生存壓力與行動理性：民辦社會工作機構策略行為研究*

許 小 玲

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生存壓力與行動理性：民辦社會工作機構策略行為研究*

許 小 玲

摘要：近年來，民辦社會工作機構獲得了迅速發展。民辦社會工作機構在呈現總量上升的繁榮景象的同時，面臨的是發展中的步履艱難，而生存壓力是機構爭資跑項、厲行節約和服務遞送中投機化策略的動因。這些策略行為是機構在生存壓力下的理性之舉，有些雖不具有合法性和正當性，但短期內可以有效應對資源匱乏的現實，而長遠看，也使機構呈現出性質變異和目標置換的傾向。要想使民辦社會工作機構的發展實踐不淪為“烏托邦”式的理想情境，還有許多工作要做。其中，制度化建設是根本。

關鍵詞：民辦社會工作機構；生存壓力；行動理性；生存策略；資源

隨著中國社會發展和福利轉型、政府機構改革與職能轉變、社會工作教育及專業化推進，中國社會工作機構特別是民辦社會工作機構(以下簡稱民辦社工機構)獲得了迅速發展。截至2015年底，全國培育發展的民辦社工機構已達3522家，其中廣東超過780家，數量位居全國第一。①這些機構在各地呈現出“百花齊放、百家爭鳴”的格局，對于起步階段的中國社會工作行業來說是一件好事。按照“分類控制”的觀點②，基于需方市場推動成立的民辦社工機構可以提供社會發展所需的公共物品，還能吸納就業，因此在解決和預防社會問題上被寄予厚望，成為適度普惠型社會福利新的提供載體。與此同時，政府購買服務實踐的推進也讓人們看到社會組織存在廣闊的發展空間，福利提供中平等伙伴關系的形成指日可待。那么，現實真的如此樂觀嗎？諸多研究、報道及筆者親身經歷所呈現的場景是：民辦社工機構總量不斷上升的表面繁榮掩蓋了其生存上的種種困境和發展中的步履艱難。在這種困難重重的環境中，很多民辦社工機構仍然能夠存活下來。它們憑借的是什么？放棄了抑或保留了什么？帶著這些問題，本文在以定性研究方法收集資料③、以內容分析法分析資料的基礎上，以動態資源理論為視角，緊緊圍繞“做了什么”以及“怎么做”揭示民辦社工機構的生存策略及其給機構發展帶來的影響。對這些問題深入細致地研究不僅關系到民辦社工機構在整個福利服務供給中的地位與作用，更關系到社會工作未來的良性發展。

一、生存壓力：民辦社工機構策略行為的動因

組織的行動能力與它的資源動員能力關系密切。在其他條件相對穩定的情況下，組織獲得的資源數量多少決定了它行動能力的大小。④政府主導成立的或事業單位轉制的官辦社工機構誕生于政府母體或脫胎于政府，與政府有著千絲萬縷的聯系，因此發展中容易獲得政府的支持，而純粹意義的民辦社工機構則遇到了許多無法回避的生存壓力。

1.有機構而無服務

筆者調查發現，很多民辦社工機構已經在民政部門登記注冊，在社會工作人才建設試點推進和地方社會組織培育項目的支持下，部分機構在初期還得到了提供辦公場地、減免水電費、房租等方面的優惠。從組織結構看，它們都是治理嚴謹、秉承社會工作專業理念的機構。這可以從懸于墻上的組織架構圖、服務項目、機構宗旨等象征性的文本中得到證明。然而很多機構很少開展專業服務甚至從未開展過服務，導致民辦社工機構多半成為“有機構而無服務”的空架子。WHX社會工作服務社就是其中之一。該社成立于2010年4月，是在當地民政局推動下由高校社工專業的老師興辦起來的。機構名義上有社工及督導9人，均是高校老師，可實際上能堅持工作的僅理事長一人，該專業的一名本科生和一名研究生臨時幫助做一些工作。理事長自己道出了目前機構半死不活的境況：“就拿我來說吧，我的職業是老師，平時還要做機構里的事，畢竟精力有限，也想脫身出來，招一個專職的人，全身心投入進來。但是沒項目沒經費，誰愿意來呢。一開始系里很多老師還很熱情，參與活動或者當督導，可你做這么多，學校一點都不承認的。你科研做不好、文章發不出來，評職稱的時候還是一樣，慢慢就沒人愿意做了。”可見，政府支持成立的社工機構后續發展困難重重，機構人員的雙重身份使之無法全身心投入到機構的運營中，一定程度上影響了機構的發展，而缺少經費成為阻礙機構開展服務的重要原因。

2.“挨餓”與“青黃不接”

與上述“有機構而無服務”的“空殼機構”相比，能夠承接政府服務項目購買的機構顯然要幸運得多，其生存狀況也應該好很多，因為至少能夠通過服務踐行機構的宗旨，通過提供專業服務向政府證明其價值所在，有利于其后續獲得更多支持。但是調研發現，很多民辦社工機構都存在“挨餓”的生存窘態，溫飽是它們期待的最好結果。MS社會工作服務社負責人在接受訪談時說：“我自己有工作，不從機構拿一分錢，那些督導也幾乎不拿錢，最多是每月報銷20元的通訊費，所有經費都投入到項目中，除了人工工資外，一個項目做完，經費也用得干干凈凈，有的項目做完還虧本。因為政府購買服務，在初期往往認為錢都是用來買服務的。但是項目需要有人去做，聘社工就要發工資。有時候一段時間沒項目，聘用的專職社工的工資還是要發的。不能說沒項目就不要這些人。”可見，購買服務項目中存在管理費比例偏低的情況，影響著機構項目運作和總體資金的使用。政府購買服務固然是好事，但是政府購買資金經常遲遲不到位，導致機構陷入“青黃不接”的窘境。這與政府的撥款程序有很大關系。通常購買合同正式審批后，政府先撥付部分項目經費，余下經費要等項目評估合格后分期撥付。即使是項目評估完成后，經費還要經歷多個層級部門最后才能到達機構。在這樣一個耗時極長的撥款過程中，許多項目很容易陷入“斷糧”的困境。

3.社工的守候與離開

專業性是社工機構存在的價值和意義，也是其安身立命之根本，而人才的專業性則是服務專業性的前提保證。雖然人員的專業性并不能與專業能力和專業技術相等同，但從人力資源的角度考慮，員工素質和認同是考核非營利組織的重要指標之一。⑤從調查來看，很多機構的社工都經歷了從熱情高漲到熱情消退、再到迷茫的心理歷程，他們在堅守還是離開中徘徊。HM社工服務中心的一名社工在訪談中說：“我本科讀的社工，當時被調劑還有抵觸情緒，后來有了熱情，工作后就想把學的東西都用出來。例如，我在開展活動的過程中發現了很多需求，就寫項目計劃書，如空巢老人、獨居老人的項目，可是機構沒有經費，外展支援項目審批很難，覺得自己做的都是無用功。現在社工的認知度還是很低的，工資也低，福利就更談不上了，流失率很高，尤其是像我這樣的男生做社工的更少。很多時候自己都迷茫，不知道要不要堅持下去。”可以看出，較低的工資待遇、較低的社會認同和不理想的發展環境使很多社工難以繼續堅守。雖然從大環境來看，自2009年10月之后，一系列政策⑥的出臺旨在鼓勵相關職能部門通過購買方式引導民辦社工機構參與福利供給，鼓勵社工專業教師依托專業資源創辦社工機構，但政策的極力倡導并沒有使更多的社工專業人才流向社會組織，很多社會組織仍面臨人才缺乏的困境。

綜上所述，民辦社工機構生存中的種種困境是機構生存壓力的表象，造成這些困境的根本原因在于機構的資源匱乏。事實上，中國社工機構發展初期，魚龍混雜，“公”與“私”差別明顯。這種差別使民辦社工機構比官辦機構生存之路更加坎坷，正如很多民辦機構負責人所說的那樣：“出身不同的機構根本就不在同一條起跑線上。”毋庸置疑，政府購買服務是支持社工機構發展的重要舉措，但是否購買服務、購買何種服務、購買多少服務等完全依賴于政府的態度。因此，資源之困成為阻礙民辦社工機構生存發展的核心，也成為機構策略行為的動因。

二、開源節流：資源匱乏下民辦社工機構的策略行為

在資源依賴理論看來，面對環境約束，作為行動主體的組織會主動采取戰略對環境進行管理，減少環境的制約。民辦社工機構亦是如此。應對資源之困，民辦社工機構可以通過正式及非正式手段增加機構的資源總量。前者依托正式的規章制度和程序獲得資源，如通過正常程序申請中央和地方各種項目；后者則是在正式的規章制度之外借助非正式渠道獲得資源。筆者通過訪談發現，機構通過正式手段獲得資源改變困境的實踐并不理想。JR社工服務社理事長指出：“現在政府購買大多是委托而非招標，表面上程序很規范，實際上卻不是那樣。就是參與中央項目的申請也不完全是看機構服務的質量，還要靠和上面的關系，他們的推薦意見很重要。”通過正式手段解決機構資源之困的效果不理想，這為一些非正式手段提供了用武之地。民辦社工機構解決資源之困的策略行為主要體現在開源節流上。關鍵的問題在于如何“開源”和“節流”。

1.爭資跑項

在缺乏制度性資金供給的情況下，無論市場、社會和政府哪種渠道，只要能獲得資金就是最重要和最現實的，“找錢”而非“服務”成為民辦社工機構運作的主要內容之一。民辦社工機構是在政府購買下迅速成長起來的，因此，設法從相關政府部門獲得購買項目就成為“開源”中的重要策略。

第一，把私人關系當作資源加以使用。爭資跑項中重點在于“爭”與“跑”。從實踐看，機構的資源總量很大程度上與機構負責人“爭”與“跑”的能力有關。在政府購買尚未規范化和制度化的條件下，政府對社工機構購買服務很多時候帶有偶然性，能否獲得政府資金，更多依賴的是機構的運作能力以及機構負責人與政府官員的私人關系，并非完全在于服務質量。當問及機構項目獲得的方式時，JR社工服務社理事長的解釋是：“多是以委托形式進行的，在本地做學齡前服務的機構不多，達不到招投標要求的量，而且不熟的機構他們也不放心。”HM社工服務中心總干事的表述也類似，“開始沒有統一，都是委托，去年(2013年)才有招標。其實招投標也不完全透明，通過之前的接觸還是能打聽到信息的”。可以看出，在機構發展不成熟的情況下，招投標制度只是一個擺設，真正的程序公平難以做到。很多機構負責人認為，就算通過招投標也很難達到擇優篩選的效果。因為在實際操作中，作為購買方的政府和作為承接方的社工機構大都更關注彼此的熟悉與信任關系而將競標視為“走過場”。政府所關心的是招投標過程的表面合法化以及競標前購買方和承接方是否能夠達成彼此的信任。換句話說，購買方對承接機構是否感到放心是政府關心的重點。因為這在一定程度上可以降低其日后合作的風險。對于機構負責人而言，他們不僅要關注政府購買中的“明”規則，更要關注“暗”規則。委托和招投標是以官僚制邏輯呈現出的標準化的“明”規則。“暗”規則是與制度化規定相悖的非正式規則。⑦讓這些“暗”規則發揮作用成為許多民辦社工機構負責人的看家本事。為了讓購買方的政府了解信任社工機構，為其長遠合作打下基礎，機構通常的策略是迎合政府的需求，包括配合政府的需要搞活動，無償為街道社區或者關鍵領導做一些工作，在服務過程中建立一種混合性的關系，等等。這種混合性關系的運作并不是一般的赤裸裸的利益交換，而是含有“情”和“義”的成分⑧，為民辦社工機構獲得資金和項目提供了更多的機遇。

第二，以萬變應不變。地方政府在購買社工服務時往往規定了具體的購買項目，這些項目涉及不同的領域，而民辦社工機構在成立時大都有明確而擅長的領域。為了能在政府購買中分得“一塊蛋糕”，這些社工機構只能以自身的“萬變”來應對政府的“不變”，即不斷擴大、調整機構的服務人群和領域。HM社工服務中心總干事說：“你的服務領域未必就是政府認為重要的，為了拿到更多資源，只能跟著政府不斷調整范圍，這也是為了機構的生存。”“機構最起碼要先拿到項目活下來，這比什么都重要，沒項目還談什么價值、使命，一點意義都沒有。”機構的目標與使命是NGO的靈魂，也是NGO管理者決策過程中最重要的影響因素。⑨但是，在生存危機面前，民辦社工機構只能選擇拓展服務領域。這種拓展，一方面是機構在運作過程中發展的體現，另一方面也是機構在資源這一指揮棒引導下運行的真實反映。

2.厲行節約

如前文所述，民辦社工機構面對緊張的資源，通過正式和非正式手段盡力“開源”。但是，“開源”的主動權并不完全掌握在機構手中，而且“開源”短期內也不能很快實現，因此，“節流”成為機構應對資源之困的另一重要舉措。

第一，在行政管理上節約。民辦社工機構的資金使用分為三部分：一是日常行政經費，二是人員工資，三是具體服務費用。在各地政府委托的項目中，各項經費所占比例不盡相同，并未形成統一規范的標準。在訪談的民辦社工機構中，其日常管理費一般控制在10%以內，包括日常運行中的辦公費、水電費等。當資源成為機構發展無法逾越的障礙時，設法節約辦公經費也是現實中能想到的辦法之一。如HR社工服務中心總干事所述，“社工平時出去辦個事，都是坐公交或地鐵，就是趕時間也很少打車，因為打車報不了。除去人員工資能用到辦公的管理費少之甚少”。MS社工服務社社工的表述更為直接，“你看這有個空調吧，可是我們很少開，平時上班都不敢用，一般都用風扇，太費電了”。此外，節約還體現在辦公用品方面，如很多機構認為上級部門給他們布置填寫的表格太多，浪費紙張。

第二，在人員使用上節約。克雷默和格羅斯曼⑩的研究表明，為了在資金有限的情況下保證生存，NGO采取了雇傭能在一定程度上勝任工作的低酬兼職人員的策略來降低成本，如機構工作人員的兼職化。調查中，很多機構負責人或總干事身兼數職，他們在機構中既是總干事、負責人，又是行政工作人員，在機構外還有本職工作。高校老師成立的機構多半如此。此外，為了節省開支，很多機構都沒有專職會計，多是志愿者臨時幫忙。在調查的12家民辦社工機構中設有專職會計的僅3家，占總數的1/4。對于為何沒有專職財務這一問題，民辦社工機構的理由較為一致，經費不足是其重要原因。HY社工服務社理事長說：“我們服務社財務倚靠Y區，由區財務室會計兼我們機構和區社工協會的會計，否則我們自己肯定是請不起，沒經費，有經費也得先請社工。”SYC社工服務中心的副理事長給出這樣的解釋，“不可能單獨請一個財務人員，給錢少了，人家不愿意干，給多了，機構又承擔不了”。對于提供專業服務的機構而言，人力作為組織系統中的重要資源，它的素質有時甚至比財務狀況更為重要。

3.服務遞送中的投機化

除采取既合乎機構宗旨、又符合服務契約的合法策略外，機構在承接政府購買服務中還使用了一些可能違背機構宗旨或者服務契約的投機化策略。

三、行動理性：對民辦社工機構策略行為的反思與未來展望

生存壓力給民辦社工機構的發展帶來重重困難。作為開放系統中的行動主體，民辦社工機構通過爭資跑項來“開源”，通過厲行節約和服務遞送投機化來“節流”。這些應對策略短期內緩解了民辦社工機構的資源之困，但這些策略行為對其長遠發展也將產生巨大的負面影響。

1.名實分離：機構理性選擇的不利影響

不可否認，中國社工機構的發展空間在不斷擴大，但這個空間到底有多大，最終還要看政府的思路與想法。在這種情形下，社工機構的自主性不得不受到影響，這是機構與政府非對等互動關系的必然結果。當社工機構的資源主要依賴政府時，政府在資源分配、選擇組織和要求機構提供何種服務上就行使著絕對的權力，而社工機構如果必須提供政府資助的、完全由政府定義的服務，那么二者根本無法形成所謂的“合作關系”，社工機構充其量只是政府的“代理人”。社工機構的策略行為是經過深思熟慮做出的理性選擇。

短期來看，機構的策略行為保證了它的生存，但從長遠來看，這些策略的使用也使機構不知不覺中出現了性質變異和目標置換的傾向，是一種“頭痛醫頭，腳痛醫腳”的權宜之策。機構私人關系在招投標過程中的使用不利于機構間公平競爭氛圍的形成，反而惡化了社會組織的生態環境。以萬變應不變則建構出機構“無所不能”的形象，一定程度上也模糊了它的專業性。此外，節約固然是好事，可是人力資源上的過度節約有可能帶來服務質量的下降。服務中的數字游戲雖然保證了契約的履行，但是犧牲了部分專業性，在政府政績需要的強烈約束下，本應以服務對象利益為根本目標的機構不得不做出改變來迎合政府，盡量滿足政府考核的需要而非服務對象的需要，機構開展的專業服務逐漸走向非專業化和表面化。這些負面影響最終導致機構形式上的名實相符與實質上的名實分離。

2.制度化建設：機構未來發展的動力所在

鑒于上述分析，展望民辦社工機構的未來發展，必須正視其現狀，不可操之過急地盲目追求發展速度。發達國家社工機構快速規模化發展一定程度上受惠于比較健全的法律制度、發達的公民社會和穩定的憲政體制。在中國，要想使民辦社工機構的發展實踐不淪為“烏托邦”式的理想情境，還有許多工作要做。其中，制度化建設是根本。

第一，培育扶持，增強社工機構服務能力。社工機構生存困境的破除首要是克服其先天能力的不足，練好“內功”。在機構服務能力增強的過程中，作為引導者的政府必須采取合理的扶持政策，為機構增強能力創造條件。一是在社工機構培育上，政府要實行量和質相結合的政績評估標準，防止一邊倒，不能“重數量而輕質量”。除了培育社工機構外，地方政府還應把更多精力和財力放在機構脫殼后的能力建設上。二是政府應轉變觀念，接受市場競爭優勝劣汰的規則。不能抱著自己培育出的機構能力不行又不讓市場淘汰的觀念，一味投入資金給予支持。在社工機構發展初期，需要足夠的量，這樣才能創造競爭的可能，而競爭是機構在市場經濟生存中必須面對的事實。

第二，優化環境，統籌立法監督管理體系。社工機構生存困境的破除除了要克服先天能力不足外，還需要從頂層設計和制度層面優化社工機構生存和發展的外在環境，從稅收、監督管理等方面進行相關體系建設。一是完善稅收優惠政策，激勵社會力量參與，形成社會資金的導入機制。作為稅收政策制定者的政府，應加快稅收調整政策，完善企業社會責任稅收優惠制度，從而實現企業社會責任稅收優惠制度規范與價值的統一、法律效果與社會效果的統一。還應完善社會服務組織的稅收減免政策，重點是在減少“無資源的優惠政策”方面。所謂“無資源的優惠政策”是指設立了相關優惠政策，但政策制定部門不直接控制優惠性資源，沒有實施優惠政策的能力。二是完善監督機制。要從根本上改變政府購買中的權力尋租，就必須真正實現政府職能轉換。同時，地方直接管理部門要合理配備人力，形成社會參與、政府監督、媒體監督合力監管模式和良性退出機制。

第三，強化市場，規范完善政府購買行為。當前，社工機構的主要資金來源于政府購買，而完善的政府購買體系由買方的政府、賣方的社工機構和公平有序的競爭環境組成。前文所述的增強社工機構能力和營造良好的發展環境已涉及賣方和競爭環境，那么，還需要從作為買方的政府入手，加強市場建設。一是從買方看，應當制定合理的采購方式和程序，將競爭機制引入政府購買過程中，通過公平、公開和自由的競爭方式，選擇最有效率的機構作為社會公共服務的提供商。購買內容、目標以及社會組織的準入資質等方面均應完全透明、公開。二是政府部門應加強自身能力建設。就政府購買服務的目的、理念等達成共識，著力培養其作為服務監督方的合同管理能力，促使政府成為一個精明的買家。三是政府在機構履行服務合同的過程中，應給予機構足夠的信任，理解中國社工機構尚處于起步階段的客觀現實，不急功近利，不急于求成。

注釋

責任編輯：海玉

Survival Pressure and Action Rationality: Research on the Strategic Behavior of the Private Social Work Institution

XuXiaoling

Abstract:Recent years, social work institutions in China have obtained rapid development. The study finds: private social work institutions show survival hardship under the surface of prosperity for rising quantity. The survival oppression is the reason of strategy behavior, including applying the special funds to obtain financial resources, reducing human capital to save resources and using speculative strategy in the service delivery. This strategic behavior of the institution is the result of the rational choice of the organization. Although some of these survival strategies are not legitimate, it can effectively deal with resources difficulties in the short term. In the long run, these strategies also make the institutions show characteristics variation and goal displacement. In order to make the development of the private social work institution not degenerate into the ideal situation, there are still lots of work to do. Above all, the institutional construction is the basis.

Key words:private social work institution; survival pressure; action rationality; survival strategy; resource

中圖分類號：C916.2

文獻標識碼：A

文章編號：1003-0751(2016)03-0061-06

作者簡介：許小玲，女，合肥工業大學馬克思主義學院、社會與民生工程研究所副教授，社會學博士(合肥230009)。

*基金項目：教育部重大課題攻關項目“中國適度普惠型社會福利理論和制度構建研究”(10JZD0033)的子課題“適度普惠型社會福利中社會工作機構發展與創新研究”(2012JYZS0015)；江蘇高校哲學社會科學重點項目“江蘇民生為本的社會建設與社會管理戰略、體系與政策研究”(2010ZDAXM011)。

收稿日期：2015-10-22

【社會現象與社會問題研究】