“鎮改市”探索：結合順德“簡政強鎮”經驗

洪帥

【摘 要】隨著我國改革開放以來社會經濟的發展，大量經濟發達的強鎮以其巨大經濟體量和人口密度為我國的城市化進程作著巨大的貢獻。然而囿于其行政級別、人員編制和事權財權并未跟上其城市規模，形成了“小馬拉大車”的格局。在中央決定實行“鎮改市”改革的前提下，地方政府在為解決“強鎮困局”問題所進行的探索，是進一步加快“鎮改市”改革的寶貴經驗。本文結合順德“簡政強鎮”經驗，意圖為“鎮改市”作相關討論和建議。

【關鍵詞】鎮改市；順德；簡政強鎮；強鎮困局；改革經驗

改革開放30多年來，我國社會經濟快速發展，城市化進程也迅速展開，至2015年底我國城鎮化率達到56.1%，城鎮常住人口高達7.5億人。但在光鮮數據的背后，長三角、珠三角、京津冀等城市圈中出現的大量經濟發達鎮正在承載著與其行政級別與資源供應能力不符的人口與公共服務壓力。

在新型城鎮化背景下，發展小城鎮是加快城鎮化進程的重要途徑和方式。因此，為改變這種強鎮困局，國家發展改革委于2015年1月正式出爐《國家新型城鎮化綜合試點方案》，確定將江蘇、安徽兩省和寧波等62個城市（鎮）列為國家新型城鎮化綜合試點地區，正式推行“鎮改市”的相關改革。在中央正式出臺文件之前，地方也有過為解決“強鎮困局”問題的一系列探索，包括培育中心鎮、簡政強鎮、富縣強鎮等方式，其中以廣東省、浙江省、江蘇省等最為活躍。本文正是試圖結合廣東省佛山市順德區的“簡政強鎮”改革經驗來進一步探索“鎮改市”的相關路徑與建議。

一、順德“簡政強鎮”改革的經驗

順德改革的最大亮點就在與機構精簡幅度空前，并建立了黨政統合的組織架構，將一些職能相近的黨委及政府部門進行合并重組，例如將區紀委機關與區政務監察和審計局合并重組為區紀委機關，區委宣傳部與區文體旅游局合署辦公，這樣有利于精簡機構，實現人力資源的有效整合。而且本次改革將區委區政府原有的41個黨政部門砍掉大半，只剩16個部門，并且要求部門配置最多“1正5副”（許耀桐，2011），試圖解決政府機構領導職責不清、人浮于事導致工作效率低下的問題。這一系列改革重拳讓某些學者驚呼“順德大部制改革石破天驚”。

其次，順德區結合前期改革實踐基礎，依據鎮（街）的實際承接能力，盡可能地削減和下放不必要的審批權限。隨著社會經濟的發展與社會主義市場經濟制度的日趨完善，政府應尊重各類市場主體，主動下放必要的權力給基層政府和社會組織。而且順德首次實行了商事登記制度改革，降低各類市場主體準入門檻，減少政府對市場的干預，極大激發了市場活力。

最后，順德實現了區里的高層領導兼任部門首長的制度，這種做法能夠降低行政成本，提升大部門首長實際的指揮權力從而提高行政效率，增強了各部門之間的協調合作能力與意愿。

二、“強鎮困局”

所謂的強鎮的主要特征是：GDP在縣級市中名列前茅，每年的財政稅收在10億元以上；人口已經超過全國一半的縣級市，其中外來人口眾多；城市化水平高，部分分擔了周圍城市圈的公共服務職能。但小衣衫始終遮不住大塊頭，其相應的行政級別、人員編制和事權財權并未跟上其經濟體量和人口密度，形成了“小馬拉大車”的格局，城市建設和管理面臨的諸多矛盾迎面而來，實質上陷入了“市級經濟、縣級人口、鎮級建制”的制度困境，嚴重制約了地方經濟和社會的進一步發展。

與此同時，經濟強鎮又與所在縣市的行政中心產生發展上的矛盾。以全國第一批唯一的兩個國家新型城鎮化建設試點鎮之一的浙江省龍港鎮為例。蒼南縣政府認為靈溪鎮是行政中心，理應獲得最多的行政與經濟資源；而一旦行政中心抽取了太多龍港鎮的資源去支持縣城的發展，就會不利于龍港鎮自身的發展。這正是諸多縣級地區，尤其是經濟中心與行政中心不重合的縣級政府面臨的難題（劉科，2014）。強鎮擴權在將權力向中心鎮位移的同時，也削弱了縣級政府的權力，所以在權力行使過程中，縣政府并不十分積極實施擴權。表現之一就是強鎮措施啟動緩慢：據浙江發改委的統計，早在浙江省第一次強鎮擴權政策出臺后，全省有中心鎮分布的79個縣（市、區）中，出臺扶持政策的有13個，正在調研制定政策的17個，啟動緩慢的49個，60%以上的縣政府并沒有啟動強鎮擴權。啟動緩慢的縣認為培育中心鎮是鎮與縣“爭權奪利”，降低了縣級財力的集中度，削弱了縣級部門的權力，因而“不想搞”。

強鎮所在縣政府“消極擴權”的表現之二就在于權力下放情況參差不齊，甚至于下放之后又被收回，陷入“下放、收回、再下放、再收回”的怪圈。因此，龍港的改革就在與縣政府的斗爭中躊躇不前甚至是倒退。浙江的強鎮改革是在省級政府委托授權的基礎上進行的，國家并未出臺正式的法規政策來對其權力作合理的劃分和保障，給與經濟強鎮以充足的發展權利與空間。這意味著在缺乏正式的制度保證的前提下，龍港過去所經歷的改革停滯甚至是倒退仍可能反復出現。從權力行使角度來看，強鎮擴權是政府間權力博弈的結果，具體擴權的事項、擴權多少與大小是由上級政府的壓力、支持力度以及中心鎮政府的權力博弈能力決定的。

三、結合順德“簡政強鎮”經驗探索“鎮改市”

目前我國的鎮改市主要采取兩種方式：①縣轄市，比如樂清市柳市鎮、蒼南縣龍港鎮等；②縣級市，比如泉州市石獅鎮等。其中縣轄市相對能較好地保持縣一級的政區單元基本穩定，受到縣政府的阻力相對更小，改革成本相對較低，因此我國地方政府一般是采取這種方式來推動“鎮改市”改革。但在此種模式下，龍港鎮的改革仍然受到了很大的限制?？梢钥闯?，強鎮擴權中所產生的權力博弈以及委托授權后權力失范問題，是由縱向分權的模式引起的，與我國單一制中央集權的政治體制和行政結構存在著密切關系。因此必須采取頂層設計，由中央來推動，由國家來出臺相關政策及法規制度，規范擴權后鄉鎮政府權力的規模與范圍，使其擁有經濟社會發展完全自主權。

結合順德“簡政強鎮”的經驗，在中央進行頂層設計的基礎上，經濟強鎮的上級政府應該積極下放或削減不合理的審批事項，實行商事登記制度改革，減少政府對市場的干預，降低各類市場主體準入門檻，進一步完善社會主義市場經濟，讓市場在資源配置中起決定性作用。

其次，強鎮的政府應該本著提高行政效率、減少行政冗員以進一步提高為人民服務的能力為目的，經過中央或上級政府授權合并職能相近的黨委部門和政府部門，促進黨政關系優化，更好地鞏固黨的領導核心地位與政府的行政主體地位。比如黨委部門中存在著城建委，而政府中也有城建局，兩者在很多地方職能相近甚至重疊，容易造成推諉扯皮、政策不定等現象的發生。因此，像這種部門都應該進行必要的整合重組，進一步提高行政效率。

最后，強鎮在進行“鎮改市”的探索時也可以實行由市委市政府的高層領導兼任部門首長的制度。一方面，這個規定有利于協調各部門之間的合作，推動改革沿著既定方向走下去，另一方面也有利于市委市政府的高層領導克服懶政思維，承擔起某一改革與社會治理領域的直接責任。

綜上所述，地方政府在為解決“強鎮困局”問題所進行的一系列探索，包括培育中心鎮、簡政強鎮、富縣強鎮等改革措施，積聚了無數專家學者與政府官員的智慧與汗水，是進一步加快“鎮改市”改革的寶貴經驗，值得學界作進一步的探討。

【參考文獻】

[1]葉貴仁，連曉曉.“選擇式強鎮”：鎮級行政改革的理論解釋[J].中共浙江省委黨校學報，2015（2）.

[2]許耀桐. 順德大部制改革“石破天驚”[J].同舟共進，2011（9）.

[3]劉科. 浙江龍港20載“改市”路：“鎮改市”叩門，2017年或全國推廣[N].時代周報，2014.

[4]劉學民，林明哲.大部制改革之“順德模式”思考[J].中國經驗研究，2013（7）.