福建農村義務教育的財政投入問題研究

馬改艷

摘 要：建立健全農村義務教育財政投入機制是保障其健康發展的關鍵所在。本文通過考察福建省近年來農村義務教育投入的規模、結構和政策執行情況，分析農村稅費改革后該省農村義務教育投入中存在的主要問題及其原因，提出要從加強省級財政投入力度、調節投入結構和強化投入監督體系幾個層面解決福建省農村義務教育的投入問題。

關鍵詞：農村義務教育；財政投入；農村稅費改革

中圖分類號：F812 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）09-0109-02

農村義務教育屬于純公共品，具有明顯的正外部性，世界各類國家都免費提供基礎教育。新世紀以來，我國各級政府都非常重視農村義務教育的財政投入，農村義務教育的整體面貌發生了巨大改變。但依然存在著財政投入總量不足、結構不合理、城鄉區別對待等問題。近年來，福建省加大了對農村義務教育的投入，但也存在著一些問題，本文著力研究農村稅費改革以來福建省農村義務教育投入的現狀及存在的問題，在分析其原因后提出解決措施，以推動福建省農村義務教育健康發展。

一、福建農村義務教育財政投入的總體現狀

（一）農村義務教育投入總量

2003年福建省出臺了《關于在農村稅費改革中穩步推進農村義務教育的若干意見》，加大對農村義務教育的投入力度，規定省對農村稅費改革專項轉移支付中用于農村義務教育補助的資金。從2007年開始，福建省將提高一、二類地區農村義務教育階段中小學校生均公用經費定額標準。全省農村義務教育階段公辦中小學校均按三類縣“一費制”雜費標準執行。根據省財政廳《關于下達2014年城鄉義務教育階段學校學生免學雜費及公用經費轉移支付資金的通知》，2014年開始農村義務教育階段中小學免學雜費及公用經費補助標準為：小學每生每年280元、初中每生每年420元，繼續對農村不足100人的小學按100人核撥公用經費，2014年福建農村義務教育省級財政補助資金合計約為1 728萬。

（二）城鄉義務教育投入對比

一直以來，在義務教育投入重城市、輕農村。2014年福建省城鎮普通小學生均教育經費為650元，農村為280元，農村生均教育經費為城鎮的43.07%，城鎮普通中學生均教育經費為850元，農村為420元，農村生均教育經費為城鎮的49.42%。2014年福建城鎮義務教育省級財政補助資金合計約為9 811萬，是農村的5.6倍。受資金短缺所限，一些農村地區至今無法解決中小學生的住宿問題，不少學校即使能夠勉強提供寄宿，其條件也大多非常簡陋，難以滿足學生寄宿的基本要求；一些學校的教學設備極度短缺，使得農村義務教育階段難以實現教育的現代化。

（三）農村義務教育財政分攤機制

免除學雜費資金由省、市、縣、區財政按比例分擔。其中：一般轉移支付縣（市、含原莆田縣和原寧德縣級市）和閩清、東山、南靖縣按8：2比例分擔（即省財政承擔80%）。

其他縣（市）分擔比例：福清、連江、羅源、惠安、南安、安溪、永春、德化、沙縣按6：4比例分擔（即省財政承擔60%）；閩侯、長樂、永安按4：6比例分擔（即省財政承擔40%）；石獅、晉江兩市按2：8比例分擔（即省財政承擔20%）。三明、南平、莆田市轄區（原莆田縣除外）按6：4比例分擔（即省財政承擔60%）；漳州和龍巖市轄區按4：6比例分擔（即省財政承擔40%）；福州、泉州市轄區按2：8比例分擔（即省財政承擔20%）。

二、福建農村義務教育財政投入中存在的問題及其原因

（一）財政投入總量不足

由于縣級財政實力不足和省級政府難以全面統籌投入經費，致使福建現行的農村義務教育投入體制無法滿足農村義務教育經費的需求。于是出現了教師工資福利難以兌現，教育負債償還無期，教學設施嚴重欠缺，學校正常運轉困難等問題。目前，有的縣（市）本級的財政收入不夠支付財政供養人員工資，有的縣（市）每年教育經費支出占財政總支出的50%以上，所以縣級政府財政責任與財政能力嚴重失衡，現行的財政體制將舉辦農村義務教育的責任主要放到縣級政府，不可能從根本上解決農村中小學教育經費短缺問題。

目前的投入情況，與稅改政策中要求的稅改后教育經費投入不低于稅改前水平，做到保工資、保運轉、保安全的目標，即“一增三保”還有一定差距。據福建統計年鑒數據，福建農村義務教育投入量不斷地增加，但農村義務教育財政投入占GDP的比重卻有所下降，由2008年的1.5%降到2014年的1.01%。農村義務教育投入總量不足，導致農村義務教育硬件設施建設落后，教師工資與福利標準低于城市等問題，甚至造成一些中小學運轉困難。

現行教育體制的一些弊端也嚴重影響著福建省農村義務教育的發展。首先，教育部門過分強調重點建設，將大量資金投入到城市的重點學校，而忽視很多農村學校的投入，使得農村學校的硬件建設滯后，導致學生由于沒有住宿條件或相關教學設施或者輟學或者流向城市學校，造成農村學校“空校”運行的現象普遍，而這又導致這些學校根本找不到新生，至此形成“學生流失與招不到學生”的惡性循環。

（二）投入結構不合理

“以縣為主”的財政投入模式導致城鄉義務教育的投入不平衡。這種模式雖然加劇了財權與事權不匹配的矛盾，造成福建省農村義務教育支出總量雖然增加了，但流向農村的資金與城鎮相比還有一定差距。主要表現在：農村學校基礎設施建設落后，特別是教室、信息教育等的必備設施普遍短缺而簡陋；農村寄宿生用房緊缺而簡陋，使得相當一部分學生租住在農民家中，存在非常大的安全隱患；農村學校無法及時添置實驗器材、圖書等一些教學資源。

（三）投入制度不規范

一是轉移支付制度不完善，主要是農村義務教育轉移支付數量少且難以及時到位，縣級財政實力存在較大差異，造成轉移支付資金加劇了教育不均衡的問題。二是監管制度不健全，福建農村義務教育投入制度未確定相應的政府撥款依據，使得資金使用和管理過程中存在較多的違規違法現象，基層政府經常有隨意挪用教育轉移支付資金的現象，諸如將教育經費用于政府形象工程建設。三是法律執行力度不夠，執法部門對基層部門拖欠和截留農村義務教育經費懲治力度不足，甚至與教育職能部門結成利益團體，阻撓相關法律法規的執行，相關教育部門及人員的法律意識也較淡薄。

三、福建農村義務教育投入問題的對策與建議

（一）加大財政投入總量

調整國家對初等教育、中等教育和高等教育的財政支出結構，確保義務教育投入的優先。完善目前的義務教育投入機制，加大中央與省級政府的財政負擔比例。因為我國基層政府根本沒有什么稅源，我國中央與省級政府集中了大部分的稅收，因此，這兩級政府理應為農村義務教育的資金投入埋單，以確保我國農村義務教育的均衡發展。有學者做了測算，如果中央政府為義務教育徹底埋單，每年大約需要300個億，而我國每年有2萬億的財政收入，解決這一問題完全沒有問題。要建立科學合理的農村義務教育投入保障機制，就必須足額安排投入經費，同時要科學測定農村義務教育階段生均培養成本，并將此納入公共財政預算范疇。另外，開拓多渠道投入體制，鼓勵社會、民間力量辦學和倡導社會捐贈，并要防止社會捐贈中的“跑冒滴漏”問題。

（二）合理調節農村義務教育的投入結構

義務教育經費籌措方式的弊端使得農村義務教育嚴重失衡，要從根本上解決這一問題，將目前“以縣為主”的財政投入模式改為“以省為主”的投入機制，因為總體而言，省級財政實力相對縣級財政要雄厚得多，可以保障農村義務教育的各項投入。抑或按照項目類別劃分各級政府的投入責任，中央一級負擔農村中小學教師的工資，省級財政負擔學校的硬件設施建設，縣級財政根據各地實際負擔校舍建設的經費。

（三）強化農村義務教育財政投入的監督體系建設

應細化義務教育法，并制定具體實施辦法，由各級人大監督同級或下級政府對農村義務教育的投入，由人大審批教育經費預算、督查教育經費執行，也可以委托審計部門具體檢查，將每年對轉移支付用于農村義務教育的資金進行專項審計。每年定期評比并通報各地農村義務教育經費投入情況及使用效益，把這項工作列入黨政主要領導年度業績考核內容，強化監督，使監督切實有效。同時應加大對《義務教育法》的執行力度，對在義務教育推行過程中出現的違法亂紀現象加大懲處力度，對一些部門的職能缺失問題也應加大追責力度，從而確保相關職能部門對農村義務教育工作的重視。

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