義務教育資源均衡背景下“小不均衡”現象透視

甄瑩

摘 要隨著新修訂的《義務教育法》和教育部《關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》的頒布，各地政府也相繼制定和實施了促進教育資源均衡的相關辦法。教師資源既是教育資源的重要組成部分，又是教育管理操作層面相對容易配置的資源，于是，教師校際輪崗流動就成為促進教育資源大天平更加平穩的主要手段。然而，在追求教育資源均衡的實踐中，也有“小不均衡”在涌動。本文對政策穩定性、相關利益沖突以及“小不均衡”現象產生原因進行分析，并提出相應的解決策略。

關鍵詞教育資源 均衡 教師輪崗流動

目前，中國教育公平問題主要表現在教育資源均衡配置方面。近年來，國家出臺了一些相關政策促進教育資源的均衡發展，各地區也根據本地實際情況為促進教育資源的均衡發展不斷努力。在2005年，教育部出臺《關于進一步推進義務教育均衡發展的若干意見》；2006年新修訂的《中華人民共和國義務教育法》提出義務教育的均衡發展；2010年頒布的《國家中長期教育改革和發展規劃綱要（2010年-2020年）》明確提出要推進義務教育均衡發展。天津市在2014年12月也出臺了“義務教育免試就近入學”和“區縣域內義務教育學校教師校長流動輪崗”的相關工作意見。這些都是促進教育資源大均衡的有效手段。

近年隨著各級政府對教育投入的加大，全國各地義務教育硬件設施得到極大改善，在硬件設施差距縮小的同時，優質教師資源不均衡的矛盾凸顯。在短時期內，教師輪崗流動是解決這個矛盾的一個現實選擇。對于教師輪崗流動，國家層面并沒有明確的制度設計，教育領域學者為了便于開展研究，從目的、責任主體、相關對象等方面對教師輪崗流動進行了相關定義。客觀來講，在教育資源中占較大比例的教師資源的合理流動，有利于促進優勢資源合理配置，發揮優勢資源的輻射帶動作用；有利于區際間整體教育水平的提升，促進教育資源的均衡發展，進一步提高教育整體的公平性。然而，一種政策的施行和落實必然會出現與預期目標相差的結果。教師輪崗流動的目的在于促進教育資源的“大均衡”，而在這種大均衡下，其間的“小不均衡”也是我們不可忽視的重要部分，只有處理好這些“小不均衡”，才能使我們的教育資源實現一種真正意義上的均衡。

一、教師校際輪崗流動中的“小不均衡”及原因分析

1.政策自身的成熟性分析

雖然我國早在2005年就制定了有關教育資源均衡的相關意見，也對教師輪崗流動做了相關規定的設定，但政策一直在浮動變化，沒有確切的支持保障政策來支撐相關規定的實施。如沈陽市中小學教師輪崗流動政策出臺的文件僅僅限于《沈陽市教育局關于進一步推進中小學干部教師交流工作的意見》；天津市也僅僅出臺了“區縣域內義務教育學校教師校長流動輪崗”的相關工作意見。僅僅一個教育上的政策性文件出臺，沒有輔以經濟、政策性文件的支持，是不能夠發揮其最大功效的。而正是由于我國的這種政策的不穩定性、不成熟性，使得我國的教師校際輪崗流動中的“小不均衡”在夾縫中得以滋長。而且對于一項政策來說，是有能力限度的。對于我國教育資源不均衡這一問題，并不是完全由于師資力量分配不均導致的，因此，僅僅依靠一項教師輪崗流動政策不足以徹底解決問題。而這種超出政策能力范圍的要求，也在一定程度上誘發了教育資源中“小不均衡”的出現。

2.政策相關者的利益沖突分析

一個政策的實施，必將牽扯到多方的利益。教育行政部門站在全局的角度來布局，校長則站在學校利益的角度來采取應對措施，教師則會考慮自己各方面福利待遇的得與失，各自的利益交織在一起，使情況變得復雜[1]。

（1）學校方面

首先，對于學校來講，優質校、重點校的光環還難以去除，重點教師、重點班的觀念也還難以改變。大方向上不準許設置重點班，但實際上為了學校聲譽，重點班級由重點教師帶這種情況還是比比皆是。于是，教師輪崗制出現后，就會出現校長想方設法留住學科骨干教師，只將相對不太重要的學科教師流動出去的現象。而且，在班級任課教師的安排上，一些學校也會為了重點班成績的一貫性，將流動來的教師安排到非重點班級。可見，在學校方面這種教師流動與任課教師安排上有 “小不均衡”。

其次，在學校特色方面。有學者認為，“學校特色是指一所學校在校長個性化辦學價值觀念的影響下，通過長期的教育實踐，遵循教育規律，發揮本校優勢，選準突破口，以點帶面，實行整體優化，而逐步形成的一種獨特的、優質的、穩定的辦學風格”[2] 。通過對學校特色的定義便可了解，學校特色的形成是一個長期的過程，各個學校的學校特色必定有所差異，而教師流動勢必會對學校特色傳承的連貫性造成影響。學校特色學科的優勢無法繼續保持，這又在無形中造成了教育優質資源的一種流失，而這種“大均衡”下的“小不均衡”則會使整個的教育陷入一種“平均主義”中，從而導致一種僵化與單一。

（2）教師方面

首先，對于教師來講。一方面，對于優質學校的教師來說，為了其自身的利益考慮，并基于現在教師輪崗流動政策的不穩定性，很多教師是不愿意作為“試驗品”流動出去的。因此，一些教師便從政策的相關條例上入手，應對相關條件來推脫輪崗流動，先觀望，以免淪為改革的“犧牲品”。而推脫過程進一步發展就會滋生教育腐敗。另一方面，對于薄弱校的教師而言，自然有“人往高處走”的想法，但如何能去到優質學校呢？同樣的辦法，同樣滋生教育腐敗。這兩方面的“小不均衡”就使得教育問題上升到了更大、更嚴重的高度。

其次，是教師的積極性問題。教師的積極性是使學校管理活動順利進行的保障；是學校完成基本教育教學工作的前提；是培養人才、促進學生健康發展的基本要求。而輪崗流動政策的實施，在一定程度上會打擊教師工作的積極性，使得教師的工作態度發生變化。一些教師可能受家庭等現實因素的影響，流動后的教學效果變差，繼而導致工作積極性下降；還有可能教師流動到相對差的學校，心里產生落差，從而出現消極等負面情緒；也有可能教師會抱著一種在流動學校呆不長的態度，進而一種冷漠的態度，無所謂的心理便會出現。而教師工作積極性的缺失直接受害者便是學生，那我們所謂的教育資源的均衡也就無從談起了。

再次，是教師的適應性問題。這里的適應性包括流動教師對新學校的適應以及師生之間的適應兩方面。第一，教師在這一所學校探索出的適應該學校學科特色、也適合本校學生的教學方法手段在另一所學校不一定就會發揮原本積極的作用。因為學校特色發生了變化，一所學校認同的教學方法在另一所學校不一定適用，這就使得教師不得不再根據新學校來調整自己的相關教學辦法。第二，師生之間的適應也是有時間的，而較為頻繁的更換老師對于義務教育階段的學生來說會產生極為不利的影響，這也就使得教育資源的“大均衡”還沒搞好，“小不均衡”就把學生給搞垮。

3.政策外部監督監管體制分析

教師輪崗流動制度在執行過程中，應受到相關部門的監管、監督[3]。以日本為例，每年11月份，縣級教育委員會都會公開發布教師定期流動的實施指南，內容十分具體，包括輪崗的地區、原則、方式等具體要求，接受全社會的監督，參加輪崗的教師則要填寫調查表，確定其流動意向，而后，由校長在經過與教師的商討之后宣布最終人選，同時上報主管部門審核并公示。由此可見，日本的教師輪崗制度非常完整并且公開化，整個過程接受社會各界的廣泛監督。 而我國現在的情況是，政策執行者既充當“運動員”又充當“裁判員”，缺乏外部相關系統的政策監督。像我國較早實行教師輪崗的地區，如沈陽在監督這一方面也有待完善。做好監督工作，一方面可以保障政策的順利實施，利于教師輪崗流動制度的透明與公正；另一方面可以及時發現教師輪崗中存在的問題，為后續工作提供改進依據。

二、解決“小不均衡”，促進“大均衡”的策略

通過以上對于教師校際輪崗流動中“小不均衡”的表現及原因的分析，筆者認為應從以下幾點對于教師輪崗流動政策予以完善，切實發揮教師輪崗流動在促進教育資源均衡發展中的重要作用。進而與相關配套政策結合，共同促進教育資源真正意義上的“大均衡”。

1.進一步完善政策體系

“一項政策的制定，先期必須經歷一個長期的實際考察的過程。不能由上級領導直接下發指令實施，這樣的結果肯定是毫無作用可言的。”[4]因此，對于教師校際輪崗流動，政府首先應該在先期組織一批專家學者走進學校內部，深入到基層，去實地了解教育資源均衡的實際情況，去客觀考察教師輪崗流動的可行性，然后在此基礎上進行分析，并借鑒相關國家的經驗，制定一套真正符合我國教育實際情況的、能夠真正實現教育資源均衡發展的、切實可行的政策。其次，對于教育資源均衡問題來說，已經不單純是教育上的問題了，這直接與政府相關政策的制定、財政方面的保障相掛鉤。因此，政府應該明確自己的責任定位。單單施行教師輪崗流動政策必然會出現以上我們討論的各種“小不均衡”的問題，因此，政府還應制定相關的一套政策法規來為其提供保障與支持。同時，在政策能力限度方面也要加以注意，要想真正做到教育資源的均衡發展，必須采取相關一系列的政策來配套實施。如天津此次的義務教育規劃，就將“義務教育免試就近入學”和“區縣域內義務教育學校教師校長流動流崗”聯動執行。這樣兩項政策互補執行，在“小不均衡”上交叉互補，可以使政策更好地貫徹落實，也能更加有效地促進教育資源的均衡發展。最后，在完成了以上相關工作之后，政府應盡力保持政策執行的穩定性，減少其浮動變化，使教師群體和相關涉及方不再持一種觀望的態度，而是真正接受并且放心地執行。

2.采取相關辦法緩解利益沖突

教師輪崗流動政策涉及的主要利益方有兩方面，一個是學校，一個是教師。處理不好政策涉及對象的利益關系就很難使政策順利有效地進行下去。因此，首先對于學校，政府可以在相關硬件方面給予支持，盡量縮小傳統重點校與非重點校在硬件上的差距，并且可以在教師的聘用方面做相關工作。學校也應該加強自身建設，保持特色優勢，進一步加強教師隊伍、學校的的管理。其次，對于教師，政府首先應明確政府自身的責任，加強保障教師作為流動主體的利益。在政策制定方面，人性化考慮教師所涉及的相關問題，從政策本身出發解決教師輪崗的積極性問題；在政策的宣傳方面，加大宣傳力度，定期組織相關學習與培訓，更新教師觀念，保障政策的順利執行。同時可以給予教師相關的物質獎勵，也可以與其職稱評定相掛鉤，激勵教師積極參與輪崗流動，這也與之前提到的相關財政經濟政策的保障相關。這樣緩沖涉及對象的利益沖突，采取激勵鼓勵政策，緩解教師輪崗流動中的“小不均衡”，促進教育資源的“大均衡”。

3.加強監管力度，保障政策實施

在分析教師輪崗流動的“小不均衡”時，我們注意到了學校和教師為了自身利益而采取的相應手段，而究其原因，就是缺乏相關部門的監管。“健全的政策督查、糾偏機制是教育政策得以有效實施的保障環節，也是防止教育政策失真的有效手段。”[5]因此，相關政策部門應與有關監督部門加強聯合，及時有效地對教師輪崗制度政策的貫徹與執行進行監督。在政策執行前、執行中、執行后跟蹤監督，防止任何一個環節的偏差，以保障政策的順利有效執行，也為后續政策的完善提供相應的經驗。再有，監督的主體不應局限于政府部門，應采取多主體監督機制。學校、教師、家長、學生都應該成為監督機制中的重要部分，群利群策群監，切實依法執行教師輪崗流動的有關要求，為教育資源均衡發展予以監督保障。

事實上，所有的政策制定都意味著對風險的承擔。對于政策制定來說，不可能對于未來的所有變化有一個全面而又系統的認知。因此，沒有最優的決策，只有相對滿意的決策。教師輪崗流動這一政策也是如此。對于教育資源均衡來說，我們還有相當長的一段路要走，但相信，我們在這種不斷發現“小不均衡”，完善“小不均衡”的過程中，會為教育資源真正的“大均衡”提供一個長足發展的機會與保障。

參考文獻

[1] 馬煥靈，景方瑞.地方中小學教師輪崗制政策失真問題管窺[J].教師教育研究，2009（2）.

[2] 常思亮.中小學管理理論與實踐[M].長沙：湖南少兒出版社，1999.

[3] 孫太雨，王青娜.完善中小學教師輪崗制度的博弈與制衡[J].教學與管理，2012（1）.

[4] 袁振國.教育政策學[M].南京：江蘇教育出版社，2001.

[5] 馬煥靈，景方瑞.教師輪崗政策實施問題檢視[J].中國教育學刊，2009（6）.

【責任編輯 孫曉雯】