英國高等教育監管新趨勢

劉緒 匡建江 沈陽

英國大學校長聯盟（Universities UK）2015年2月發布了題為《質量、公平、可持續發展：高等教育監管的未來》（Quality， Equity， Sustainability： the Future of Higher Education Regulation）的報告。該報告由該聯盟的大學監管工作委員會主席、倫敦大學瑪麗皇后學院校長西蒙·蓋斯卡爾（Simon Gaskell）領銜的小組編寫，旨在分析如何調整當前英格蘭高等教育監管體制，保障學生和其他高等教育利益攸關者的權益，確保監管體系與高等教育的長期發展目標保持一致，維護英格蘭高等教育的質量和國際聲譽。結合調研情況，該小組提出如下建議：建立完善的高等教育機構注冊備案名單；建立一個更有效的引領和監督高等教育監管系統的英格蘭高等教育撥款委員會；建立高等教育機構或專業停辦時能切實保護學生利益的措施；改革相關方案，推動該報告提出的建議的實施。

該小組結合高等教育監管的系列文件，調研了包括學生代表、監管者和機構在內的利益攸關者的意見。報告認為，當前的高等教育機構涉及的事務較多，包括研究生教育、科學研究、知識轉化及與國家或地區相關的文化活動。大學應充分認識到對本科教育監管的直接調整可能為這些事務帶來的影響。報告圍繞高等教育質量和學生利益的保障，探討了英格蘭本科教育機構的多樣性，從當前的高等教育監管體系、改革的壓力、當前的反應、改革后的監管環境展望、改革建議五方面分析了英格蘭高等教育監管。

一、當前的高等教育監管體系

（一）外部監管

1.公立高等教育機構監管

當前，英格蘭高等教育機構的外部監管主要通過向教育機構撥付公共資金時所提出的要求來實現。這些要求主要圍繞高等教育機構治理、質量評估、信息提供和財政可持續性發展，其提出的法律依據是《1992年繼續教育和高等教育法》（Further and Higher Education Act 1992）、英格蘭高等教育機構《保障問責備忘錄》（Memorandum of Assurance and Accountability）和英格蘭高等教育撥款委員會（Higher Education Funding Council for England）頒布的條例。作為監管體系的重要組成機構，英格蘭高等教育撥款委員會與高等教育機構緊密聯系，建立了一系列有效的制度，并適時地對部分高等教育機構進行管理。這些要求也體現了英格蘭高等教育撥款委員會在高等教育質量評估中的法定作用。其中，公立繼續教育學院主要從技能經費資助機構（Skill Funding Agency）獲得公共資金。

目前，英格蘭高等教育撥款委員會與高等教育質量保障署（Quality Assurance Agency）簽訂了協議。該協議的主要任務是對英格蘭高等教育撥款委員會資助的高等教育機構進行評估，確保這些機構的運行符合相應要求。外部監管的主要目標是提高高等教育質量和國際聲譽，監管撥付到高等教育機構的財政資金，促進其有效使用，實現公共政策目標。《1992年繼續教育和高等教育法》強調，學術自由和機構自治是高等教育的核心。為實現這一目標，獲得公共資助的高等教育機構自動擁有學生貸款公司（Student Loans Company）資助學生入學貸款的資格。

政府和議會通過樞密院（Privy Council）掌握學位和大學校名的授予權，或通過皇家特許狀（Royal Charter）和議會法（Act of Parliament）等方式來管理新高等教育機構的審批。在學位授予和大學校名授予方面，高等教育質量保障署發揮著咨詢作用。一般情況下， 公立高等教育機構首次通過審批后，即可作為永久性的公立機構，但私立高等教育機構通過審批后還需每六年重新申請資格。

2.私立高等教育機構監管

部分沒有被納入公共財政資助體系的高等教育機構被稱作私立高等教育機構。私立高等教育機構采用營利或非營利模式，采用不同的內部治理模式，少數機構擁有大學校名和（或）學位授予權。他們通過與擁有學位授予權的機構合作，獲得特許經營授權或提供經認證機構認證的高等國家證書的方式辦學。私立高等教育機構能否獲得公共財政資金取決于指定專業層次，即其開設的課程需符合代表商務、創新與技能部（Department for Business， Innovation and Skills）的學生貸款公司的要求，并通過商務、創新與技能部的審批。盡管行政審批權仍掌握在政府手中，但是隨著行政審批責任移交到英格蘭高等教育撥款委員會，私立高等教育機構的認證程序得到了強化。認證程序包括加強對私立教育機構質量保障體系、財務可持續發展能力及其內部治理的審核。但是，對公立高等教育機構的一些常規要求并沒有在私立教育機構完全實施。例如，還未正式要求私立教育機構向負責處理英格蘭和威爾士的大學生對大學投訴事項的英國獨立仲裁員辦公室（Office of the Independent Adjudicator）提交相關報告。雖然部分私立教育機構向高等教育統計局（Higher Education Statistics Agency）提供了其辦學資料，但這僅限于規模較大的機構。

總體來看，英格蘭高等教育設立了一系列外部監管要求。這些要求既包括高等教育機構作為公立機構本身應遵守的規范，也涉及其教學和科研活動。英格蘭高等教育撥款委員會發布的高等教育運行框架（Higher Education Operating Framework）包含了高等教育監管的現有體系。許多高等教育機構也承擔了由公共財政資助的專門研究。大部分資助均有其本身的任務或預期及要求，這些要求也與高等教育機構的教學保障機制互動。

3.英國高等教育監管情況

雖然英格蘭、蘇格蘭、威爾士和北愛爾蘭地區在高等教育資助、問責、治理體系及法規方面存在較大差異，但四地相互影響，任何一個地區高等教育監管條例的變更都會對其他地區產生潛在影響。該報告主要涉及英格蘭高等教育機構的監管體系，但也需對英國其他地區的高等教育監管體系進行探討。

在蘇格蘭，高等教育機構和蘇格蘭撥款委員會（Scottish Funding Council）通過《財務備忘錄》（Financial Memorandum）建立了高等教育問責制和報告制。蘇格蘭撥款委員會對其資助的高等教育機構的質量負有法定責任。與其他地區不同，蘇格蘭高等教育質量保障體系采用引導促進模式，也被稱為質量提高框架（Quality Enhancement Framework）。蘇格蘭的大學遵守蘇格蘭高等教育良好治理準則（Scottish Code of Good HE Governance）。作為蘇格蘭《財政備忘錄》的一部分，蘇格蘭高等教育機構必須遵守結果協議（Outcome Agreements）。根據這份協議，高等教育機構能否承擔世界一流研究、為促進人類生活條件改善和蘇格蘭經濟可持續增長作出貢獻將直接影響其評估結果。英格蘭的學生如在蘇格蘭學習，只能申請英格蘭學生貸款系統的資助并需繳納高于蘇格蘭學生的學費（不超過9000磅）。蘇格蘭關于這部分學生的資助與管理制度存在較多問題。目前，蘇格蘭政府正積極磋商其高等教育治理的發展策略。

威爾士當前的監管框架與英格蘭相似。按照《1998年教育改革法》（Education Reform Act 1988）和《1992年繼續教育和高等教育法》，商務、創新與技能部的國務大臣掌握威爾士高等教育監管權。基于以上法律，1998年，威爾士發布了《威爾士政府法》（Government of Wales Act 1998）。自此，威爾士高等教育機構的監管主要通過威爾士高等教育撥款委員會（Higher Education Funding Council for Wales）和威爾士政府發布的撥款函（Remit Letter）進行。威爾士《財政備忘錄》關于高等教育機構設置的主要標準與英格蘭一致。威爾士高等教育撥款委員會也成立了高等教育質量保障署，以保障其高等教育質量。針對高等教育的實際情況，參考了全英高等教育的整體質量標準和監管體系，威爾士設立了高等教育評估體系和標準。與英格蘭一致，樞密院和商務、創新與技能部發布的大學命名和學位授予標準在威爾士同樣適用。威爾士的高等教育管理框架和英格蘭也有不同，如英格蘭和威爾士同時實施的《2004年高等教育法》（Higher Education Act 2004）根據兩個地區不同的學費情況做出了專門規定。威爾士高等教育管理體系的核心特征是高等教育機構需上報預算和促進高等教育公平的方案，以上預算和方案需通過威爾士高等教育撥款委員會的審批。

威爾士高等教育管理框架的主要變化是即將實施的《威爾士高等教育法案》（Higher Education Wales Bill）。該法案旨在為威爾士高等教育提供一個新的監管框架，促使高等教育機構開設的課程更加符合學生貸款資助和其他資助要求。該法案預計于2017年秋季實施，威爾士的所有高等教育機構均被納入該法案的管理范圍。根據該法案，威爾士高等教育撥款委員會將被授予一系列新的權力，包括可通過強制性的命令管理高等教育機構、對高等教育機構的法定指導建議權，以及高等教育機構的準入、審批和資格取消權。

在北愛爾蘭，高等教育機構遵守由北愛爾蘭教育學習部（Department for Education and Learning， Northern Ireland）頒布的《財政備忘錄》（Financial Memorandum）的要求，該備忘錄旨在評估公立高等教育機構的質量。

（二）自治和專業治理

作為世界上最成功的高等教育系統之一，英國高等教育高度自治。所有接受公共資助的高等教育機構都需遵守問責制并實行獨立的法人治理和專業治理，以保障機構的可持續性和質量及財務的良好運行。高等教育機構通過內部項目和框架行使自由裁量權。受英格蘭財政資助的高等教育機構的治理遵循由大學理事長委員會（Committee of University Chairs）頒布的《大學治理準則》（Code of Good Governance）。該文件為英格蘭高等教育機構的內部治理提供了一個標準框架，其與《保障問責備忘錄》及其他外部監管規定構成了英格蘭高等教育機構監管體系。該體系確保了高等教育機構的財務和質量保障體系符合學位授予、財政資助和學生貸款資助的要求。

高等教育機構否定了其對政府集權或外部監管過度干預的需要，形成了有效的高等教育機構與外部機構共同監管的模式。如《2000年信息自由法》（Freedom of Information Act 2000）要求，公立高等教育機構需將其治理結構和程序清楚地告知學生和社會。同時，私立教育機構的治理體系呈現出了多樣化形式。盡管對于私立高等教育機構的治理沒有類似于英國大學理事長委員會發布的治理準則或前面涉及的如蘇格蘭頒布的文件，也沒有關于信息透明的要求，對其治理的監督通過多種手段來實施，如學生貸款體系、大學名稱的授予等。在機構內部治理體系不完善的情況下，以上外部監管能促進機構的健康持續發展。

二、改革的壓力

英格蘭高等教育經歷了一系列重大改革，包括本科教學經費資助方式的變化、高等教育機構自主招生機制改革等。該經費資助方式允許提供本科教育的私立高等教育機構獲得資助。這些改革提升了高等教育的發展動力和學生對于高等教育的預期，也使現有的監管體系面臨挑戰和壓力。

（一）重新調整資助方式和取消招生數量限制

為獲得公共資金，高等教育機構同意接受外部監管。隨著2012年政府經費資助方式改革，財政撥款逐漸調整為學費貸款資助（見圖1），這意味著對高等教育機構的外部監管日益困難。在當前監管框架下，公立高等教育機構自動被指定有資格讓學生獲得貸款，不受直接監管（因其在獲得財政撥款時已有外部監管）。為適應當前變化，高等教育機構也采取了相應措施（如提出機構指派協議），但這些只是臨時措施，并沒有可持續的監管方案。

資助方式發生變化的同時，高等教育機構招生限制也被取消。增加了高等教育機構在滿足學生需求方面的靈活性和主動性，強化了機構間的競爭，這在高等教育機構對學生校園體驗的投入方面已有良好成效。但是，取消招生限制意味著需要加強對學生校園體驗的保障。例如，2014年，商務、創新與技能部的商務大臣和主管大學、科學事務的國務大臣對英格蘭高等教育撥款委員會的授權信要求，2015-2016學年取消招生人數限制后，要進一步加強對高質量的學生校園體驗的保障。這對聲譽不高或保障體系不健全、辦學歷史不長的機構尤其重要。政府對私立高等教育機構還會進行招生人數控制，強調除擁有學位授予權的機構不受招生人數限制，其他所有私立高等教育機構需每年申報，強化管理。

（二）私立高等教育機構數量的增長

私立高等教育機構數量的增長增加了學生對高等教育的選擇，增強了高等教育領域的競爭。2011年發布的白皮書《學生：高等教育的中心》指出，目前，高等教育機構的多元化趨勢有增無減。在此背景下，由私立高等教育機構提供的專業課程也在不斷增加。2014-2015學年，提供具體學生支持課程的私立高等教育機構達98所；在目前9所未獲得英格蘭高等教育撥款委員會撥款但擁有學位授予權的高等教育機構中，7所被指定開設具體的學生支持課程；652所高等教育機構提供被具有學位授予權的大學認可的課程。私立高等教育機構獲得以上課程貸款的學生人數和貸款額度印證了上述數據（詳見圖2和圖3）。2012-2013學年，隨著高等教育資助方式的變化，私立高等教育機構的學生貸款額度從每年3375鎊增長到每年6000鎊。獲得生活費貸款的學生僅限于來自英格蘭的學生，獲得學費貸款的學生還包括來自歐盟其他國家的學生。

高等教育機構的多元化和擴展并非引發問題的主要原因。但是，面對這種多元化的趨勢，如何保障學生和高等教育利益攸關者的利益及學生貸款的正確使用，是當前高等教育監管需要解決的問題。對于部分內部治理體系不完善或不能達到要求的機構，該問題尤為突出。國家審計辦公室（National Audit Office）于2014年12月發布的報告強調，部分機構缺乏對學生支持的監管。2014年12月，公共財務委員會（Public Accounts Committee）也對上述問題表示擔憂。如上所述，私立高等教育機構的監管正在不斷地被加強，對于沒有學位授予權的機構，當前監管體現在對其學生數量的控制。為保障當前系統的有效運轉，所有高等教育機構均需要證明其在質量、可持續發展、信息供給、學生申訴和學生經歷方面符合既定要求。當高等教育機構被列入學生貸款支持體系時，這些機構需要符合更多的條件。

（三）不斷提高的學生預期

作為高等教育的主要和直接受益者，學生對高等教育的期望值不斷提高。小組與高等教育機構利益攸關者，包括全國學生聯合會（National Union of Students）開展了系列討論，明確了高等教育監管體系應重點關注的學生利益，包括為學生提供足夠的幫助其選擇和判斷高等教育機構的信息；確保學生了解所在高等教育機構的質量和可持續發展狀況及申訴和求助程序；提供高等教育機構守則，在既定事件意外終止時保護學生利益；確保學生能充分參與高等教育機構的外部監管。

2014年3月，公平貿易局（Office for Fair Trading）發布了一份報告，這份報告旨在評估有助于學生選擇判斷的相關信息的供給；已開展的工作是否與學生利益吻合，是否有效地避免了可能存在的風險。該報告指出，當前的高等教育機構外部監管體系和基于學生選擇的系統備受爭論，此外，發生專業課程或機構關閉事件后，缺乏學生利益保護機制，高等教育機構的質量監管令人堪憂。小組在與公平貿易局、競爭與市場管理局（Competition and Markets Authority）的討論中也反饋了上述問題。

小組聽取了全國學生聯合會關于在不斷變化的高等教育發展背景下，如何保護學生利益的建議。全國學生聯合會指出，要鼓勵高等教育機構和學生構建積極互動的關系，共同營造良好的文化氛圍，兩者的關系不是簡單的消費者和服務提供者或貿易雙方的關系。雖然公平貿易局的報告已指出了一系列重要問題， 但是需要再次強調學生和機構基于《消費者法》建立的外部監管體系的重要性，因為以《消費者法》為基礎的外部監管體系引發的法庭上的辯論及其產生的費用超出了學生的經濟能力，也不符合全國學生聯合會提出的關于學生和機構建立合作關系的建議。小組認同全國學生聯合會的建議，認為保護學生利益非常重要， 學生作為高質量教育的共同創造者，應參與到外部監管和機構的內部治理中。

（四）監管的復雜性和增加的負擔

目前，高等教育監管變得更加復雜。在高等教育機構多樣化和監管問責多頭體系下，對其不同利益攸關者的理解逐漸困難；當前高等教育機構的準入要求也不夠明確；學生和公眾對高等教育機構的認可、對高等教育質量和可持續發展等相關信息的了解也存在一定困難。監管的復雜性對高等教育治理、協調及其涉及的組織和個體間的關系帶來了挑戰。小組在和英國獨立仲裁員辦公室以及高等教育質量保障署的討論中，強調參與組織和個體應共享具有戰略意義的有效信息。許多機構提供的證據也強調了當前監管使命的變化和機構間任務交叉的問題。這種變化和交叉可能為高等教育質量保障帶來風險，高等教育質量保障署在促進和保障高等教育質量時，也需應對這些變化。社會階層流動與入學的監管問題導致了英格蘭高等教育撥款委員會和入學公平辦公室工作的交叉。由于缺乏明確的戰略協作，政策在執行過程中也有可能出現變化，這也是一個問題。

監管對高等教育機構帶來的壓力和費用也是一個重要問題。尤其是隨著高等教育機構組織形式和教學模式的多樣化，監管機構可能會采用“一刀切”的監管方式，這將增加監管風險和高等教育機構的壓力。同時，在“公平競爭環境”這一概念下，強調均等而非公正的方式也增加了監管風險。在澳大利亞，教學質量標準局（Teaching Quality and Standards Agency）試圖通過基于風險的管理方式避免以上問題。然而，這種方式要求收集更多資料，增加了高等教育機構的負擔，但促進了對監管方法的評估，這對于改革英格蘭的高等教育監管有重要的借鑒意義。

對于高等教育行業，許多機構均制定了規范性要求。與英格蘭高等教育撥款委員會、高等教育質量保障署以及收集整理高等教育機構數據的高等教育統計局一樣，相關的質量認證、專業和法定的高等教育獨立監管部門，對高等教育機構的質量也有明確要求。此外，接受公共資金的私立機構，還需遵守其他相關要求。高等教育機構公共資金的使用需遵守法律規定的信息自由和歐盟采購條例的規定，在法人申報時也需申報稅務。《信息自由法》僅適用于資金源自公共財政的機構，這也導致了另一個問題，即在一個充滿競爭和以學生為中心的環境中，信息自由只應用于高等教育的部分領域是否合適。

從出資者、監管者的成本估算和高等教育行業本身看，減輕高等教育機構負擔的工作成效卓越。但是，目前還沒有關于高等教育整體監管成本的綜合評估，英國大學校長聯盟的高校成員也沒有關于減少負擔的措施和經驗方面的總結報告。

三、當前的反應

2011年8月，商務、創新與技能部發布了咨詢報告——《高等教育監管新框架》。該框架提出了促進符合《學生：高等教育的中心》要求的高等教育監管的建議。這些建議包括促使英格蘭高等教育撥款委員會成為高等教育監管的主要機構；加強英格蘭高等教育撥款委員會的作用和權力。《高等教育監管新框架》指出，在理想情況下，這些建議的實施將促進相關法律的修訂，特別是《1992年繼續教育和高等教育法》關于英格蘭高等教育撥款委員會作為資助機構的定位。但是，政府表示，由于還不清楚新的資金安排，推進方案修改為時尚早。在此背景下，高等教育領域內具有影響力的機構和組織組建了臨時監管合作組（Interim Regulatory Partnership Group），以推進監管框架的實施。雖然不改變既有法律，但是政府仍然同意將臨時監管合作組——現稱為監管合作組（Regulatory Partnership Group），作為主要評估機構，評估高等教育監管政策的目標實施情況。

（一）監管合作組和相關回應

監管合作組沒有特定權力，但匯集了高等教育系統的不同利益攸關者，提出了高等教育發展的重點。例如，最近由英國大學校長聯盟，高等教育機構行業協會（Guild HE），英國學院協會（Association of Colleges），商務、創新與技能部，以及英格蘭高等教育撥款委員會簽署的《機構指派協議》（Agreement on Institutional Designation）就是其成果之一。該協議旨在保持《1992年繼續教育和高等教育法》提出的大學機構和學術自主，建立以學生為中心的機構內部制度與公共資金問責制的直接聯系，解決了機構自動被指派具備獲得學生貸款資金資格但財政撥款日益減少的問責差距問題。然而，這些措施只是暫時的，協議有明確的時間限制，并將于2017年7月結束。由于沒有更多正式的部署和方案，重要的問題尤其是如何保障公共資金的有效使用問題超出了臨時性協議的范圍。

在監管合作組的架構下，英格蘭高等教育撥款委員會也推動著新的運營框架和高等教育機構注冊備案的進展。運營框架獲得了實質性的進展，首次建立了高等教育監管系統的運行指南，闡明了不同參與者的定位問題。在此框架下，監管的透明度進一步提高，但此框架集中于描述系統的運行，沒有闡述系統內部的不足和復雜性。

英格蘭高等教育撥款委員會提出的高等教育機構注冊備案很受歡迎，該方案為監管區域內許多不同的注冊要求提供一份高等教育機構名錄。然而，注冊備案僅能保障目前遵守監管框架機構的質量，其監管地位有限。

2013年6月，政府出臺了旨在強化指派私立高等教育機構擁有學生貸款資格的制度，并指定由英格蘭高等教育撥款委員會負責該工作。監管合作組認識到高等教育多元化發展所帶來的挑戰，并針對高等教育監管新形勢下帶來的影響展開了一項評估。這項評估對高等教育機構的公司模式予以特別關注。該評估的結論是：在保護學生和公共利益方面，公司或法人的模式并非最具影響力的因素，相關的重要因素包括與學生簽訂協議時機構的責任，確保學術公正的治理形式和在專業課程取消或機構關閉情況下學生利益保障的制度。

監管合作組的公司模式報告也引發了人們對更廣泛的監管要求的關注，如擴大高等教育入學機會和公平參與，學生投訴和信息提供在不同高等教育機構有不同的情況等。與高等教育機構的質量和可持續發展緊密相關的群體，尤其是學生，希望了解不同高等教育機構的相關規則和保障體系。考慮到高等教育機構監管的復雜性和壓力，監管合作組開始通過高等教育數據（Higher Education Data）和信息改進項目（Information Improvement Programme）簡化數據及信息要求。

（二）學生的利益

通過內部保障體系，高等教育機構仍是學生利益的主要監督者和保護者。在制度層面，一個富有競爭力的環境要求通過加強學生校園體驗的投入、提高學生校園體驗的質量來保護學生利益。基于市場機制的方式提供的信息也很重要，如全國學生調查（National Student Survey）和關鍵信息表（Key Information Sets）。

2014年3月，商務、創新與技能部發布了旨在改善學生學習體驗的國家評估行動。該評估表明，在多方面提升學生校園體驗方面，高等教育機構的投入較多。全國學生聯合會最近的調查也顯示了學生在其接受高等教育過程中的高滿意度。但是，2014年11月發布的報告陳述了一系列源于學生視角的挑戰。該報告認為，基于市場的改革對于提升學生校園體驗的成效并不顯著。

學生利益保障也越來越多地與外部監管戰略、治理和問責措施相融合。例如，更多學生參與學校董事會和高等教育監管機構的相關事務，如英格蘭高等教育撥款委員會和高等教育質量保障署。目前，公平入學辦公室要求學生參與到大學入學協議的改進中。許多監管機構也審核了其執行的政策和監督程序，以確保這些政策和程序對學生的利益予以更多關注。例如，英國獨立仲裁員辦公室發布了旨在促進大學有效處理學生投訴的新指南。

由英格蘭高等教育撥款委員會發布的新的《保障問責備忘錄》對學生在教育機構中的集體利益和責任做出了更詳盡的解釋。在高等教育機構治理方面，許多高等教育機構的理事會吸收了學生代表成員，讓學生參與機構治理和運行。英格蘭高等教育撥款委員會關于支持學生參與治理的指南為提高學生在高等教育機構治理事務中的參與度提供了重要支持。英國大學校長聯盟也與全國學生聯合會密切合作，積極推動學生章程的執行并構建學生和高等教育機構的伙伴關系。

（三）當前的監管環境

當前的監管模式越來越不適應高等教育資助體系和環境的變化及以學生為中心的要求，監管體系的領導和戰略仍不明確，如未正確應對監管進展緩慢、監管碎片化、覆蓋有漏洞等問題。因此，需要重新思考監管戰略，加快改革，形成適應高等教育環境變化的監管體系。當前的高等教育監管法律和機制以公共資金為基礎，雖然頒布新的高等教育法律并非改革目標，但建立新的監管體系需要改變現行法律。值得重視的是，當前高等教育法律中的根本性條款，尤其是對學術自由和機構自治的相關條款仍需保留。

四、改革后的監管環境展望

在考慮如何解決當前問題時，小組認為，在改革方案中首先應探索哪些地方需要監管，新制度應采納哪些主要的監管辦法和原則。

（一）確定高等教育保障范圍

基于報告中關于保障高等教育質量、公平和可持續發展的討論，小組認為監管必須涵蓋以下方面：學術標準和質量，廣泛意義上的學生校園體驗，學生求助服務，信息提供，財務可持續發展，機構內部良好的治理。

學生校園體驗的監管是本報告關注的重點之一，特別在機構關閉或專業課程停辦事件中，對學生利益的保護需重點注意學生如何獲得繼續學習機會和可能的補償。同時，通過監管增加對學生校園體驗的預期和信心也是一種國際趨勢，如在澳大利亞、新西蘭和愛爾蘭，類似的學生保護最近也獲得了立法支持。學生校園體驗的保護需以如何保障學生學習的持續性為中心，具體建議如下。

1.戰略政策干預

有些地區政府通過資金介入或采取獎勵措施的方式，持續干預高等教育，以實現其公共政策的目標和國家戰略。例如，在涉及國家利益時，英格蘭高等教育撥款委員會的結余資金將用來支持具有重要戰略意義的弱勢專業，這本質上是對“市場失靈”的一種干預。政府也對高等教育入學和公平參與較為重視，并將保障受其資助的研究具有較高質量。

2.有效的市場競爭

無論是國家層面還是國際層面，高等教育機構長期以來處于激烈的競爭環境中。在英格蘭，通過引入新的學費系統，國家提高了其對學生數量的控制。保障有效競爭也是監管的重點之一，但是，市場競爭不受傳統的高等教育監管，而是由競爭與市場管理局監管。公平貿易局發布了一份有關高等教育行業的報告，其中關于高等教育行業缺乏競爭或反競爭問題的內容并未引起重視。我們認同競爭與市場管理局關于高等教育行業不同于傳統市場的觀點。小組建議，高等教育行業需要對此增強理解。

（二）維護和促進高等教育監管

如上所述，當前，英格蘭高等教育的外部監管主要通過向高等教育機構撥款時的附加條件實現。面對各種壓力，高等教育機構內部也展開了有效的法人和專業治理。事實上，學生利益主要由其所在教育機構的保障體系保護。因此，確保高等教育外部監管的有效性，并提高教育機構內部保障體系的價值，重視學生和機構的合作關系而非機構與國家間的關系極為重要。小組認為，外部監管與高等教育機構的內部治理共同監督和保障著高等教育的發展，外部監管不應被視為唯一或主要的保障機制。但是，這一事實在許多相關的討論中常被忽略。

總之，對于高等教育治理、高等教育質量和財務的法定監管將以某種方式持續進行。小組認為，法定監督只適用于一些必要領域，外部監管顯然只能提供適當的保障和監督。源于貸款的學費在學校收入中的比例不斷增加，對公共資金和具有資助性質的學生貸款使用的監管，將使社會和政府持續關注高等教育和高等教育監管體系，這要求公共資金問責制的持續開展。

1.與公共資金和學生貸款相關的監管

總體而言，資助性的學生貸款是目前本科教學經費的主要來源，政府也從資助性的貸款系統獲益。對政府而言，對學生貸款的主要監管是通過控制學生數量、減小行業可能遇到的損失以避免欺詐的發生（包括機構和學生）。在目前的高等教育環境下，監管涉及的許多問題都與財政資助有關，如質量保障、財務可持續性和機構的信息提供，在獲得貸款需符合系列條件的情況下，這種相關性尤為突出。小組建議減少財政撥款和學生貸款申請的條件要求。對課程和機構學生獲得貸款保障的區別應進行審議，監管應盡量在教育機構層面展開。此外，也有高等教育機構沒有或不希望獲得財政資助，盡管如此，這些機構仍需證明其提供的教育以質量、標準和可持續性為核心要求。這也是高等教育眾多利益的關鍵所在。

2.共同監管和自我監管的結合

與治理的重要性相關的是共同監管和自我監管發揮的作用。這種作用維護了政策和監管目標實現后的自治。大量事實證明，共同監管和自我監管相結合的模式有助于高等教育監管目標的實現。

高等教育行業與高等教育質量保障署共同合作，代表英格蘭高等教育撥款委員會履行法定要求，支持和促進了質量保障和教育機構的學術基礎設施。高等教育界認識到，教育質量和標準最終主要依靠機構本身。外部監管系統也支撐著有效的質量保障。共同監管和自我監管結合是一種行之有效且廣受好評的監管方法，該方法作為英國高等教育的特有模式，也是保障高等教育機構學術質量的基礎。值得注意的是，質量和監管制度改革能夠確保共同監管和自我監管有效、持續地實施。

盡管共同監管和自我監管結合的模式持久地發揮了有效作用，公平貿易局的報告仍對該監管模式的透明度和問責體系表示擔憂。此外，由于高等教育機構日益增長的多元化和競爭，自我監管體系對所有高等教育機構發揮的作用可能會受限。

小組在與競爭與市場管理局的討論中一致認為：自我監管能在高等教育行業持續發揮重要作用。競爭與市場管理局的政策聲明，自我監管對于消費者的保護工作也提供了一個促進自我監管成功實施的備忘錄，這也能為實現高等教育自我監管評估的有效性提供適合的工具。

3.市場機制

市場機制在高等教育領域的作用日益凸顯。當前的基于學生貸款和學生數量的監管模式有利于學生選擇高等教育機構，并促進機構間的競爭。此外，新注冊的高等教育機構也增加了高等教育的招生數量和類型。盡管這些變化在教育質量和學生學習成果方面的全面影響需進一步評估，其對于豐富學生校園體驗有著積極的影響。市場機制有利于學生獲得積極的學習成果，機構自治、學術中立、基本的外部監管要求是市場機制有效實施的主要保證。事實上，過度的外部監管將對有利于學生學習成果的市場機制產生負面影響。有利于市場機制有效運行、增強機構間競爭和學生選擇的要素包括：有效信息的提供；學生在高等教育機構間轉換的能力；高等教育機構關閉時保護學生的方法。

事實上，上述要素中的第一點與高等教育機構應通過發布的關鍵信息表提供信息的要求一致。關鍵信息表為學生提供了可參考的信息，方便學生對比多種信息資源，如通過大學排行榜評估自身選擇。與關鍵信息表進行整合，國家學生調查（National Student Survey）的數據在增加學生選擇學校的機會、幫助教育機構了解如何加強學生校園體驗、增強機構間的競爭方面均發揮了重要作用。為確保國家學生調查數據的有效性，這一調研本身也不斷被評估。同時，高等教育機構也不斷地認識到向學生提供準確、透明信息的重要性。目前，競爭與市場管理局正在擬定促進教育機構理解其法律責任的相關條例。

如報告的前面部分所述，學生攻讀學位不是完全的商業交易，需要高等教育機構和學生共同努力。全國學生聯合會也在高等教育監管愿景中提出合作共贏的概念。學分轉換作為一種方式，有利于學生調整專業和轉學。當前，英格蘭建立了有關學術學分轉換的使用框架，并在很多高等教育機構實施。雖然實際提出調整專業要求的學生并不多，但是大多數高等教育機構仍制定了有利于學生專業調整和轉學的政策。此外，學生學費資助對學生專業調整或轉校也提供了有利機制。當前，關于學生轉學問題的重點是學生的專業調整及其獲得的機構的信息是否準確，這個問題也限制著市場機制作用的發揮。同時，對學生在專業或學校關閉事件中的保護也很重要。對于此類事件尤其是在此類事件中確保學生學習連續性的監管，目前仍存在很多問題。

（三）基本原則

基于以上討論，小組認為，對于監管環境的發展變化，建立一系列高等教育監管的基本原則非常重要。這些原則包括：第一，將尋求高等教育的質量、公平和可持續性發展作為高等教育利益攸關者的法定權利，利益攸關者包括學生、政府、其他出資人、雇主、社會和大學。第二，重視學生作為高等教育的主要出資人和首要受益者的利益。第三，確保高等教育質量、公平和可持續發展的機制，外部監管應被視為其他機制不足以應對挑戰時的補充。第四，重視高等教育機構的自主權在實現高等教育辦學目標方面的作用，高等教育機構的內部治理在維護學生和公共利益上的作用應被充分認識。第五，高等教育具有極強的公益性，高等教育公共資金和問責機制應透明、合適，應最小化外部監管帶給高等教育機構的壓力。第六，保護英國高等教育的國際聲譽，外部監管應努力確保高等教育的質量，促進強大的、充滿活力的、富有國際競爭力的高等教育的持續發展。第七，僵化、忽略機構多樣性的外部監管既不適應也不可能促進高等教育的發展。第八，共同監管和自我監管相結合的模式在高等教育領域發揮著重要作用，機構的自我監管應保持適當的透明度和公眾問責。第九，在最大程度地服務社會公益方面，需要英格蘭高等教育撥款委員會（或類似組織）的戰略干預，此類干預應由監管框架引領。

五、改革建議

（一）加強高等教育行業準入監管：賦予注冊備案名單足夠的權威

應加強高等教育機構的注冊備案名單，并將其定位為外部監管的基本方式，針對所有高等教育機構，注冊備案名單應透明并富有推動力。高等教育注冊備案名單由英格蘭高等教育撥款委員會負責，旨在促進高等教育機構數量和類型的透明度和準確性，這也是對高等教育機構實施監管的第一步。小組建議由其指定高等教育注冊機構，英格蘭的任何機構或組織如沒有注冊備案名單，不能自稱為高等教育機構。考慮到高等教育機構的多樣性，注冊備案名單也需具有一定的靈活性，以滿足不同機構的需求，但其總體核心要求一致。為使程序簡化并具有靈活性，小組提出了三個核心要求。

第一，在質量保障、信息和數據提供、治理和財務的可持續性、學生投訴、糾紛解決、學生利益保護方面，高等教育機構必須達到規定的最低要求。這為高等教育機構實現辦學目標提供了基本保證，但不足以促使其自然地獲得學生貸款或公共資金。

第二，為獲得學生貸款和公共資金，高等教育機構應符合三個既定條件：簽訂保障弱勢學生群體享受公平錄取方式、消除弱勢學生群體入學經濟障礙的《入學協議》（高等教育機構收費高于6000英磅時），限制最高費用，進行適當的有關公共資金使用的問責要求和審計。

上述建議將簡化高等教育機構當前獲得學生貸款和公共資金的要求。報告也認識到，當前許多關于學生和公共利益保護的要求是相同的，這些要求需要繼續貫徹。希望獲得公共資金的機構符合監管要求，如提供有效信息等。

第三，高等教育機構獲得科研經費的公共資金需符合撥款規定的相關條件。各層級高等教育機構注冊備案的具體細節和條件的開發非常重要。對一直達到或超過注冊備案要求的機構的監管，應采取相對溫和的方式，從而減少監管負擔。同時，應積極探索需要升級干預措施和接受更嚴格監管的領域的有利機制。最高的處罰是從注冊備案名錄中刪除某機構。

注冊備案名錄也應包含機構的學位授予權、學校名稱、需要滿足的認證協議、質量保障等信息。

小組建議英格蘭高等教育撥款委員會（或其替代機構）作為高等教育機構注冊備案的負責機構，并將注冊備案名單建設成易于接入和搜索的開放平臺。

（二）監管領導機構：英格蘭高等教育撥款委員會的作用

英格蘭高等教育撥款委員會應充分發揮作用，協調和領導高等教育監管。公平入學辦公室應該與現有的英格蘭高等教育撥款委員會合并。因此，英格蘭高等教育撥款委員會應更名為英格蘭高等教育委員會。

小組認識到，需要設立一個國家機構，為高等教育監管提供有效的協調和戰略領導。該機構也將促進共同監管和自我監管結合模式的有效作用。小組建議，英格蘭高等教育撥款委員會應支持高等教育理事會提出的將英格蘭高等教育撥款委員會更名為英格蘭高等教育委員會。需要指出，英格蘭高等教育委員會繼續負責教學、科研和知識轉移的公共資金。對于撥款職能和監管職能，目前小組認為可同時由一個機構負責。實際上，該機制也避免了由不同主體負責帶來的工作交叉與重復，同時，繼續保持英格蘭高等教育委員會與高等教育機構積極溝通的有效運行。英格蘭高等教育委員會應和競爭與市場管理局緊密合作，共同協調高等教育行業的監管。新的英格蘭高等教育委員會的作用包括：用于高等教育機構教學、科研和知識轉化的公共資金撥付，負責高等教育機構注冊備案，實施和監管注冊備案時的要求及在必要時對高等教育機構采取合適的制裁措施，領導高等教育機構監管工作的開展和協調，推動學生保護機制的發展。

考慮到高等教育的公益性，小組建議英格蘭高等教育委員會就其開展的工作每年向議會提交年度報告。

（三）繼續保持共同監管和自我監管結合的模式

小組深信共同監管和自我監管結合模式的重要性，也認識到對該模式的運作應該透明，并實行問責制。小組建議，高等教育基金會根據競爭與市場管理局為促進良好自我監管建立的原則，對現有的工作和新的監管活動進行評估。

為保護學生利益，通過共同和自我監管模式開展的質量和公平保障需要英國獨立仲裁員辦公室進一步協助。英國獨立仲裁員辦公室的價值源于教育機構和其他相關監管主體的獨立自治，其功能不能改變，其存在的價值需要得到保護。

（四）保障高等教育質量

關于英格蘭高等教育撥款委員會如何評估高等教育機構質量的體系，小組建議：基于共同監管和共同所有的前提；積極應對新環境，采取基于風險并公正對待不同教育機構的措施；提高資金提供者投入的價值并將外部監管為高等教育機構帶來的負擔降至最低；成為全英質量保障的重要部分；重點關注學術質量保障；提供有效合適的治理并向學生和其他利益攸關者保持透明；確保質量符合歐盟標準并認識到實施跨境教育的重要性。

（五）保護學生利益

對于機構關閉，學術、財務或其他教育供給整體或部分停止時，小組提出了加強學生利益保護的系列建議。小組認為基于風險和共同監管的方式，這些措施的重點是為受影響的學生提供保障。小組也認識到，滿足政府、雇主、社會等其他利益攸關者的利益也是需要關注的問題。

學生作為教育的投資者，在不斷變化的高等教育環境中，其學習的可持續性需要被重視。

簡化新的注冊備案體系和加強高等教育行業準入，并沒有消除威脅學生利益的風險。小組認為，英格蘭高等教育委員會的作用應更加具體，對于如機構關閉等突然事件應設有相應的防范處理方案。英格蘭高等教育委員會的角色包括：學生和公眾利益的接管者；確保學生的學習能在另一個合適的機構繼續進行的促進者；在機構關閉事件時，與機構共同努力，制定管理學生和公眾利益的方案。

作為學生和公共利益的接管者，在機構關閉事件發生時，英格蘭高等教育委員會有責任保護學生和公眾的利益。英格蘭高等教育委員會與教育機構的積極對話和其擴大干預教育機構的權力，為英格蘭高等教育委員會行使以上責任提供了基礎。也只有在其他可能發揮同樣功能的措施都無效的情況下，該機制才被啟動，所有措施的目標都是保證社會對教育機構已頒發資格證書的信心，以及當前的公共利益，如機構的學位授予權或大學名稱。

從促進者的角度講，對于在機構或課程關閉事件中受影響的學生，高等教育基金會將確保其能轉入其他機構繼續學習。

（六）新的法案

新的法案需要落實報告中的系列建議，尤其是英格蘭高等教育撥款委員會的新角色和新的注冊備案名單。

值得注意的是，新的法案并非監管改革的目標。此外，當前高等教育方案中的基本原則應該保留，尤其有涉及學術自由和自治時。

編輯 朱婷婷 校對 吳婷