校長職級制是撬動教育管理轉向教育治理的重要杠桿

李國華

一、我國對校長職級制的探索

1994年，上海市靜安區和盧灣區在全國率先實施中小學校長職級制，做法是：（1）建立五級十二等的校長職級系列和相應的工資系列，使校長的工資與其級等相對應。（2）制定各級等校長任職的具體條件，考評聘任的工作程序和實施方案，中小學校長的選聘面向社會，實行公開考核和公平競爭。（3）以厘清政事職能、實行政校、政事分開為原則，建立市區縣教育行政部門以宏觀調控指導為主與校長依法實行任用、分配和自主管理相結合的人事管理體制。（4）在明確職責、規范權力實施的基礎上，建立起校長負責，黨組織發揮政治核心作用，工會和教代會參與決策和監督的相互協調、相互制約的學校管理制度。2004年，山東省濰坊市也實施了校長職級制，具體做法是：（1）建立相對嚴格的校長任職資格管理制度，任職資格每兩年認定一次，有效期四年。（2）出現空缺的中小學校長向社會公開選聘。（3）校長職級設置小學、初中和高中段三個系列，對校長職級實行評級晉等、多元評價的動態管理制度。（4）完善校長職級補貼制度。（5）建立優質校長資源城鄉共享制度。（6）實行部門歸口管理，全市960多名有級別的校長的檔案，由市和縣里的組織部門轉到市、縣的教育局。同年，廣東省中山市也通過構建五級十等校長考評系統和與校長職級相對應的待遇系統，以及落實學校辦學自主權和加強對校長的監督與管理的有機統一等舉措來推行中小學校長職級制。此后，鄭州、沈陽、武漢等地，也紛紛進行校長職級制的試點，各地做法雖有所差異，但基本思路大體相同。2015年，深圳市也開始實施推行校長職級制，希望利用它的優勢來推動教育管理走向教育治理。

二、校長職級制的優勢

從各地的經驗來看，校長職級制主要有如下一些優勢：（1）通過校長去“行政化”，既推進政教分開，又促使校長強化其專業職能，促使其向“學者型”、“專家型”角色轉換；（2）既為校長鋪設了不斷進取的階梯，有利于激發校長可持續發展的內在動力，又為學校營造了干部“職務能上能下，待遇能高能低，流動能進能出”的良好氛圍，形成了符合中小學特點和校長成長規律的激勵競爭機制；（3）改革了校長評價制度，有利于校長從唯“上”是從轉向傾聽民意，從抓“錢”抓“分”向抓素質教育、抓管理效益轉軌；（4）形成了教育行政部門宏觀管理與校長行使辦學自主權相結合的管理體制；（5）建立了充分發揮黨組織的政治核心作用和工會、教代會積極參與的民主管理監督制度；（6）有利于校長的校際、區域流動，為促進區域教育均衡發展提供了條件。

上述優勢其核心可歸結為兩大方面，一是在學校外部，通過校長去“行政化”，促使政府轉變職能和教育行政權力重新配置，在一定程度上理順了學校與教育行政部門的關系，理順了教育行政部門與其他部門的關系，形成了教育行政部門宏觀管理與校長行使辦學自主權相結合的管理體制；二是在學校內部，通過選聘、評價制度的改革和建立與職級相匹配的工資待遇制度，既形成了有效制約校長權力的民主監督機制，又有利于激發校長不斷提高自身素質、積極進取的內在動力。

三、校長職級制能有效促使教育管理轉向教育治理

黨的十八屆三中全會要求，教育管理轉向教育治理。所謂“教育治理是指政府、社會組織、利益群體和公民個體，通過一定的制度安排進行合作互動，共同管理教育公共事務的過程。”目前我國的教育管理，在一定程度上還是人治，過于集權與強制，不僅政校不分，還體制混亂，管理多頭，職能重疊，雖然國家要求通過管辦評分離等來推進教育管理轉向教育治理，但由于沒有找到具體途徑與有效載體，沒有通過科學的“確權”、“分權”、“放權”、“讓權”等來科學配置教育行政權力，實現政校分開，因而進展遲緩。而校長職級制的優勢恰好符合教育治理的基本要求，能為促進教育管理轉向教育治理提供有效的途徑與平臺。

1.校長職級制有利于學校“自治”，克服過去政府替代學校辦教育，管得過多過死的問題

學校的育人活動具有特殊性，作為精神活動，它需要教師享有較大的精神自主與自由；它又是一項創造活動，不能機械化、程式化，需要教師根據學生的個性特點和教育教學需要，“因人而異”創造性地來選擇方法與措施；它還需要教師無私奉獻，教師對教學的投入和對學生的關愛往往不受時空約束，單純靠制度難以保證。而傳統的教育管理無視教育的特殊性，政府往往采取標準化、統一化的方式來管理學校、要求教師、衡量學生，致使千校、千人一面，教師教學模式化，學生發展臉譜化，學校沒有特色與活力，師生缺乏個性與特點。要使教育管理走向教育治理，就需要以“自治”為基礎，構建新型的政校關系；推進政校分開、管辦分離，使學校真正成為獨立的辦學主體；要求在制度設計上，讓學校與教師在承擔法律責任的基礎上，都有一定的自治空間，以建立健全學校自我管理、自我約束、自我發展和教師對教學活動自主判斷、自我創新、自負責任的制度與機制，這是建立現代學校制度，實現教育治理的基本要求。

傳統的教育管理，政府不僅權力過于集中，還替代學校直接管教育，個別地方甚至連校服、作業本、教輔書等，都要由教育局統一訂購，這既使學校的辦學自主權無法保證，也使社會力量難以參與辦學、對學校進行監督與管理，還使一些職能部門利用權力向學校伸手，謀取不當利益，導致權力部門化、部門權力利益化、不當利益“合法化”。要使教育管理轉向教育治理，改變過去教育管理體制混亂的狀況，理順學校與教育行政部門的關系，政府就要向學校“放權”，讓學校實現“自治”，有真正的辦學自主權。同時，校長職級制還要求政府轉變職能，從過去的直接管理轉向間接調控，這樣，既能保證學校充分享有辦學自主權，實現政校分開，使學校真正實現“自治”，也利于教育行政管理部門騰出精力加強對學校的監督與服務；既克服過去校長一權獨大、濫用職權、以權謀私等問題，也通過提供優質服務，為學校的“自治”創造更好的環境與條件。

2.校長職級制有利于“分治”，充分發揮各個治理主體的作用，克服過去政府與校長的權力、壓力都過大的問題

教育管理要走向教育治理，既需要“自治”，也需要“分治”。若只有“自治”，沒有“分治”，就政府而言，缺乏社會力量的投入、監督和服務，既不能有效籌集教育資金，形成多元化的辦學格局，又難以為學校提供周到的服務，還因家長、社會的監督與制約缺位，既使非法干預學校，謀取不當利益的行為難以消除，也導致一些教育行政部門在放權后往往產生“懶政”、“庸政”現象，把責任都推給學校，遇到問題繞著走，或干脆撒手不管。在學校內部，只有“自治”，沒有“分治”，可能會使校長的權力更集中，更難解決校長一權獨大、濫用職權等問題。而通過“分治”，給政府“分權”，讓學校、教師、學生、企業、家長、公眾、專業組織等治理主體都“粉墨登場”，才能減輕政府負擔，形成各界同心協力辦教育的良好局面；才利于政府簡政放權，轉變職能，把精力用于加強監管與服務；才利于改變過去自上而下、單一向度的政校關系，構建上下互動、彼此合作、相互協商的多元關系，形成合作、制衡、共生的多元治理格局。只有通過“分治”，給校長“分權”，才能既發揮校長的領導作用，也充分發揮中層干部、其他教職工、學生和校內相關組織的作用，對校長形成制約，才能優化學校內部治理結構，健全教師治學和學生參與的管理機制。因而“自治”是“分治”的前提基礎，分治是“自治”的必然要求，只有“分治”才能形成平等對話、互助協作的教育治理新方法、新路徑，否則就會換湯不換藥，走過去權力過于集中的老路。

實施校長職級制既有利于“自治”，也有利于“分治”。它要求構建教育行政部門宏觀管理與校長行使辦學自主權相結合的管理體制，這會促使教育行政部門簡政放權，向社會分權，而轉變職能，保證對學校的有效監管和滿足學校的服務需要，也會促使政府在加強自身對學校監督與服務的同時，也把一些服務與監督事項交給社會去做，政府再將其納入購買服務的范圍。這樣，就能拓寬教育資金的籌措渠道，建立和完善多樣化的投資辦學體制；就有利于發揮社會組織在教育評估、監測等服務中的作用，既提高政府服務的質量，也完善教育評估、監測等相關制度；有利于完善社會組織和公民參與教育決策、監管的機制，形成社會化教育問責體系，等等。其次，校長職級制要求去“行政化”，改革校長選聘、評價制度，就有利于促使校長由過去只重對教職工的“管”轉向更重聽取教職工的意見，充分發揮教職工的主人翁作用；由過去依托上級行政權力獨斷專行，對教職員工強行壓制轉向在獲得教育行政部門授權后積極放權，把管理權分給中層，使其各司其職，各負其責，分權給學校黨組織、教代會、工會等，用好用活相關民主管理平臺，以構建平等、寬松、和諧、向上的氛圍，形成一種能最大限度激發學校活力的制度與機制，這樣，學校才能得到好的發展，校長也才有好的業績，才能獲得上級、師生、家長和社會的認同與肯定，才有進一步的發展空間。而家長與社會力量的參與，也有利于學校與周邊社區形成利益共同體，帶動家長、社區共同參與學校的教育管理。這樣，既制約了校長的權力，也化解、分擔了校長的壓力，同時還能促進學校治理結構的完善，使學校形成自我約束、自我規范、自我發展的管理體制和監督機制。

3.校長職級制有利于推行“法治”，克服過去的“人治”隨意干預、人走政息等現象

法治既是現代國家治理的基本經驗，也是現代教育治理的基本特征。教育治理必須以法治為基本原則，才能獲得穩定持久的保障，否則，治理就會喪失權威性和執行力，難以獲得好的效果。在教育管理走向教育治理的變革中，伴隨的是利益格局的調整與變化，會遇到各種阻礙與困難，只有建立明確的法律制度規范，才能確保教育治理有序推進，不斷鞏固教育治理所獲得的成果，也才能改變過去的“人治”，行政干預主觀隨意，學校發展因“人”而異，人走政息等現象。正如學者巫志剛所說：“就我國教育的現實情況而言，如果在教育治理中真正做到了多元‘共治、政府‘元治、學校‘自治，而且共治、元治、自治都以‘法治為基礎，那么，教育善治就水到渠成了。”

教育治理以“法治”為基礎，從國家層面，需要推動教育法、教師法等相關法律法規和管理制度的不斷完善，在微觀層面，需要不斷完善學校的規章制度，并采取有效措施保證國家的法律法規和學校的規章制度都得到有效落實。在傳統教育管理體制下，在政府層面，由于體制混亂，權力邊界不清，職能交叉重疊，加上權力過于集中，缺乏社會的監督制約，就容易導致不依法行政，越權、越位干預學校的現象出現，一些領導干部隨意拍板，既使決策失誤、效率低下，也使依法治教屢屢成為空話。在學校層面，由于校長的權力過于集中，缺乏有效的監督制約機制，致使學校制訂的規章制度，針對的主要是教職員工，很少針對校長自己，這就容易讓教職員工產生抵觸情緒。另一方面，在制度的實施中，一些校長將自己視為學校“法”的體現與化身，一邊用嚴格的規章制度來約束教職員工，一邊自己又常常隨意違背學校的規章制度，上行下效，就會使學校的規章制度虛有其表，名存實亡。正是因為缺少“法治”作支撐，在一些地區或學校，其教育事業的發展往往與主政的地方領導或校長的個人素質有很大關聯，當一個銳意進取、大膽改革的領導者或校長執政時，該地或該校的教育事業就風生水起、蒸蒸日上，而當其調走或下臺時，當地或該校的教育事業發展便往往步入低谷，甚至陷入困境。

實施校長職級制則為政府和學校推行“法治”提供了條件，有利于抑制教育行政部門隨意決策，隨意干預學校的現象，有利于抑制校長濫用職權，隨意踐踏規章制度的現象，也有利于改變過去人治中的因人設政，人走政息的現象。推行校長職級制需要改變過去的校長任命制，擔任校長憑借的是自己的才能、治理能力和人格魅力，不是靠拉關系、走后門。作為校長，要使學校有大的起色，不僅要建立完善規章制度，還要保證各項規章制度都得到有效落實，作為校長就不能再像過去一樣，一味用規章制度來壓制、強迫教職員工，而必須以身示范，身體力行，堅持依法治校，學會用法治的思維與辦法來凝聚教職員工和家長、社會的共識，堅持在法治的軌道上推動各項工作。而學校黨組織、職代會等組織的完善和相關民主監督制度以及問責制的建立，教育行政部門由過去直接管理轉向加強對學校的監督與服務，以及學生、家長和社會監督作用的有效發揮，都會有利于促使學校的規章制度不斷得到完善和有效實施。

這樣，在推進“自治”“分治”的同時，也有利于促進“法治”，大大減少管理中的隨意性，改變過去“人治”大于“法治”的狀況，避免因人設政、人走政息等現象的出現。

4.校長職級制有利于發揮政府與校長的“元治理”作用，克服過去政府與校長既權力過于集中，又受多方掣肘，以及政府不作為和校長職業倦怠的問題

“元治”作為“治理的治理”，“‘元治理旨在對市場、國家、公民社會等治理形式、力量或機制進行一種宏觀安排，重組整合治理機制”。該理論認為，“共治”不是“群治”，治理各方在協作過程中，由于各自的地位、立場和利益不同，若協調不好，就可能形成內耗，致使共同的治理目標無法實現。因而在多元治理體系中，必須有一個能協調不同立場和利益的主體，以促進共同目標的達成。政府的地位與職能決定了它在多元治理中，有能力和條件承擔“元治理”角色，發揮主導作用。但政府承擔“元治理”角色，“并不是要構建一個至高無上、控制一切的政府，而是政府要擔當制度設計、提出遠景的任務，使整個社會體系在良好的制度安排中促進不同領域的自組織，從而達致治理的目標”，因而推動教育治理，只有“自治”、“分治”還不夠，否則就可能因群龍治水，利益分歧而內耗嚴重，出現離心離德，一盤散沙的狀況，還必須充分發揮政府作為“元治理”角色的引領、協調、規范、整合作用。在學校，校長在某種意義上也起著“元治理”的角色作用，學校在充分發揮中層干部、教職員工、學生等治理主體作用的同時，也需要發揮校長作為“元治理”角色的作用，以制訂目標、整合力量、協調矛盾，促進共同目標的實現。

在傳統教育管理體制下，政府與校長雖在不同層面扮演著“領頭羊”的角色，但都沒有真正擔當好這個角色。從政府來看，在政府與學校、社會等關系上，形成了一龍管水的一元獨霸地位，既導致政府權力過于集中，又政校不分，沒有清晰界定政府的職能和事權界限，致使其常常“越權”“篡位”，對學校管得過多過死。一些職能部門在將權力集中的同時，還將責任下放，導致其權力時常“越位”、缺位與“錯位”并存。而在政府與其他部門的關系上，由于我國的教育管理體制混亂，教育權力配置失衡，又讓教育行政主管部門難以有效統籌各方力量。如教育的人事權在編制、人社以及黨的組織部門，財政權在發改委和財政部門。又如職業技術教育管理在我國被分割成兩套體系，教育部門分管職業教育，人力資源部門分管技工教育。這不僅使教育管理的職能交叉重疊，教育行政權力被分割，也使一些沒有教育管理職能的行政部門因掌握了行政審批權而能越權干預教育。這種教育行政權力既過于集中，又受諸多權力制約的矛盾狀況，既導致相互掣肘，效率低下，讓教育行政管理部門難以有效發揮“元治理”角色的作用，也使學校在權力過于集中于校長的同時，還要受到教育行政管理部門和其他相關部門的多方干預，辦學自主權被嚴重壓制，自然沒有生機與活力。

如何在教育管理轉向教育治理的過程中，形成一種既有效激發政府或校長作為“元治理”角色的作用，又防止其一權獨大，避免走權力過于集中的老路的機制，在目前校長負責制的管理體制下顯然無法實現。而校長職級制的實施，則為形成這一機制提供了契機。首先，校長職級制要求校長由委任制改為選聘制，要求構建教育行政部門宏觀管理與校長行使辦學自主權相結合的管理體制，這既需要通過“確權”“放權”，按照事與權相匹配、權與責相一致的原則，重新配置教育行政權力，建立合理的治理規則和權力責任清單，準確、清晰地界定權力邊界，按照“法無授權不可為、法定職責必須為”的要求，把權力關進制度的籠子里，以實現政校分開，管辦評分離。雖然目前實施校長職級制的地區，這方面的步子還不很大，但我們也要看到，這種探索在一些地區已經破冰，并取得積極進展。

其次，通過教育行政權力的重新配置和關系的理順，不僅有利于減少掣肘，讓教育行政管理部門統一行政教育管理權，也有利于促使其轉變職能，把工作重心放在自己該管的事情上，并充分發揮學校、社會等治理主體的作用，從而改變過去管得過多過死，自己很累，又費力不討好，常讓公眾、社會批評指責的狀況，使政府真正“管”出成效，得到社會認同與贊賞，這樣，就有利于形成良性循環，激發其“管”的熱情與積極性，避免“懶政”、“庸政”現象的出現。從學校來看，過去校長沒當好“領頭羊”角色，除政校不分，校長權力過大，不重視教職員工的作用等因素外，還有一個重要因素，即校長在學校發展中所承擔的責任、所付出的努力和其所獲得的薪酬是很不相稱的，讓校長和其他老師在同一個平臺上爭職稱、爭利益，在權力缺乏有效監督的條件下，就容易導致一些校長以權謀私。而校長由上級任命，不僅使校長只聽從上級的要求，無視教職員工的意見，為獲得提拔，還往往急功近利，投“上”所好，作出違背教育規律、損害教職員工利益、影響學校長遠發展的事情來。實施校長職級制，校長由委任制改為選聘制，不僅有利于完善學校的民主監督制度，對校長的權力形成有效制約，還因為建立了梯度化的校長職級系列和工資系列，形成了與校長的級等相對應的工資待遇，并制定了各級等校長的任職條件、考核測評方案和考評聘任程序，這不僅有利于改變過去一些校長眼睛向上，只重拉關系，走后門的做法，而轉向注重提升自身素質，強化專業職能，以通過公平競爭來獲得提拔與聘用，也從制度上為校長的可持續發展提供了空間與平臺，有利于激發校長的進取心，促使其不斷提高治理能力與治理水平，克服過去一些校長以權謀私、職業倦怠和急功近利的短期行為等現象，真正當好學校的“領頭羊”。

5.校長職級制有利于經過“共治”實現“善治”的目標，提高政府和學校的治理能力，優化教育治理結構，真正實現教育管理向教育治理的轉軌

教育治理的突出特點就在于是多主體參與的合作管理與共同治理，它要求改變過去政府一元管理的方式，改變過去政府與校長權力過于集中的做法，大力推進“自治”與“分治”，但“自治”與“分治”又不是搞獨立王國，不是分而治之，分庭抗禮；它要求政府與校長在宏觀與微觀層面分別發揮好“元”治理的角色作用，但“元治”又不是搞一權獨大，不是要成為全能政府或校長，而是要在“自治”“分治”的基礎上，搞好頂層設計，統籌安排，協調利益，理順關系，加強規范，有效引導，促進合作，形成“共治”；它不是一場運動，不是某個領導的個人旨意，不是一陣風，是要形成完善的法律制度和相關機制，是要依托“法治”來提供保證，使“自治”“分治”“元治”“共治”都能獲得強有力的支撐。這樣的“共治”，才有利于各個治理主體各歸其位，既充分發揮自身的優勢與作用，又有效合作，形成優勢互補，避免因利益、立場、觀點、態度的不同而產生內耗，才能不斷優化我國的教育治理結構，形成權力邊界清晰、權責匹配，運作規范、執行有力，既相互制約又齊心協力、共同協作的教育治理機制和治理體系，才能有效促進教育治理共同目標的達成，使我國的教育事業進入治理佳境，達到“善治”的目標與效果。

（作者單位：廣東深圳市寶安第一外國語學校）