轉型期社會組織的培育和發展研究

郁彩虹

摘 要：加強對社會組織的培育和發展，對社會治理創新具有重要的現實價值和意義。社會組織是社會治理主體和建設主體之一，在社會治理與社會建設中獨具優勢。近年來，地方政府在培育發展社會組織的實踐探索中存在著認識偏差、管理及運行滯后于現實需要等問題。為此，建議充分發揮地方政府的積極作用，培育扶持社會組織有序發展。

關鍵詞：社會組織；培育發展；轉型期

中圖分類號：C91-0 文獻標志碼：A 文章編號：1002-2589（2016）09-0094-02

在社會學中，廣義的社會組織是指人們從事共同活動的所有群體形式，包括氏族、家庭、秘密團體、政府、軍隊和學校等；狹義的社會組織是指為了實現特定的目標而有意識地組合起來的穩定的社會群體，如企業、政府、學校、醫院、社會團體等。我國目前使用的“社會組織”含義與社會學中廣義和狹義的社會組織含義均不相同，專指區別于政府和企業并具有非營利性、非政府性、獨立性、志愿性、公益性等基本特征的社會團體、民辦非企業單位和基金會，相當于國外一些國家和地區的非政府組織、非營利組織、公民社會、第三部門、志愿者組織，慈善組織、免稅組織等。近年來，隨著經濟社會轉型的加速推進，社會組織的地位和作用日益凸顯。目前，各地對社會組織的培育和發展普遍處于初步探索階段，提高了社會組織的專業化程度，促進了政府職能轉變、降低了行政成本，提高了社會組織參與社會治理和社會建設的能力。

一、問題的由來

社會組織在西方是指聯系國家與公民的重要部門，是代替政府提供公共服務的重要組織，又稱為非政府組織（NGO）、非營利組織（NPO）、公民社會、第三部門、志愿者組織等。國外對于社會組織的理論研究，主要集中在國家與社會關系理論、公民社會理論、“第三部門”理論、治理理論。研究視角主要有三個方面：一是從公民社會的視角出發認為，社會組織與政府存在“對抗”。社會組織與政府在價值目標、運作方式、資源依賴等方面的差異，隱含了二者的對立傾向。社會組織的成長需要國家為之留置獨立自主的社會空間，而社會組織的規模壯大在客觀上會對國家的整體社會穩定構成威脅，甚至最終導致社會制度的根本變化。二是從國家中心的視角出發認為，在治理形勢日益復雜、治理能力迫切需要提升的過程中，國家必須在權衡利弊得失的基礎上，對特定類型的社會組織采取阻撓、允許甚至鼓勵推動的方式，進行行政“吸納”，其主導性作用對社會組織的發展與停滯具有十分重要的影響。三是從“國家-社會合作”的視角出發認為，需要突破國家與公民社會的對立格局，尋求二者間的互動“合作”，體現國家和社會的相互建構和賦權過程。

國內對于社會組織的研究晚于西方，研究成果大多集中在2 000年以后，且研究深度有待加強。改革開放后，社會階層結構和組織形態隨之發生深刻變化，各種新經濟組織日漸興起，從而帶動各種行業協會、商會等經濟類自我服務組織，學會、研究會等思想研究學術類組織，文化衛生科技等專業類社會組織，以及各種中介組織和自治組織等社會組織的大量涌現。從總體上看，研究成果逐年遞增，但是，用“非營利組織”“第三部門”“公民社會”等西方化用語指稱“社會組織”“民間組織”的研究較多，本土化研究相對較少。近年來，關于我國社會組織的研究大多集中在其概念、基礎理論、功能、發展與管理現狀、問題及對策，及其與政府的關系等方面，但在如何培育和發展社會組織方面的研究甚少。隨著社會轉型、政府轉型和經濟增長方式轉變的深入，在當前推進社會治理體系和治理能力背景下，鼓勵和支持社會力量參與社會治理和公共服務，已成為激發社會活力、鞏固黨的執政基礎的重要組成部分。因此，積極培育和扶持社會組織發展也成為地方政府的一項重要工作任務。

二、培育和發展社會組織的必要性

近年來，政府對社會組織的性質和功能有了新的認識，意識到社會組織是社會治理的重要主體和依托，改變了消極抑制和重管理輕服務的做法，轉而積極培育并支持社會組織發展。究其原因，主要有以下幾個方面。

（一）社會組織是社會治理的主體之一

在當代社會，社會治理主體有社會組織與國家機關兩大類。其中，國家和政府是最主要、最重要的社會治理主體，而社會組織因掌握著一定的社會資源，包括人、財、物、資本、信息、科技等物質性資源與思想文化、道德習俗、社會輿論、合乎歷史正義的法外權利等精神資源，也可對社會成員產生一定的影響，甚至進行控制或支配，因而也有力量或能力進行社會治理。這種力量或能力只要得到國家法律認可，或不與國家法律相沖突，就是一種與國家權力相對應的社會權力。英國學者格里·斯托克的社會治理理論認為，政府不是唯一的權力主體，各種公共的和私人的機構也是一定層面上社會事務的權力主體，社會組織應當參與社會治理。同時，隨著社會權力主體的多元化，政府也不再是唯一的責任主體，各種非政府組織管理公共事務的責任也越來越多，政府權力不是下命令或運用權威，而是動用新的社會治理工具、技術來管理和指引社會組織，并與政府進行深度的有機合作，實現社會組織自主自治。黨的十八大報告要求以保障和改善民生為重點，將社會組織建設作為社會治理科學化的重要途徑。可見，社會組織不僅是社會治理的權力主體之一，也是社會公共事務的提供主體之一。

（二）社會組織是社會建設的主體之一

“社會建設主體”說，認為社會組織是社會公共事務的提供者和執行者之一。在社會轉型和社會治理創新的背景下，社會組織作為社會建設主體的角色與地位日漸得到社會各界的高度關注與重視。目前，社會公共安全、公共醫療、義務教育、就業和社會保障、縮小收入差距等方面的需求已成為公共需求的主要內容。隨著公眾需求質量與數量的快速增長和需求結構的日趨多元，這種需求所占比重將日益大幅上升，從而為社會組織充分發揮社會建設主體的積極作用提供了極大的空間。究其原因，主要是由于社會組織的民間性、非營利性、志愿性、公益性等基本特性。首先，社會組織的民間性使其更接近基層民眾，利于對基層多元化需求能做出更為快捷的回應，從而大大降低了交易成本。其次，社會組織的志愿性使其在資源輸入上，主要依靠志愿者和社會捐贈，比政府和企業更能有效組合運用社會各方資源，產生更低的生產成本效應。再次，社會組織積極倡導的公民精神強調，公民應積極主動地介入公共事務，對社會承擔個人的道德責任和利他主義精神，從而降低組織動員成本，增加社會產出，擴大公共服務輸出渠道，減輕政府壓力，提升公共供給效率。

（三）社會組織具有社會治理與社會建設的獨特優勢

萊斯特·薩拉蒙認為，社會組織具有組織性、民間性、非營利性、自治性和志愿性[1]，在社會治理中具有不可替代的重要作用，是政府與公眾溝通的重要平臺。與掌握國家機器的政府相比，公民仍處于弱勢地位，要想實現個人利益訴求，必須組織起來與政府合作和對話，而社會組織則是承擔信息輸入與輸出的中轉平臺，它通過對公眾無數個分散個體的、原子化的、碎片化的利益表達進行整合、過濾和凝聚，會更容易得到政府部門的關注，從而節省數量巨大的資源。在社會轉型期，當產生利益沖突時，若缺少社會組織的緩沖作用，會導致公眾與政府無法進行有效的理性溝通、協商和妥協，從而不可避免地產生摩擦和沖突，甚至使得一些不良政治勢力乘虛而入[2]。而社會組織的社會功能則是對政治精英和民眾進行隔離，對社會進行組織化和民主化控制，使社會具有自我約束功能，并有效傳遞與協調利益沖突，實現政治溝通，降低社會發生政治性社會運動和革命的可能性[3]。其實，任何社會都有矛盾與沖突，培育和發展社會組織還可以大大緩和社會矛盾與沖突的表現方式，降低社會沖突的強度和烈度，使轉型期的社會矛盾與沖突變得理性、可控，成為社會持續發展的動力[2]。

三、加快培育發展社會組織的對策思考

當前，推動社會組織協同參與社會治理，提高社會自治與服務社會的能力，已成為深化社會治理創新的基本趨勢。如何針對社會組織培育發展中存在的問題，適應公共服務變化和社會治理創新需要，加快培育發展社會組織的力度、質量和成效，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制，需要著力解決以下幾方面的問題。

（一）充分發揮地方政府在培育發展中的積極作用

1.科學界定地方政府在社會組織培育發展中的角色

在培育發展社會組織過程中，地方政府要堅持培育發展和監督管理并重，充當好監管者、治理伙伴和合同當事人角色。在履行監管者角色時，應制定、完善和探索有利于社會組織規范發展的法律法規、制度和政策，監督和引導社會組織遵紀守法，調動社會組織發展的一切社會資源，營造社會組織發展的社會環境，使其由控制發展轉向促進發展，由孵化者轉向“守護人”；在履行治理伙伴角色時，地方政府要合理確定并恪守政社、事社邊界，結合職能轉變和事業單位改革之機，完成由社會組織的“家長”、事業單位的“婆婆”向伙伴角色的轉化；在履行合同當事人角色時，在不違背公平競爭的前提下，可將部分公共服務項目優先開放給初創期和成長期的社會組織，用契約形式將雙方的權利義務固定下來，并以財務監督、項目評估等手段引導和干預社會組織的專業能力和內部治理，完成由“計劃式孵化”向“市場式培育”的轉化[4]。

2.完善各項優惠政策促進社會組織發展

其一，改變政府“轉事不轉錢”的現象，在每年的財政預算中適當安排一定的專項資金，重點向支持性社會組織或其他專業機構提供培育基金，為其提供綜合性、專業性、針對性的孵化培育和咨詢評估服務，不斷提高其專業能力和服務能力。其二，設立社會組織發展專項資金（基金）。針對“社會協同”“公眾參與”兩個相對薄弱環節，采取“造血型”方式，重點對其公益服務、招標、標準化建設、孵化等項目進行財政扶持和引導，提升公益慈善、社會福利和社會服務類社會組織的功能作用，打造一批優秀的社會組織和品牌公益項目。

（二）積極培育扶持社會組織有序發展

1.加強社會組織培育基地建設力度

在培育對象上，突出重點、分類實施，著重培育公益服務類、社會福利類、社區社會組織類、工商經濟行業協會類等具有發展潛力的全市性、示范性、關鍵性的社會組織，剛剛萌芽、處于成立籌備過程中的社會組織和已經具有基本條件但欠缺獨立發展能力的公益類社會組織，包括已經依法登記的具有一定示范性的社會組織，尚未登記但具備法定基本條件、具有一定服務發展潛力的社會組織。

在培育機制上，可選擇“政府主導”“社會組織主導”“政府與基金會合作”等培育模式[4]，利用孵化器為社會組織提供以下支持：對入殼孵化的社會組織提供降低注冊資金、簡化年檢等政策優惠；為在殼孵化的中小社會組織提供融資、財務管理、公共關系、信息技術、成長評估、協助注冊、項目策劃及后勤綜合管理等服務[4]；對即將退殼的社會組織，培育其社會自組織能力，使其在常規制度條件下，將理性的社會自組織能力轉化為社會成長發育的持續動力，發揮政治社會穩定器的作用，緩和社會矛盾，降低社會轉型風險[2]。

在培育基地管理架構上，可參照北京、上海、廣州、深圳社會組織培育基地管理架構，結合地方實際，通過政府購買第三方服務的方式，形成由政府主管部門和項目實施方構成的雙層管理模式。民政局社會組織登記管理部門負責研究制定培育基地發展規劃及有關培育扶持措施，協調落實有關優惠政策，并對社會組織培育基地進行監督管理。

2.培育各類新型社會組織

黨的十八屆三中全會提出，要重點培育和優先發展行業協會商會類、科技類、公益慈善類、城鄉社區服務類社會組織。按照“政企分開、政事分開”原則，推進行業協會改革與發展，賦予其相應職能，消除不利其發展的體制性障礙，完善內部運行機制，充分發揮其行業服務和自律管理的作用。同時，加大公益慈善類社會組織的扶持力度，著力培育農村專業經濟協會，積極鼓勵社區社會組織發展，適當放寬登記限制條件。

3.社會組織加強自身建設

加強對社會組織的自身培訓，增強其責任意識和法制觀念，拓展社會組織參政議政的合法渠道，合理表達利益訴求，在人大、政協中增設社會組織代表，適當增加比例和數量，加強社會組織職業化建設，加強社會組織人才隊伍建設。

參考文獻：

[1][美]萊斯特.薩拉蒙.全球公民社會——非營利部門視角[M].賈西津，等，譯.北京：社會科學文獻出版社，2002：561.

[2]劉琳，張星久.轉型期群體性事件中“談判者缺席”問題的社會結構分析[J].社會科學研究，2014（5）：114.

[3]趙鼎新.社會與政治運動講義[M].北京：社會科學文獻出版社，2006：90-91.

[4]譚志福.公益孵化器：正確的診斷與錯誤的藥方——兼論地方政府在社會組織培育中的角色[J].中國行政管理，2014（9）.

[5]吳津，毛力熊.公益組織培育新機制——公益組織孵化器研究[J].蘭州學刊，2011（6）.