shè)立出現(xiàn)爭議后向人民法院起訴的救濟(jì)途徑。司法實(shí)踐中，有關(guān)土地征用補(bǔ)償?shù)葐栴}出現(xiàn)爭議，許多法院盡量不予受理，導(dǎo)致對公民財(cái)產(chǎn)保障的極度弱化。

二、完善我國農(nóng)村土地征收制度的對策

（一）科學(xué)確定補(bǔ)償原則

我國在憲法中雖然沒有明確農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)脑瓌t，但《土地管理法》規(guī)定：對土地征收實(shí)行按照土地原用途進(jìn)行補(bǔ)償，因此，在憲法中明確農(nóng)村土地征收補(bǔ)償原則十分緊迫。

（二）合理設(shè)定補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

1、加快我國農(nóng)用地定級估價步伐。土地征收補(bǔ)償不論采取何種補(bǔ)償原則，其核心問題關(guān)鍵在于土地價格的確定問題。為了避免地方政府為自身利益而在土地定價問題上侵犯農(nóng)民利益，可由省級人民政府統(tǒng)一組織對未來一定時期可能被征收的土地委托中介機(jī)構(gòu)進(jìn)行價格評估并據(jù)此制訂土地價格級差目錄，用于指導(dǎo)土地征收補(bǔ)償。

2、要適當(dāng)提高現(xiàn)有補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)。在近期不改變農(nóng)村土地征收補(bǔ)償基本原則的前提下，可考慮適當(dāng)再提高土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，具體增幅可根據(jù)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平確定。

（三）建立土地發(fā)展權(quán)制度

土地發(fā)展權(quán)不論土地所有權(quán)屬性一律歸國家所有的制度安排不利于保護(hù)集體的土地財(cái)產(chǎn)權(quán)，因?yàn)檎沾税磁呸r(nóng)民集體將與土地發(fā)展權(quán)無關(guān)，農(nóng)民集體權(quán)益沒有得到落實(shí)，這是違背《憲法》關(guān)于農(nóng)村土地歸農(nóng)民集體所有的規(guī)定的。既然是所有權(quán)，就應(yīng)當(dāng)包括發(fā)展權(quán)益，同時此種安排也不利于保護(hù)耕地，因?yàn)檫@樣土地補(bǔ)償價格仍舊是征收方一方說了算，農(nóng)民沒有保障。筆者主張我國可借鑒美國土地發(fā)展權(quán)歸屬于原土地所有權(quán)人的模式，規(guī)定土地發(fā)展權(quán)歸原土地所有權(quán)人所有，即國有土地的土地發(fā)展權(quán)歸國家，農(nóng)民集體土地的土地發(fā)展權(quán)歸農(nóng)民集體，這樣的制度設(shè)計(jì)既能做到公平，又能產(chǎn)生效率。

（四）完善補(bǔ)償程序

法律的正義唯有通過公正的程序才能得以維護(hù)，法律程序是人治和法治的分水嶺，是防止權(quán)力專橫和權(quán)力濫用的屏障。筆者認(rèn)為應(yīng)從以下方面加以完善：一是補(bǔ)償方案應(yīng)將雙方協(xié)商作為必經(jīng)程序。二是有必要確定事前補(bǔ)償原則。所謂事前補(bǔ)償就是指政府在取得土地所有權(quán)之前，必須先對土地權(quán)益人進(jìn)行補(bǔ)償，至少必須與其就補(bǔ)償?shù)姆秶?biāo)準(zhǔn)、方式及補(bǔ)償金的支付時限等問題達(dá)成協(xié)議。三是有必要明確土地征用補(bǔ)償款的救濟(jì)途徑。有必要在立法上進(jìn)一步明確農(nóng)村土地征收補(bǔ)償?shù)乃痉ň葷?jì)途徑。具體來說，就是要確定集體土地所有權(quán)主體，明確集體組織組成人員的成員權(quán)，確定成員的土地權(quán)利，確定他們的訴訟主體資格，要明確土地征收中哪些糾紛法院應(yīng)該受理，包括被征收主體和土地需用人。

（五）建立補(bǔ)償款分配監(jiān)督程序

必須從源頭上解決問題，應(yīng)建立對征地補(bǔ)償款嚴(yán)格監(jiān)督的一套程序，從補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)、數(shù)額、發(fā)放、領(lǐng)取、使用作出明確規(guī)定，設(shè)定剛性限制，例如可規(guī)定：對集體留存的征地補(bǔ)償款必須專戶存儲；征地補(bǔ)償款不得用于高風(fēng)險投資；出借征補(bǔ)償款的，應(yīng)經(jīng)過村民代表會議表決通過等等。同時政府審計(jì)部門應(yīng)將村民委員會或村民小組的征地補(bǔ)償款的分配使用納入審計(jì)監(jiān)督范圍，定期、不定期進(jìn)行審計(jì)。如果行政部門濫用行政執(zhí)法權(quán)侵害農(nóng)民的土地權(quán)益，造成農(nóng)民損害，農(nóng)民應(yīng)該獲得國家賠償。

（作者系四川省宣漢縣國土資源局華景國土資源所干部）