現代教育治理體系的概念、要素及結構探析

孫綿濤

建立現代教育治理體系的一個重要前提是要理解什么是教育治理體系。目前學術界對現代教育治理的研究，較多論及教育的某一方面，如從如何治理的角度來談教育的治理問題，而較少從體系的角度來談現代教育治理的問題。雖然有少數文章談到了教育治理的體系問題，但也只是從某一方面如從治理的內容角度來談教育治理的體系問題。鑒于此，本文擬從現代教育治理體系的概念和要素及結構的角度談談對現代教育治理體系的理解，以為現代教育治理提供一個整體的分析框架，供教育決策部門參考并就教于對此問題感興趣的同仁。

一、現代、教育、治理及體系：現代教育治理體系的概念探析

要理解什么是現代教育治理體系，我們認為首先要對“現代”“教育”“治理”和“體系”這四個概念有一個明確的認識。

現代教育治理體系的“現代”在空間和時間上為何指？一般來說，在空間和時間上，“現代”在西方一般指的是思想啟蒙及工業革命后到現在的這個時代，在中國一般是指從五四運動到現在這個時代。而我們這里所指的現代教育治理體系中的“現代”，既不是以西方所出現的“現代”作為標準，也不是以中國一般意義上的“現代”作為標準，而是以“當下”中國的這個現代作為標準。也就是說，我們所指的現代教育治理體系是以當下中國的現代作為我們所說的教育治理體系的時間點。之所以對現代治理體系中的“現代”做出這樣的界定，是因為西方和中國對“現代”的理解是有差異的，西方所說的現代比中國所說的現代在時間上要長。更為重要的是，兩者在價值觀和內容上也是有差別的，如西方所講的現代社會制度和我們中國所說的現代社會制度在性質上完全是兩碼事。因此，我們在理解“現代”的含義時，不能籠統說是以西方所理解的標準，抑或說是以西方和中國合在一起所理解的標準。我們這里將中國“當下”作為現代的標準，與西方所理解的現代及中國所理解的現代在時間上是重合的，因為西方的現代與中國的現代都包含有“當下”這個時間點，這樣就避開了西方所理解的現代和中國所理解的現代時間長短不一這一矛盾。而最為重要的是，我們所說的中國當下的這個現代，是專指有中國當下情景特點的現代，這同樣也就避開了西方和中國現代內容中所指不同的矛盾。由此，現代教育治理體系研究的任務，就是要研究在中國當下具有中國特色的社會主義這個背景下，我們要建立一種什么樣的教育治理體系才能既適應和推動中國教育改革與發展的需要，又能適應和推動中國社會政治經濟發展的需要。

現代教育治理體系中的“教育”，既指各級各類教育，也指各級各類教育中的教育活動、教育體制、教育機制、教育觀念。從教育類型來看，有從教育內容上劃分的普通教育、職業技術教育和特殊教育，有從機構性質或舉辦者的角度劃分的公立教育和民辦教育。從教育層次看，有學前教育、初等教育、中等教育和高等教育。各級各類中的教育活動是指教育活動的主客體、教育活動內容（課程、教材）、教育活動方法、過程、環境等；教育體制就是教育機構和教育制度的結合體，教育機構是指教育實施機構和教育管理機構，教育制度是建立并保證教育機構正常運轉的制度。教育制度與教育機構所形成的各級各類教育體制主要是各級各類學校教育體制和各級各類管理體制；教育機制是教育現象各部分之間相互關系及運行方式。基本的教育機制有層次教育機制（宏觀機制、中觀機制和微觀機制），形式教育機制（行政計劃式的機制、指導服務式的機制和監督服務式的機制），功能教育機制（包括激勵機制、制約機制和保障機制）。教育觀念是對教育這種活動的理性認識，主要包括教育本質觀、教育價值觀、教育實踐觀和教育質量觀。

我們之所以這樣理解現代教育治理體系中的“教育”，是因為運用歷史唯物主義物質的實踐活動第一性的原則研究各級各類教育現象時，人們首先發現的是這些教育現象的活動范疇，包括活動的主客體、活動的內容、活動的方法、活動的過程等要素，以及反映這些要素之間關系及其運行方式的活動的機制范疇；而使活動有序而高效，就要建立相應的機構與制度，于是就形成了與教育活動有關同時又上位于教育活動的教育體制范疇。在教育體制形成過程中，機構與制度之間、各種機構之間以及各種制度之間就會形成一定的聯系及產生一定的運行方式，于是就產生了教育體制的運行機制。當教育體制形成后，教育體制與教育活動之間也要形成一定的關系并產生一定運行方式，于是就產生了教育體制與教育活動之間的一種機制。我們知道，教育活動的開展，教育體制的建構，教育機制的運行，都要產生并受制于一定的觀念。于是就產生了教育觀念這個范疇。當教育觀念形成后，各種教育觀念之間及教育觀念與教育體制、教育機制和教育

由于活動之間都要發生一定的聯系并形成一定的聯系方式，于是就產生了教育觀念的運行機制及整個教育現象運行機制這兩個范疇。可見，教育現象四大基本范疇中，教育活動是第一層次，教育體制是第二層次，而教育機制與教育觀念是第三層次。我們之所以把教育活動作為第一層次的范疇，是因為教育活動與其它三個范疇相比，是一個相對獨立的范疇；將教育體制作為第二層次的范疇，是因為教育體制這個范疇是建立的教育活動這個范疇之上的；將教育機制與教育觀念作為第三層次的范疇，是因為這兩個范疇是融于教育活動、教育體制、教育機制與教育觀念這四個范疇之中而存在的范疇。如在教育活動中有教育活動的機制與教育活動的觀念，在教育體制中有教育體制的機制和教育體制的觀念，在教育機制中有教育機制的運行機制和教育機制的觀念，在教育觀念中有教育觀念的機制和教育觀念的觀念，以及反映整個教育活動、體制、機制、觀念的教育機制與教育觀念。由此可見，教育現象四個范疇的形成和認識的應然邏輯，首先是教育活動，然后是教育體制，最后才是教育機制或教育觀念。然而，現實中的教育現象的形成與認識并非全然遵循這一應然邏輯，往往偏離應然的邏輯路徑，呈現出非線性的復雜特征。比如先是形成和認識教育體制、教育機制，然后在教育體制、教育機制下展開具體的教育活動，隨后再認識和形成關于教育的觀點等。

我們這里所說的“治理”，是公共管理學的一個范疇。治理理論的主要創始人之一詹姆斯·N·羅斯瑙認為，治理是通行于規則空隙之間的那些制度和安排，或許更重要的是當兩個或更多規則出現重疊、沖突時，或者在相互競爭的利益之間需要調解時才發揮作用的原則、規范、規則和決策程序。格里·斯托克指出：“治理的本質在于，它所偏重的統治機制不依靠政府的權威和制裁。治理的概念是，它所要創造的結構和秩序不能從外部強加進來，它發揮作用，是要依靠多種進行統治的以及互相發生影響的互動”，1995年全球治理委員會將治理的定義表述為，治理是或公或私的個人和機構經營管理相同事務的諸多方式的總和，它是使相互沖突或者不同利益得以調和并且采取聯合行動的持續的過程。它包括有權迫使人們服從正式的機構和規章制度，以及種種非正式安排。而凡此種種均由人民和機構或者同意，或者認為符合他們利益而授予其權力。它有四個特征：治理不是一套規則條例，也不是一種活動，而是一個過程；治理的建立不經支配為基礎；治理同時涉及公私部門；治理并不意味著一種正式制度，機電有賴于持續的相互作用。根據上述對治理的理解，我們可以將治理的定義表述為，治理是指通過一定的規則和程序對相互沖突和相互競爭的利益的各方進行調解的一種過程。這種調解不是外部強加，而參與調解的各方之間的互動而完成的。治理與管制不同。一方面，管制的權威主要來自政府，而治理是權威并不為政府所壟斷，治理的過程是國家與公民的合作，政府與非政府組織的合作，公共機構與私人機構的合作，強制與自愿的合作。政府在治理過程中只起到制度的供給、政策激勵和外部的約束作用。另一方面，管制是自上而下的單向度的過程，而治理則是一個上下互動的過程，在這一過程中，與治理活動有關的各方，主要是通過合作、協商處理公共事務。由上我們對治理的理解我們可以說，教育治理是通過一定規則和程序對教育中相互沖突相互競爭的利益各方進行調解的一種過程。這種調解不以參與調解的任何一方為權威，而是參與調解的各方平等、合作、互動地處理教育的公共事務。

二、誰治理、治理什么、如何治理：現代教育治理體系的要素及結構探析

我們認為，現代教育治理這一現象是由誰治理、治理什么、如何治理這三個基本要素所組成的邏輯結構。誰治理這一要素是指參與治理的各方。一般來說，參與現代教育治理有政府、學校與社會三方即三個子要素。政府是教育的舉辦者，學校是教育的實施者，而社會是教育的支持者和制約者，這三方理應成為現代教育治理的參與者。這里要說明的是，我們這里所說的社會，還包括市場的成分。因為實際上，市場在調節政府、學校和社會關系，以及調節各種教育的關系上正在發揮其作用，而且將要發揮越來越重要的作用。上面我們已經指出，政府不是治理的唯一主體，社會（市場），當然也包括學校在治理中也發揮著重要的作用。這種重要的作用，不僅指社會和學校相對獨立地發揮作用，而且還指學校和社會能通過各種渠道對政府施加的影響。

治理什么是治理的內容。治理的內容包括四個子要素，第一個子要素是要協調好學校、政府與社會之間三方之間的關系。總的要求就是要政府對學校實行管、辦、評分離，使學校能面向社會依法獨立自主辦學。為此，在政府這方面要協調好各級政府之間，及政府內部各行政部門之間的關系，如中央政府與地方政府管理教育的職責權限的劃分，地方各級政府管理教育的職責權限的劃分等，政府內教育行政部門與財政部門和人事部門等部門的關系均屬此列。在學校這方面要協調好各級各類學校之間的關系，以及學校內部各種關系，如在各級各類學校之間的關系上，在各類學校中，對學校外部來說，要協調好普通教育學校與職業技術教育學校之間，以及公辦學校與民辦學校之間的關系，在各級學校中，要協調好學前、初等、中等和高等學校之間的關系。在學校內部的各種關系中，這些關系的協調，主要是要擺正這些學校教育之間的關系。除此之外，在學校內部，還要協調好教學、科研等業務部門與人事總務、財務等行政部門和黨委、團委、工會等黨群部門之間的關系，以及各業務部門，各行政部門，各黨群部門之間的關系，協調好學校內部教學、科研、德育、管理等工作之間的關系，協調好學校內部教師、學生、管理者等各種人員之間的關系。在社會這方面，要協調好各有關社會民眾，社會團體和社會媒體之間的關系。過去人們雖然也知道社會團體、社會民眾和社會傳媒對學校和政府存在這樣或那樣的影響，但人們比較看重的或討論得比較多的是市場對學校和政府的影響，而較少從綜合的角度來看待社會團體、社會民眾和社會媒體及市場對學校和政府所產生的影響。事實上，市場對學校和政府的影響總是和社會團體、社會民眾和社會媒體對學校和政府的影響交織在一起的。從綜合的角度來看這些社會因素的影響，有利于從整體上處理好這些社會因素之間的關系。

第二子要素是協調好普通教育、職業技術教育、特殊教育及公立教育和民辦教育各類教育之間的關系，協調好學前教育、初等教育、中等教育和高等教育各級教育之間的關系。這些關系的協調，主要是指國家在發展這些教育時，如何擺正這些教育之間的關系。擺正各級各類教育之間的關系與上面提到的擺正各級各類學校之間的關系有一定的聯系。因為談到各級各類教育，一般都要談到這些教育中的學校。然而，各級各類教育與各級各類學校又是有區別的。因為當我們談到各級各類教育時，除了學校以外，還有與學校有關的教育管理部門即管理各級各類學校的教育行政部門。因此，當我們說要協調好各級各類教育的關系時，是把學校與管理學校的教育行政部門作為一個整體來看待的。

第三個子要素是協調好教育活動、教育體制、教育機制和教育觀念之間的關系。教育活動、教育體制、教育機制與教育觀念四個范疇之間存在著應然和實然兩種邏輯關系。由此，我們所說的要協商好教育活動、教育體制、教育機制和教育觀念這四個范疇之間的關系，要么按這四個范疇之間的應然邏輯來協調，要么按這四個范疇的實然邏輯來協調。但無論按這四個范疇的哪種邏輯來協調，都必須注意這四個范疇之間的相互作用與相互影響的關系，而不能顧此失彼。如我們在改革教育時，不能只改革四個范疇中一兩個范疇而不顧其它范疇，否則即使改革這一兩個范疇，隨著改革的深入，必須要跟進其它范疇的改革。如我國開始于教育體制的改革，后來教育活動的改革（教育活動的內容即課程改革、課堂教學方法的改革）、教育機制的改革及教育觀念的改革也隨之開展起來而取得了較好的改革效果，就說明了這一點。

第四個子要素是協調好教育活動、教育體制、教育機制和教育觀念四個基本要素中各子要素之間的關系。如教育活動中的教育的主體教師、學生和管理者之間的關系，教育活動中的國家課程、地方課程和學校課程及學科課程、活動課程、綜合課程之間的關系，教育活動方法中的講解、講授、實驗、問答等方法之間的關系，教育活動過程中的各個活動環節及課堂教學與課外活動之間的關系等；教育體制中的機構與制度之間、各種機構之間、各種制度之間，由各種機構與各種制度所形成的學校教育體制與教育管理體制之間、各級各類學校教育體制之間、各級各類教育管理體制之間的關系，教育管理體制中的教育行政體制與學校管理體制等；教育機制中的層次機制與形式機制和功能機制之間的關系，層次機制中的宏觀、中觀、微觀機制之間的關系，形式機制中的行政計劃式的機制、指導服務式的機制和監督服務式的機制的關系，功能機制中激勵機制、制約機制和保障機制之間的關系；教育觀念中的教育本質觀、教育價值觀、教育實踐觀和教育質量觀之間的關系，以及各種教育本質觀、教育價值觀、教育實踐觀和教育質量觀之間的關系。

在上述四個方面的治理內容中，學校、政府和社會關系的協調是整個治理內容的主軸，也就是說，各級各類教育關系，以及某一類或某一級教育中的各種關系；教育活動、教育體制、教育機制、教育觀念，以及教育活動、教育體制、教育機制和教育觀念各個子要素關系的協調，都是依賴于學校、政府和社會關系的協調，它們這些關系的協調，都是在政府、學校和社會關系協調，以及這三方面中某一方面各種關系的協調過程中實現的。在余下的三個方面的治理內容中，各級各類教育關系的協調屬于宏觀的教育治理，而教育活動、教育體制、教育機制和教育觀念的關系的協調屬于中觀的教育治理，而教育活動、體制、機制和觀念中各子要素關系的協調則是微觀的教育治理。雖然這三種治理都具有相對的獨立性，但一般來說，這三種治理是相互作用的相互影響的。

如何治理這個要素，包括治理的依據、治理的原則、治理的程序、治理的過程及治理結果的處理等五個子要素。教育治理首先要有一個依據，有了依據就要有治理的原則即要求。根據一定的依據和要求進行治理，就要關注治理過程，爾后還要關注治理的結果是否按一定的依據和要求來進行治理。

治理的依據是指現代教育治理要依據法律和法規來治理。除了依據一般的法律法規外，特別要依據教育方面的法律和法規。當前我國已出臺的教育的法律和法規還不太健全，有些已出臺的教育法律法規在當前教育改革出現一些新的情況下還需要修定，所以為保證依法治理，就要加快教育立法和有些教育法修正的速度。另外，在現代學校制度建設中，由于學校章程是依法制定的學校的憲法，所以在學校治理中，我們要注意依據學校章程來治理。做到以法治教、以章治

校。我國當下在學校章程的建制過程中，只有小部分大學和中小學制定了章程。因此要滿足以法治教，以章治校的需要，不僅要加快教育立法和修定教育法的速度，還要加快制定學校章程的速度。

治理的原則是說教育治理要遵循一定的原則要求。這種原則就是平等、公正的原則。這一原則要求參與治理的各方是平等的，協商的標準是公正的，對各方的訴求是一視同仁的。提出這樣的治理原則，是因為在教育治理的學校、政府的社會三者的關系中，政府行使著行政權利，學校往往代表著學術方面的權力，而社會一般體現著民主權力。在這三個權力中，政府的行政權力一般處于強勢地位，不僅如此，在各級和類教育的治理中，在教育行政部門與學校的關系上，在學校內部的黨政管理部門與一般業務部門的關系上，在學校領導與一般教師的關系上，在教師與學生的關系上，一般前者都處于強勢地位。在這種狀況下，教育治理的各方如果不遵循不平等、公正的原則，那就不是現代教育治理而是傳統意義上的管理了。

治理的程序是說治理要有一定的步驟，按序進行，協調要有一個輕重緩急，要按教育現象各要素的內在邏輯進行，不能急于求成，否則不會取得好的效果。總的來說，要先做好教育外部的治理，即處理好學校、政府和社會之間的關系，還要協調教育內部的各種關系。如果教育外部的關系，如政府與學校的關系都沒能厘清，學校還是政府的附屬品，要厘清學校內部的各種關系是不可能的。在教育內部的治理中，先要注意協調各級各類教育關系，然后才可能關注這些教育中的教育活動、教育體制、教育機制和教育觀念之間的關系。協調好這四個范疇之間的關系，才有可能進一步協調好這四個范疇中各子要素之間的關系。

由于治理是依法和依章治理，因而現代教育治理的過程不可能是一個絕對開放和自由的過程，而應是一個開放與約束的對立與統一的過程，或者說是一個自由與控制的對立統一的過程。這一過程在很大程度上表現為政府與市場的對立統一的過程。這就要求現代教育治理要注意處理好開放與約束，自由與控制的關系，既要強調開放，也要注意約束；既要強調自由，也要注意控制；既要注意發揮政府的作用，也要注意發揮市場的作用。現代教育治理只有注意處理好了這些關系，才有可能取得好的治理效果。

最后，所謂治理結果的處理是說現代教育治理要充分考慮治理各方在治理過程中的地位及表現，注意處于強勢的一方可能出現的非理性行為而產生的一些非預料的后果。當一些非預料性的結果產生時，就要采取相應的救濟措施，以消除這些非預料的后果所帶來的消極影響，以保證取得預想的治理效果。

（作者單位：沈陽師范大學教育經濟與管理研究所）

（摘自《教育管理研究》2015年第6期）