多元聯動：進城務工女性心理健康問題的網絡化治理研究

劉筱紅，全　芳，陳雪玲

（華中師范大學公共管理學院，湖北　武漢　430079）

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多元聯動：進城務工女性心理健康問題的網絡化治理研究

劉筱紅，全芳，陳雪玲

（華中師范大學公共管理學院，湖北武漢430079）

摘要：進城務工女性的心理健康問題較為嚴重，其跨界性和獨特性呼喚多元主體共同參與對該問題的治理。從網絡化治理視角審視進城務工女性心理問題的治理現狀，政府、企業和社會組織存在著治理不足和孤島化治理的困境，應從倡導公共價值目標，明確各主體責任分工，加強網絡溝通協商，健全監督機制四個方面構建政府、企業和社會組織聯動的進城務工女性心理健康治理網絡。

關鍵詞：進城務工女性；心理健康；網絡化治理

隨著我國工業化、城鎮化的快速發展，大量的農村勞動力向城市轉移，形成了數量龐大的進城務工群體。其中，農村女性進城務工者數量不斷增長。國家統計局最新農民工監測報告顯示，在1.68億外出農民工中，女性占31.0％[1]，農村女性勞動力向非農產業轉移已經成為城鎮化的新常態。作為外來者，大多數進城務工女性在二、三產業中從事繁重的體力勞動，生活中面臨融入難的社會壁壘，農民身份和女性身份的雙重擠壓，使她們不僅生存狀況不容樂觀，心理狀態更是堪憂。而隨著新生代農民工的興起，年輕的農村婦女逐漸成為進城務工女性的主體,她們的心理承受能力較低，自身的心理調適能力不足，更容易產生自卑、焦慮等不良心理癥狀。進城務工女性自殺的心理危機事件經常見諸報端。我們通過對武漢市684名進城務工女性的心理健康狀況進行調研，發現有54.4％的女性存在著不良心理反應，有8.2％的進城務工女性存在著較為明顯的心理健康問題（見表1），表現為恐怖，精神病性，焦慮等。同男性相比，進城務工女性的心理健康問題更為嚴重，心理應對方式更加消極。長期的心理疾病不僅影響進城務工女性的身體健康,損耗個體的價值和尊嚴,也破壞家庭和諧,阻礙城市融入和家庭的城鎮化。大量的心理失衡也會引發消極失范行為，對城鄉社會的穩定造成沖擊。

十八屆三中全會之后，推進國家治理體系和治理能力現代化成為改革開放的總目標之一。用現代化的治理理念、技術去解決轉型期社會面臨的諸多問題，對我們改善進城務工女性的心理健康狀況提供了新的視角。囿于自身處境的邊緣化和心理問題的內隱性,進城務工女性的心理健康難以進入主流化視野。政府和社會更多地關注她們的經濟弱勢，對她們的心理狀況缺乏重視，導致對該群體心理健康的治理嚴重不足，政策和行動措施留有大量空白。鑒于此，本研究將從網絡化治理視角出發分析進城務工女性心理問題的治理現狀，從而構建適合她們的心理健康治理網絡，探索心理健康治理的可行路徑。

表1　684名進城務工女性存在心理問題人數

一、網絡化治理理論與進城務工女性心理問題治理的契合性

（一）網絡化治理的意蘊。

“網絡化治理”是20世紀90年代由美國學者斯蒂芬·戈德史密斯和威廉·埃格斯提出的公共治理模式。它是為了應對公民的需求日益復雜化、多元化這一現實而提出的治理變革，強調政府、企業、第三部門或公民個人建立合作網絡，協同應對區域內或者跨區域的公共事務。各治理主體在扁平的工作網絡中共享資源和信息，為實現共同的價值與目標而努力。

網絡化治理促進政府的角色變革和治理轉型，是在區域公共事務復雜化、碎片化的背景下，對權力分散化和組織界限模糊化的回應。[2](P70-77)它將第三方政府高水平的公私合作特性與協同政府充沛的網絡管理能力結合起來，然后再利用技術將網絡連接到一起，并在服務運行方案中給予公民更多的選擇權。[3](P17)在網絡化治理中，公共部門、私營部門和第三部門將共同扮演公共管理主體的角色，竭力實現相互協作、信息共用、資源共享與決策共擔。[4](P72-75)這種聯合治理有利于將分散的資源整合起來，提供最優化的服務。網絡化治理不僅要強調各種伙伴關系的建立，還需要關注如何維持這種合作伙伴關系。除了網絡結構中治理主體的多元化，在網絡運行中，政府與各主體如何互動，并借助網絡信息技術實現數字化的政府管理，增進公共事務的治理效能是合作網絡能否持續運轉、達成目標的關鍵。總體而言，共享公共價值，取得合作雙方信任，建立溝通協調機制，進行資源服務整合，做好權責劃分是良好治理網絡的必備要件。

（二）進城務工女性的心理問題與網絡化治理的契合性。

（1）進城務工女性心理問題治理的跨界性呼喚多元主體參與。

調研結果顯示，心理自卑、焦慮和抑郁等是進城務工女性在城市務工及生活期間遇到的主要心理問題。來自家庭、工作及社交等方面的因素都可能造成心理不和諧，如家庭住房問題、就業權益受損、人際關系緊張等。追根溯源，上述心理問題和表現均來自于城鄉二元體制帶來的市民化轉型困難。政府對進城務工群體的公共服務缺失，企業心理關懷不到位，社會公眾對該群體的歧視和排斥等都在無形中建構了惡劣的社會處境，沖擊著她們的心理防線。心理問題的跨界性意味著對該問題的治理既涉及多個政府部門，也涉及企業和社會各組織，非單一政府部門所能承擔。除此之外，跨界性還體現在打破區域界限，實行區域聯合，這也是對進城務工女性頻繁的地域流動的現實回應。因此，解決進城務工女性的心理問題不能局限在政府部門內部的協調,應該將企業、社會組織共同吸納進來,實現多元主體的廣泛參與，建構跨部門、跨組織、跨地域的合作伙伴關系。

（2）進城務工女性心理問題的獨特性亟待全方位心理關懷。

由性別比較可知，進城務工女性的心理健康水平與務工男性存在顯著性差異，女性的心理問題更為嚴重，這與女性自身的性別弱勢密切相關。社會對女性的多重角色期待使進城務工女性同樣陷入工作和家庭兼顧的雙重負擔中，家庭關系處理、老幼照撫、職場性別歧視等都給進城務工女性帶來身心困擾。另外，女性特殊的生理特征也需要有比男性更多的心理關懷。提升該群體心理健康不僅需要進行性別審視，關注女性的獨特需求，也需要從制度、情感、行動等方面多管齊下。網絡化治理憑借其創新、靈活和廣泛的影響力等優勢，針對不同問題采取不同的治理方式、治理手段和網絡形式，在更為有效地解決傳統的官僚模式所不能解決的"棘手問題"的同時，也能滿足公眾提出的由更少傳統政府行為產生更多公共服務選擇的需求。[5]（P108-119）相對于政府單一的公共服務供給模式，企業和社會組織參與的合作網絡能夠發掘社會資本，實現資源共享，提供多樣化、全方位的心理關懷與輔導。

總之，作為復雜性公共治理問題，進城務工女性心理問題的跨界性、獨特性與網絡化治理所具有的政府內部協同、多元主體參與、貼合公眾需求等特征契合，該理論對解決進城務工女性的心理問題具有較強的適用性和借鑒價值。

二、孤島化治理：進城務工女性心理問題的治理現狀及困境

由于性別和身份上的雙重弱勢，進城務工女性的心理健康問題難以進入政府重大決策議程，而心理治療和關懷的周期長、見效慢也很難調動政府投資的積極性。公共管理理念的滯后使政府過度依賴單一的行政職能，未將企業和社會組織納入治理網絡。當前進城務工女性的心理問題治理呈現出治理不足的局面，政策和行動措施留有大量空白。

（一）進城務工女性心理問題的治理主體及現狀。

對進城務工女性心理問題的治理包括能夠緩解其心理失衡，提升其心理健康水平的一系列政策和行動措施。而治理主體則是指通過政策、行動等方式對她們的心理健康狀況應該或者主動予以改善的組織或個人。大致來說，參與進城務工女性心理問題治理的主體包括政府、企業以及社會組織。當前各主體的治理狀況如下：

1.政府部門出臺的政策文件偏重宏觀指導，缺乏約束力。

政府部門包括衛生計生委、民政部、公安部、人社部、婦聯、殘聯以及街道辦事處、社區居委會等基層政府派出機構。通過梳理近年來政府部門頒布的相關政策文件發現，目前尚沒有專門針對進城務工女性的心理健康法律、法規或者政策。已出臺的文件中政策對象主要為企業職工或進城務工群體,如2013年5月1日正式實施的《精神衛生法》指出，“用人單位應當創造有益于職工身心健康的工作環境，關注職工的心理健康”。2014年，國務院發布《關于進一步做好為農民工服務工作的意見》稱要對“有需要的農民工開展心理疏導”，并指示該工作由農民工辦會同教育部、衛生計生委、全國總工會、共青團中央、全國婦聯共同負責。[6]2015年，國務院提出“注重職工的精神需求和心理健康，及時了解掌握職工思想動態，有針對性地做好思想引導和心理疏導工作，建立心理危機干預預警機制”[7]。衛生部疾控局提出“全方位、多渠道開展嚴重精神障礙患者日常發現登記和發病報告……關注婦女、兒童、老年人、職業人群的心理行為問題，探索適合本地區實際的常見精神障礙防治模式。”[8]這些規定為公民心理健康治理的開展提供了一定指引，但是由于只是指導性建議，沒有上升到法律法規層面，對相關組織約束力不強。

2.企業普遍缺乏對進城務工女性心理關懷的積極性。

表2　企業心理關懷情況

進城務工女性所在的國有企業或私營企業是心理問題治理不可或缺的主體。企業對該群體進行的心理咨詢與診療服務存在較多不足，心理關懷措施往往流于形式。表2中針對所在企業開展的心理關懷情況調查顯示，有50.7％的進城務工女性認為企業并沒有開展任何形式的心理關懷，而開展心理咨詢、輔導、診療等專業性心理康復措施的較少，均不到10％，其中比例最高的是進行“心理調適技能培訓”（8％）。可以看出企業對進城務工女性心理健康關注較少，治理不足。企業所開展的心理關懷活動以低成本的文娛性活動為主，心理服務專業性并不是很強,其傾向于選擇心理培訓、發放宣傳資料等這些簡捷化、成本低、費時少的措施，很少選擇建立心理咨詢室，成立疏導小組，邀請心理專家這類成本高、持續性強的措施。企業對進城務工女性的心理健康重視不足與其更關注經濟效益等“硬件”指標、忽視員工心理關懷這類“軟件”有關。

3.社會組織對心理健康的治理較為分散。

社會組織治理主體涵蓋范圍較廣，包括相關非盈利性組織、社會團體、非營利性醫院與社區組織等。相比于政府和企業的“難作為”，社會組織反而更能開展有針對性的心理關懷服務，尤其是一些婦女發展組織和心理輔導類團體，對進城務工女性的心理健康狀況較為關注。但是，社會組織往往受制于資金、人員短缺等困境，力量分散而且難以維持長期的服務供給，大大削弱了治理的效果。

（二）進城務工女性心理問題的孤島化治理困境。

網絡化治理的核心要義在于多元主體的互動，發揮各方優勢，制造最大化的資源整合效應。然而當前政府、企業和社會組織對進城務工女性的心理健康治理還處于“孤島化”狀態。“孤島化”一詞是沿用信息論和傳播學中的專業術語。本文以孤島化治理指代當前政府、企業、社會組織在進城務工女性心理問題治理方面各自為政、信息閉塞、溝通不暢、互動不足的狀態。主要表現在以下幾個方面：

1.割裂式問題認知使治理思維僵化。

進城務工女性心理問題的有效治理只有對問題進行準確的研判，才能“對癥下藥”。首先，進城務工女性的心理問題具有普遍性，它已然發展成為一個群體性心理危機，需要引起高度重視。其次，它是一個復雜性公共治理問題，應該納入市民化轉型這一大背景中進行考量,將改善進城務工女性心理健康與促進其城市融入共同推進。最后，它是一個社會性別不平等問題，需要進行性別的單獨審視。當前，各治理主體大多以孤立、片面的眼光看待該問題，呈現出一種割裂式問題認知。特別是政府部門僅從心理疾患角度看待進城務工群體的心理問題，把其納入到精神衛生部門去管理，缺乏對該問題的特征與心理健康影響因素的全面分析。實質上,進城務工女性的心理健康與其生活、就業、社會保障、公共服務供給等方面密切相關。在這種割裂式看問題的思維模式下，政府的治理措施只能著眼局部，難以將企業和社會組織鏈接起來。

2.分歧性治理目標降低了合作共識。

從政府層面看，進城務工女性的心理健康治理責任被分解到衛生計生委、婦聯等具體的職能部門，部門目標往往成為首要原則，優先于對該問題的治理，分散的治理主體也容易造成權責模糊，出現部門沖突和分歧。從企業看來，企業將經濟利益放在第一位，對進城務工女性的心理關懷是站在維護自身良好形象，保障其生產正常經營運轉的前提下。心理健康改善的耗時、耗力難以提高企業采取措施的積極性。從社會方面來說，社會組織在人力、物力、財力等方面較為薄弱，多傾向于開展小規模的心理關懷活動，追求短期績效，持續性差。總之，各方治理主體追求的目標存在差異，這就容易造成分歧和矛盾，影響合作意向的達成。

3.條塊分割的部門壁壘導致碎片化服務供給。

官僚組織以專業化、精細化的分工為突出特征，但過度的職能分割也帶來了部門主義、行政僵化這樣的弊端。就我國的精神衛生服務管理工作而言，主要由衛生計生委、公安部、民政部和中殘聯四個部門負責，衛生計生委是主要部門，負責公民心理問題的預防、治療和康復等工作；公安部負責對擾亂社會秩序、危害公共安全的心理高危患者進行收容和轉移治療；民政部以關懷弱勢群體的心理健康為主，為三無人員、特困精神病患者等提供服務；中殘聯主要針對的是我國精神疾患人群的社會康復及心理疾病預防的宣傳倡導工作。以上四個部門被稱之為精神衛生管理體制的“四駕馬車”，雖然各部門工作內容有所側重，但較為模糊的分工也帶來諸多職能的重疊、交叉，部門間的條塊分割也容易造成服務的碎片化，削弱治理效果。例如心理健康服務機構的從業人員資格認證問題，我國衛生計生委、人力資源和社會保障部、人事部都有相關服務資質的認證資格和相關體系，但是三個部門之間互不認可，導致心理健康服務資源的分散化。總之，行政部門間的條塊分割使政府各治理主體各自為政，出現信息阻塞，溝通不暢等弊端，分散了心理健康治理的資源和力量，整體優勢難以發揮出來。

4.監督機制不健全加大了治理機制的落實難度。

法律、法規和具體政策的欠缺使企業缺乏制度約束和行政監督，在進城務工女性心理關懷方面動力不足，許多心理健康措施都流于形式。身份和性別上的雙重弱勢使進城務工女性普遍面臨就業歧視及各種不規范用工和不公平待遇。例如一些中小企業利用進城務工女性普遍文化程度低、法律知識匱乏而隨意簽訂不規范的用工合同，逃避社會保險福利，克扣工資，過度加班等，這些都損害了進城務工女性的利益，加重了她們的心理壓力與不公平感，危害心理健康。

三、構建多元聯動的進城務工女性心理健康治理網絡

政府、企業和社會之間存在的孤島化治理困境嚴重削弱了各治理主體的治理功效，影響了進城務工女性心理的和諧發展。而網絡化治理的兩大優越特性——公私合作程度高和網絡管理能力強對我們解決當前進城務工女性的心理健康治理方面存在的孤島化困境提供借鑒。因此，構建政府、企業、社會組織多元聯動的心理健康治理網絡成為當前的戰略選擇。如圖1所示。

圖1　政府、企業、社會組織三方聯動的進城務工女性心理問題治理網絡

（一）大力倡導關愛進城務工女性的公共價值及共同目標。

共同的價值和目標有利于網絡中的多元主體凝聚共識，進行行動調適，快速向目標推進。在對進城務工女性的心理問題進行治理時，要倡導公平公正的價值理念，奠定政府、企業和社會組織的合作共識。同時，要關注進城務工女性的心理需求，在性別平等中體現對女性的特殊關懷。政府、企業和社會組織要傾聽她們的聲音，針對她們的需求提供心理健康服務，積極將社會性別意識納入決策主流，消除各種性別偏見和不平等現象。在有關法律法規、公共政策的制定中充分考慮進城務工女性的利益和需求，避免性別歧視和性別盲點，給予進城務工女性創造公平發展的機會。特別是要發揮婦聯和工會、社區等基層組織的優勢，深入了解進城務工女性的需求和困難，關注她們的身心健康狀況，通過多種方式消除她們與市民之間的隔閡，引導她們盡快融入城市。同樣，要在企業和社會組織中積極貫徹性別平等意識，倡導關愛文化，為進城務工女性在城市工作、生活營造幸福、和諧的心理環境。

（二）明確各主體的角色分工，構建多元聯動的網絡化伙伴關系。

網絡化治理中的伙伴關系要求明確網絡中各主體的地位和相互角色，通過厘清各主體之間的責任義務來界定他們之間的相互關系和合作模式。在進城務工女性心理健康的合作網絡中，政府、企業和社會組織都發揮著不可替代的作用，具有自己的優勢。網絡管理就是要根據合作伙伴各自的特長和優勢進行角色分工，明確各自職責，整合資源，實現優勢互補，發揮合作治理的最大效應。具體來說，政府、企業和社會組織在伙伴關系中的角色和地位如下：

（1）發揮政府的主導作用，加強與企業、社會組織的溝通聯系，做好職責分工，建立心理健康服務的長效機制。通過政策支持及引導，激勵企業、社會組織、社區對進城務工女性開展心理健康服務，在資金上給予企業和社會組織的心理關懷行動必要的支持和傾斜。同時多渠道、多方位、多層次籌措資金,鼓勵單位、團體、個人和社會福利事業等組織積極開展進城務工女性心理健康服務、救助工作。引導社區及時了解進城務工女性的心理健康狀況，傾聽她們的心理需求，開展針對性的心理關懷服務。

（2）發揮企業心理關懷第一陣線的作用，加強對企業的指導和監督。督促企業建立完善的進城務工女性心理關懷和救助機制，引導企業與外部心理輔導機構合作，對女工開展心理調適技能培訓，建立高危人群快速干預通道。規范對企業的用工制度和行為，保護進城務工女性的就業權益，消除對進城務工女性的隱性歧視。

（3）發揮社會組織的心理健康服務專長，為進城務工女性提供專業化的心理健康服務，彌補政府和企業的技術劣勢。鼓勵相關婦女社會組織和心理健康服務組織積極參與到關懷行動中，與政府、企業分工合作，發揮其對民間資源的動員力和號召力。

（三）加強各主體間的溝通協商，實現資源共享和整合。

溝通和協商是網絡中打破多元主體間各自為政局面的主要路徑，只有各主體間積極互動，協同治理，才能避免合作網絡的破碎和離散。“協同治理應是在信息技術和網絡社會背景下，政府、社會組織、企業和個人等多元社會主體相互協調、合作治理社會公共事務，以追求最大限度的治理功效，實現最大限度維護和增進社會公共利益的目的”[9]。政府、企業和社會組織對進城務工女性心理問題的治理存在認知上的差異，各治理主體從自身利益出發，會產生行動目標上的沖突，影響合作的順利進行。因而，政府首先應該轉變職能，發揮其在網絡中的主導作用，實現催化劑和掌舵功能，促進網絡主體間的合作對話。同時，在出現分歧時及時協調整合，糾正偏差。網絡中的多元主體要通過建立進城務工女性心理健康的信息系統實現資源的整合，通過聯席會議、網絡平臺等多種渠道加強溝通和協商，及時消除隔閡，促進相互理解，激發不斷努力的決心，實現政府、企業和社會組織在進城務工女性心理健康方面的信息、資源共享，通過統一行動實現心理健康服務的整合。

（四）完善相關法律法規，健全監督管理機制。

除了明確的責任分工，完善的法律法規及監督管理機制是確保進城務工女性心理健康治理網絡有效運轉的必要條件。政府應盡快出臺維護進城務工女性相關權益的法律法規，保障進城務工女性在城市就業、生活權益，推動其盡快享受市民待遇。除此之外，相關部門應該制定進城務工女性心理健康的法規和指導性文件，有效界定進城務工女性的心理健康水平、責任主體、職責范圍等，將心理健康宣導、心理咨詢、心理輔導等服務制度化、規范化，形成系統化的政策體系，對政府、企業和社會組織的行動進行指導。有效的監督管理機制也是制度體系中的重要一環，要在明確心理問題治理網絡中各主體職責范圍的基礎上，建立完善的監管制度，這樣才能保證目標的順利達成。在進城務工女性的心理健康治理網絡中，各主體是平等的合作關系，因而在目標達成過程中需要相互監督。政府既是網絡主導者也是網絡維護者，其相關行為更應該具有標桿作用，符合合作契約。企業應該嚴格執行進城務工女性的相關法律法規及政策，保障其合法化的用工制度和環境，落實促進其心理健康的相關措施。社會組織也具有規范其公共行為，關懷進城務工女性的義務。通過良好的監督，及時了解各主體責任履行情況，糾正偏差，保障進城務工女性心理健康治理網絡運行順暢。

參考文獻：

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[6]中華人民共和國人力資源和社會保障部農民工工作司.國務院關于進一步做好為農民工服務工作的意見[EB/OL]. http://www.mohrss.gov.cn/nmggzs/ NMGGZSzhengcewenjian/201410/t20141015_141989. htm.2014-09-12.

[7]中華人民共和國人力資源和社會保障部農民工工作司.中共中央國務院關于構建和諧勞動關系的意見[EB/OL]. http://www.mohrss.gov.cn/SYrlzyhshbzb/ldbk/laodongguanxi/LDGXzonghe/201506/t20150 625_212391.htm，2015-06-25.

[8]國務院辦公廳.全國精神衛生工作規劃（2015-2020年）[EB/OL]. http://www.nhfpc.gov.cn/jkj/s5888/201 506/e7c77dcfeb4440892b7dfd19fa82bdd.shtml，2015-06-18.

[9]宋超.社會組織參與社會沖突協同治理：功能阻滯與路徑選擇[J].南通大學學報：社會科學版，2014，（6）.

責任編輯張曉予

·中部崛起與湖北發展

基金項目：湖北省社會科學基金項目“新型城鎮化背景下農村進城務工女性城鎮融入問題研究”（2014262）；湖北省社會科學基金項目“市民化轉型中的群體性焦慮：湖北省進城務工女性的心理問題與治理對策”（2014242）。

作者簡介：劉筱紅（1957—），女，華中師范大學公共管理學院教授，博士生導師。全芳（1987—），女，華中師范大學公共管理學院博士研究生。陳雪玲（1974—），女，華中師范大學公共管理學院副教授（通訊作者）。

中圖分類號：C913.68

文獻標識碼：A

文章編號：1003-8477（2016）03-0051-06