轉型期公共服務的志愿性供給——一個新的解釋框架

詹國輝，張新文

（南京農業大學　公共管理學院，江蘇　南京　210095）

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轉型期公共服務的志愿性供給——一個新的解釋框架

詹國輝，張新文

（南京農業大學公共管理學院，江蘇南京210095）

摘要：志愿組織在當下中國得到了有效培育和發展，已然成為公共服務供給主體的新角色。伴隨著政府改革運動的發展、民間參與的興起、民營化潮流的沖擊以及公共組織形態的改變等內外部環境的變遷，公共服務的志愿性供給得以發展。市場失靈、政府失靈、契約失靈、第三方管理以及志愿失靈等理論有助于詮釋志愿組織參與到公共服務供給過程。為此，通過建構志愿組織與公共部門的供給合作關系、市場與志愿組織的供給策略聯盟，實現政府-市場-志愿組織的供給網絡結構化模式，可進一步地提升公共服務供給的有效性。

關鍵詞：公共服務；志愿組織；志愿性供給

盡管社會公眾對公共服務的需求不斷增加，但公共服務的供給仍明顯滯后，對公共服務供給的制度化亟須改革。為此就需要合理地建構公共服務供給的新模式，以實現公共服務供給與需求的相互匹配，從而推動公共服務供給的治理能力現代化進程。正如登哈特夫婦所言，一個政府的最終目標和貢獻在于實現社會的穩定與發展，為社會做出有意義的功績，而公共利益的實現就是最佳的著眼處與實踐點。[1](p38-44)在此，重視有意義的貢獻者不單純局限于政府，市場和社會亦可是其重要主體。如何突破當前的狹窄式二元思維“政府與市場”的禁錮，尋求公共服務供給的協同治理新模式和創新機制，是當務之急。而公共服務供給協同治理模式與機制的創新需要志愿組織的再貢獻，因而如何推動志愿性組織的蓬勃發展自然成為關注點。從公共服務供給的實踐過程和效果來看，志愿性組織還能夠積極參與到社區建設、地方自治、公益性慈善服務、區域化黨建、社群治理等基層公共服務供給過程中，主要扮演著整合“破碎化社會資源”的重要角色。[2]( p7-11)

同時，在社會經濟生活過程中志愿性組織日趨活躍于各個領域，公共服務供給主體中的“政府—市場—志愿性組織”的合作新格局已然成型，這種相互合作式的理論研究亦頗有井噴之勢。從公共服務研究角度來看，志愿性組織的發展方向在當下中國應該是成為公共服務供給的新興渠道和合作角色，在公共部門力所不及的服務領域展現出新力量，這在西方發達國家中已經較為普遍。那么志愿性組織依靠何種途徑來供給公共服務，它與政府、市場之間又該如何建構出三元化的分工與合作結構模式？以下將對此展開探討。

一、公共服務志愿性供給的緣起

全球著名的研究志愿組織的超然學者萊斯特·薩拉蒙曾以非常肯定的口吻指出，全球正在刮起一場志愿運動的龍卷風，從而促動了多項國家的志愿性運動的開展。[3](p7-9)對此，托尼·馬歇爾進一步論證并做出了理論解釋，倘若私域（私營部門）建構出一個可商討的公共物品價格的私有市場，就會使得“第三域或者說是志愿域”能夠促發其內生出可供給的市場，力圖達成社會資本與社會價值的場所。[4](p92-93)與此同時，公域（公共部門）會被劃定為有助于公共服務供給合法權利博弈的市場。

志愿部門與公共部門達成初始合作是緣起于20世紀70年代，由于石油危機和福利國家發展危機所引發的通貨膨脹和經濟蕭條等，使得眾多發達國家的政府開始重新思考和界定政府的作用角色以及本應當扮演的角色，進而倡導政府與志愿組織的合作，同時還積極推動公共服務供給的多元化合作并存于競爭的行動方式，認可政府、市場、志愿組織之間相互競爭。[5](p10-12)而到了20世紀90年代之后志愿組織在世界范圍內得以迅猛發展，充分顯示了志愿組織在資源、質量、效率等方面上無與倫比的優勢。因此，就需要整合公共部門私營部門以及志愿部門，實現資源、制度與行動的穩步合作，而這也將成為未來公共服務供給能力現代化的多元發展格局。

（一）政府改革運動的發展。

伴隨著石油危機的發生，而發展病癥日益突出，不少國家面臨著財政短缺、資源過于消耗等困境，西方諸多福利國家需要深化行政體制改革的愿景已成必行之勢。基于種種社會發展現實背景，社會公眾仍以政府不及時和全面性滿足其客觀公共服務之需而抨擊和抵制政府。為了回應福利國家的危機，西方各國政府紛紛選擇以公共選擇和新公共管理為主導改革理論，從而開展了全球化政府改革運動。由政府單一主導的公共服務供給模式已然不能適應社會公眾對公共服務的廣泛需求，探索出公共服務社會化、民間化以及志愿化等形式，以此來縮減政府規模，降低公共財政負擔之壓力，強化政府對社會公眾的公信力和積極響應性。基于志愿性組織自身內生化的社會屬性，有效調適了社會公眾與志愿組織之間的凝聚度，甚至在某種程度上被認為兼具慈善心態和“真實服務于社會民眾”的精神價值導向，能激發志愿工作的社區精神的新型結構形式。[6](p86-93)而這也自然就成為政府尋求公共服務民營化的合作對象，同時社會民眾期待經由這種合作伙伴關系來改善公共服務供給的諸多問題。

（二）公民參與的興起。

全球范圍內志愿組織正快速發展且作用日漸凸顯，這不僅僅意味和昭示了市民社會①此處所說的“市民社會（Civil Society）”是以“直接民主”為主要的民主決議方式，強調社會公眾的參與以及自主治理（Independent Governance）。的有效回歸，還反映出供給不足的公共服務領域和項目（諸如基礎教育、公共衛生、社會保障、精準扶貧以及生態環境治理等）正被志愿組織所觸及。社會公眾或者公民團體的自主性、公共性以及對公共責任的重視，不僅是現代政府在推動公共事務不可或缺的要素和重要資源，同時也是志愿性組織與政府（尤其是其與基層政府間）構建合作伙伴關系的根基。公民參與意識的日益高漲使志愿性組織順利進入政府的決策和執行過程中，同時這也為志愿性組織參與公共服務的生產提供了良好的環境氛圍和恰當契機。從實踐來看，此種做法可以進一步激發社會的公民資格和志愿精神，使得越來越多的人加入公共服務供給的志愿隊伍。

（三）民營化風潮的沖擊。

志愿性組織與政府部門間的頻繁互動，緣起于20世紀70年代的“新公共管理”運動思潮。當時，政府正面臨公共需求越來越繁重和服務供不應求的困局，公共資源與社會資源也面臨著諸多內外壓力，因而不得不尋求第三種選擇，亟需調整公共部門（以政府部門為主）單一化供給公共服務的角色，提升供給效率與效能，在此民營化就具有無與倫比的天然優勢，從而改善公共服務供給的困頓局面。在民營化潮流的沖擊下，政府部門開始讓更多的社會組織、民間部門、志愿組織參與到公共事務的治理過程中，尤其是以公共服務供給為主。同時還積極綜合和統籌社會公共資源不斷創造公共服務供給的競爭性平臺，從而與社會志愿組織、民間部門等建立和維持合作伙伴關系。正是基于這樣的社會現實背景，志愿性組織內生出其供給公共服務的多樣性、草根性和及時性等優勢條件，逐漸步入到“志愿性組織——公共部門”合作型的新格局。此外，民營化不僅要求地方政府保持應有的對外開放度，還將實踐重點著眼于對民間社會禁錮的破除，增強民間資本與社會力量在公共服務供給過程中的作用發揮。必須強調的是，志愿性組織內在本質上所兼具的非利潤分配（Non-Profit Distribution）原則和以公益為使命的內核，是對公共供給主體的合理補充，以彌補市場的不足，從而推動公共服務供給的有效性。

（四）公共組織形態的轉變。

20世紀70年代之后，公共組織正朝著分散治理的方向發展，更多的領導權力被外在力量所分享，公共決策的制定更多的是依靠專業技能和知識，而非其所處的職位和權力。公共組織形態發生了實質性轉變，原先的金字塔結構已經消亡，而新興的組織形態尚未有效形塑。[7](p76-84)當今社會許多重要問題呈現復雜性和相互依賴性，這就要求不同類型、不同級別間的組織要通力合作，志愿性組織與政府、市場之間要互相配合，在角色扮演和作用發揮上形成互補之勢，最終有效地實現公共服務鏈條上的公共利益輸送，[8](p121-126)推動供給模式的進一步革新。

綜上，志愿性組織的形成是當代社會發展的重要特質，是第一域（公共部門，以政府為主）和第二域（私營部門，以市場企業為主）高度發展成熟之后，民主性福利國家和自由市場經濟體制的“失靈”后，所產生的新型機制，它進入公共服務供給主要領域，既是西方國家福利危機下行政改革調整的必要結果，也是調和當前公共部門中“管理主義”所引發的自利性與公共性之間矛盾不可或缺的再創新機制。

二、志愿組織參與公共服務供給的理論解釋

對于社會穩定發展而言，志愿組織在彌補政府失靈和政府失靈方面的效果可圈可點。從理論上來看，志愿性組織參與公共服務供給主要來源于以下幾個主要詮釋：

（一）市場失靈理論。

從歷次公共服務供給實踐的改革來看，市場失靈不僅是作為代表政府力量的公共部門介入公共服務供給的應然性選擇，還是志愿組織將在公共服務供給市場中發揮作用的應當性理由之一。眾所周知，所謂的市場失靈是指在某些外在因素的影響之下，如自然壟斷、外部性、排他性、信息不對稱等因素，使得市場在自由運作的背景下已然背離了帕累托最優的情況。[9](p5-17)市場失靈的一個重要表現，就是無力組織和實現公共物品的供給，原因在于公共物品具有消費上的非競爭性和技術上的非排他性特點，但是它又無法排斥和消除不為其付費的公共服務消費者（社會公眾），這也將無法避免在公共服務供給的集體行動中機會主義行為和搭便車的再次發生。因此，在可能發生市場失靈的公共服務供給領域中，就需要政府和志愿性組織基于公共利益、利他主義、道德和正義的理念，組織和拓展公共服務供給。

（二）政府失靈理論。

政府并不是萬能的，由于制度、結構以及運作程序上的多缺陷或者限制，這時的政府可能無法達到有效率地生產和分配資源之目的，從而造成政府失靈的情形與狀況。這也就為志愿性組織作為政府以外公共產品和公共服務供給者的介入創造了外在條件與生存空間。在其他條件不變時，對公共產品和服務需求的異質性越大，志愿性組織和諸多類似部門就會增大其固有規模。由此可以看出，這種理論比較偏向于贊成在公共服務和公共產品供給過程中各方主體（政府、市場以及志愿組織）是可以相互替代和轉換的。當發生政府、市場的“雙失靈”現象的時候，志愿性組織正好在這兩者之間拾遺補闕，扮演“第三方補充性角色”，從而充當其候補性力量，在政府與市場力量所觸及不到的區域與領域中，發揮志愿組織的效能，最終促成社會公眾對公共服務與公共品供給的需求能夠做到及時回應，實現供給有效性。

（三）契約失靈理論。

漢斯曼提出了“契約失靈”或者是“契約失效”理論，以期解釋和剖析志愿性組織產生的原因。但“契約失靈”從根本屬性來看，其與市場失靈之間并不存在相異質化的觸點。市場失靈是私有市場機制運作出現阻礙和限制，而對于契約失靈是契約（合同）在制定和執行過程中發生內外在機能限制。[10](p27—42)該理論認為，在組織系統內部中是存在著志愿性與非志愿性組織的差別。而基于現行非志愿組織的內生局限性，進一步地引申出社會對志愿性組織的志愿性功能的再合理需求，后者不僅僅擔負起供給公共產品和公共服務的部分功能，同時還兼具供給半公共性產品（例如兒童托兒所、公益醫院、市政工程等項目）。

而從一般產品交易理論來看，社會企業與消費者之間不存在偏差，即為二者的對稱性，為此向消費者供給的服務應當是優質而又優先的。從現實社會的實踐過程來看，由于交易雙方存在信息不對稱現象，私營部門（以社會企業為主）勢必會為了追逐其固有自利性——利益或者效用最大化，利用在信息不對稱關系中的優勢，來欺騙交易對方甚至是消費者。從這個意義來看，單純依托于雙方交易的合同與契約是無法保障雙方之間的利益關系的達成，這就不可避免出現了契約一方坑害另一方的局面，也就是契約失靈的再次發生。而對志愿組織而言，基于志愿性組織的“非分配約束”的特征，其在供給某些公共產品或者公共服務時候，缺乏投機甚至鉆營動機。因此從效果導向來看，志愿組織不會以通過提高價格和降低服務來損害消費者——社會公眾的利益。

（四）第三方管理理論。

第三方管理理論探究的是政府在對公共服務供給過程中，由于政府固有的科層制引致了公共服務供給的交易層級的增多，致使交易成本進一步地加劇。為此就需要強化扁平化網絡組織以此來降低交易成本，這時志愿組織就成為扁平化組織的外部介入者，公共服務供給主體的網絡形態也相應地得到擴展與深化。與此同時，政府在此階段中扮演補充性角色，以一種補充機制來提升公共服務供給效率。

第三方管理理論還暗含了志愿失靈的內在體現，第三方的管理缺陷不僅體現在第三部門還囊括了志愿組織，因而在公共服務供給過程中勢必會出現供給偏差，易發生諸多搭便車的現象，機會主義行為對志愿資源會造成外部性影響。特定社會群體在獲取公共服務時會存在貧富不均現象；控制慈善資源的出資人或者發起人以個人偏好代替社會偏好，進而造成窮人真正需要的服務供給不足等等。因此從上述分析可以判斷，政府即為“志愿失靈”的替代性與外在補充性的角色力量。而志愿性組織所能供給的公共服務和公共產品具備了多樣性、低成本、價格彈性大、及時反應力強以及服務群體的固有針對性等特征，這正是政府部門所不具備的。因此，政府與志愿性組織在其本身特征上的互補性，使得第一域（政府部門）與第三域（志愿性組織）之間能夠融洽地建構合作伙伴關系。這既能保持政府部門規模下的精干高效性，又能極大程度地履行對社會的公共福利責任。

（五）志愿主義理論。

志愿組織與志愿工作者是志愿工作的主體，志愿工作者除了進行志愿活動之外，還能參與支援方案的制定與實施等過程，這有助于拓寬供給渠道并實現公共服務供給。美國在1980年所舉辦的志愿主義國家研討會上，即認為國家是志愿主義的最大消費者之一，同時社會工作中已有越來越多的志愿工作者成為政府部門的雇用對象。志愿主義已經成為當今社會變遷和政府部門運轉的主要推動力。[11](p113-115)

盡管各種理論對政府部門與志愿性組織之間相互依賴的角色假設是不同的，但是上述理論解釋中都在強調一點，即志愿組織已成為當前公共服務與公共產品供給的重要主體之一，并且這種作用性發揮在將來一段時間內會長期存在。因此，破除政府與市場的“二元化結構”的禁錮刻不容緩，二者要及時調整自身公共服務供給策略，加強“政府——市場——志愿性組織”的三元格局間的相互對話、相互合作與交流，使得志愿性組織在有效供給公共服務的歷史使命能夠得到更廣泛地發揮。

三、志愿組織供給公共服務的結構模式

當前中國正處于改革的深水期和攻堅期，志愿組織已摒棄了公共服務供給的“單打”局面，而是選擇以建構“政府——市場——志愿組織”的分工細化的合作伙伴關系。一旦這三者有效整合，勢必會形成公共服務供給的有效網絡結構化模式。

（一）志愿組織與公共部門：公共服務供給合作關系的構建。

志愿組織與公共部門之間是建立在互惠基礎之上的，二者的互動合作保障了公共服務供給的有效完成。但必須強調，志愿組織在合作供給過程中是作為政府的平等合作方，應當要摒棄固有的外部補充性角色的制度安排。[12](p175-177)因此，在與公共部門互動過程時，志愿組織與公共部門所承擔的決策執行責任與供給責任相當。可以說，兩者之間是水平式互動，而非垂直式的上下層級結構。志愿組織不僅有助于減輕公共服務供給的財政應有責任與外部壓力，還能拓展外部環境對供給實踐的合法認同面積與區域范圍，內化一部分政府執行偏差所引致的輿論壓力。以上都說明志愿組織與公共部門之間的有效互動是建立在合作基礎上的，這其中就囊括了資源交換①基于志愿組織在輸送服務上具有啟動彈性時間，靈活性方案選擇、可針對性服務對象等政府所沒有的服務輸送能力，不得不依賴他們來應對當前日趨復雜性的公共服務業務。同時公共部門擁有穩定和充足的經費，志愿組織依賴于公共部門的財政經費的補充，以期補充志愿組織運營經費上的不足，同時也能擴大自己的服務范圍。和政治互賴②就志愿組織而言，所需要政治的支持，以期去的其合法性以及取信外界的標簽。此外，為了使志愿組織自身所倡導的議題能夠被政府采納，志愿組織才需要在政治上與政府保持密切的互動，使組織群體的聲音可以表達出來，甚至影響政治意見的表達以及公共政策的制定。同時，政府也需要志愿組織的政治支持與合法性輸入，以期取得社會公眾的信任，減少政策執行成本。兩方面。

在公共服務供給與外部服務輸送過程中，基于志愿組織本質屬性所隨帶的多元性、自我創新性以及彈性等，都為志愿組織作為公共服務供給主體創造了應有的外部條件，也增加了社會公眾的認同感。但從志愿組織與政府部門的外延屬性來看，政府作為社會資源的主要提供者、公共服務的安排者以及后期監督評價者，大體上是通過應用政府工具（PPP、合同外包、特許經營等）實現公共服務的生產與執行工作，進而將這部分項目工作委托于外部志愿組織，從而建構出多方之間的合作伙伴關系。可見，在公共服務的生產與供給過程中，志愿組織主要扮演著政府與市場的“補償者”角色。

政府與志愿組織之間協同發展局面有賴于前期發展的平等式協商合作與伙伴關系的有效建立，同時通過社會公眾的積極參與、多方溝通的協調機制的完善，保障了志愿組織在公共服務供給的合作效力，實現了社會資源與公共資源在適度范圍和空間內得到積極而又充分的使用。具體來說，一方面地方政府通過擴大社會資助和政策優惠等策略選擇來拓展志愿組織發展的良性化，并以社會資金形式保障了其常態化發展與成長。另一方面，志愿組織作為補充性角色，生產和開發出多樣化的志愿性服務，從而在政府部門觸及不到的領域，能夠有效補充和推動公共服務的供給。為此，就需要構建政府部門與志愿性組織的整體性策略關系，如圖1所示。

圖1　政府與志愿組織的策略合作關系圖③

表1　政府與志愿組織在供給公共服務上的合作關系模式

當然，圖1所構建的政府與志愿組織的合作式整體性策略關系應當具有較高的靈活性。這種合作模式可以理解為雙方契約交易，可以從不同服務交易領域對此劃分，諸如財政上、管制上的、服務輸送以及政治上的。但是，筆者主要是以“服務的財務與授權”和“實際的服務輸送者”等維度對此進行合理界定，并以此來重新勾勒政府與志愿組織在供給公共服務過程中的具體合作模式，見表1所示。[13](p18-20）

盡管建構了多種策略關系模式，但是在選擇和實踐建構策略模式時，必須以公共服務本身的特性為出發點，根據公共服務的地域范圍以及服務的具體行為方式，便可做出相應的調整與改善，最終促成制度安排的更新與轉化。同時，志愿組織與政府部門之間所建構的合作伙伴關系，不能僅僅局限于短期利益或者本地的部門利益，而是應當致力于所建構的政府——志愿組織“合作供給共同體”利益，從而保障其關系的可持續性。這種關系的具體建構勢必需要通過持續的“政府——志愿組織間”合作默契的大力培養，以及雙方信任投資機制的合理搭建而形成。[14](p8-21)

就公共服務合作供給而言，志愿組織與政府部門所建構的合作伙伴關系有諸多影響因素：一是合作參與，公共服務供給的分享性決策權。盡管在公共服務供給的實踐中不可能存在完全平等式的決策權，但是必須明確一點是，當特定性公共事務存在之時，其相關聯的利害相關者是需要一定的機會和機制來表達其本身的公共意愿和公共意見，進而應用多種形式的政策工具來介入到公共決策和公共事務的具體行為之中，最終達成影響公共決策與公共事務的實效。二是資源共享和責任分擔。合作雙方是以平等、互助、合作分工以及共享的態度與原則展開合作，并整合和共享多方合作性資源，共同承擔公共責任。三是建立信任關系。信任是實現政府與志愿組織內外部合作的基準，亦是建構公共服務合作式供給的網絡系統的先決條件。建立信任關系是一種動態化的過程和持續性行動，必須由雙方共同治理來產生、獲得和累積。

（二）市場與志愿組織：公共服務供給策略聯盟的興起。

近年來，受市場行為中社會責任意識潮流的不斷沖擊與影響，市場與志愿組織合作供給公共服務的策略行為已呈噴涌之勢。傳統行為和意識作用下，市場和企業是以市場機制參與到公共服務的供給體系中，而隨著社會經濟的快速發展，市場與志愿組織之間尋求合作聯盟的空間不斷擴大。20世紀80年代，隨著企業社會創新和企業社會投資理念的大力盛行，雙方開始尋求互動合作，嘗試以市場之力與志愿組織之間形成聯結點，進而參與到公共服務供給中，最終形成新型合作聯盟關系。隨著“策略性公益慈善”的廣泛蔓延，諸市場企業的大力推動，使得策略性公益迅速發展。在這股新潮流的推動下，志愿組織積極主動調整自身發展戰略，尋求市場資源的涌入，使得公益活動更加順利進行。

表2　志愿組織與市場企業間策略合作關系的具體形式

在國家層面上，由于財政預算壓力不斷加劇，政府開始趨向于小型化模式，進而將原先其應負擔的功能和做法進行轉移，從中央政府向地方政府、從公領域向私領域甚至是志愿組織的“第三方領域”。加之社會問題的不斷涌現并且日趨復雜，造成了志愿組織一時陡增以期滿足社會公眾對公共服務的需求。然則，志愿組織囿于傳統化募款能力和制度性固化，已無法適應快速發展的社會。[15](p123-125)志愿組織為了生存和自身的后續發展，同時也為了能更好地承接公共服務項目以實現供給優質化公共服務，勢必會與私營部門（營利性）尋求發展與合作，共同參與公益性活動，從而在公共領域中構建新型策略聯盟。

在約翰·揚基的論證中，志愿組織與市場企業之間所建構的策略聯盟合作關系以目的營銷、企業贊助、實物贈與以及企業志愿者等形式來建立，如表2所示。

盡管志愿組織與市場企業組織間建構合作伙伴關系有著諸多優勢與助推力，但是這也應該看到志愿組織與企業組織間的合作存在一定風險。從理論和一般意義來看，單純的合作關系使得志愿組織與市場企業間的雙邊合作關系風險偏弱，但隨著雙邊關系的合作不斷深化，其雙方合作任務的偏離以及各自組織精神價值的異化，使得原先的緊密合作深度和張力發生急劇弱化。合作過程中的失誤與偏差對雙方而言，都是有矯枉過正的負面之效以及不為之果。反過來說，合作風險的存在未必是惡果，其存在的合理性在于時時提醒志愿組織在選擇公共服務供給過程中的合作策略伙伴關系時，要堅持自主性，以志愿組織自身之客觀風險存在來要求雙方的合作實效。同時志愿組織依托于市場化的先進管理理念和經營方式的有效借鑒，從而提高志愿組織的制度化水平以及對社會公共資源的有效支配能力，最重要的是避免過度依賴市場化資源的“輸入——轉化——輸出”的形式化模式。

四、結語與反思

審視眾多公共服務供給實踐可見，隨著人類社會經濟的不斷發展以及社會公眾對公共服務之需的不斷增強，以政府部門為主導的公共服務勢必會面臨諸多持續性壓力考驗。盡管市場化是可行有效的公共服務供給方式，但其不可避免地會對本應當屬于公民社會的公共議題的正義性、社會道德性等造成危害。與此同時，志愿組織能承擔部分公共服務職能，對縮減公共財政負擔，深度挖掘社會公共資源，提高社會凝聚力都起到了助推作用。

縱觀國內外，一方面在西方發達國家中，有著廣泛群體基礎的志愿組織已然活躍于社會生活的各個角落，志愿組織內生化的多樣性和群體性的供給優勢，有助于志愿組織根植于其中，最終促成志愿組織與政府部門之間搭建起融洽的合作關系橋梁。[16](p58-64)另一方面，我國的志愿組織囿于諸多局限性，其受雇于行政部門，行政干預較大，官辦色彩較重；行為和組織方式帶有濃重的行政化色彩，主動性不強以及服務意識較差，供給公共服務的途徑和對外合作策略相對有限。因而面對轉型期的當下中國，如何構建“政府、市場以及志愿組織”的合作式供給格局，提升公共服務供給的有效性，明確和重塑公共服務供給過程中的責任分擔機制，這也將成為當下中國公共服務供給改革的“拐點”。

而從我國的國情和行政體制的特色維度上，無論志愿組織在公共服務供給功能上發揮的作用有多大，政府始終是處于主動地位，正如康奈爾所言，志愿服務僅僅只是幫助社會公眾呈現出對公共服務需求的客觀訴求，但是其不能作為政府承擔起公共服務供給的應有角色的“替代者”。[17](p486-491)倘若志愿組織在公共服務供給過程中所做之事務僅僅是政府的“本該為而無為”，那就喪失了志愿組織作為供給合作方的基本屬性原則。正處于成長中的志愿組織，還屬于“稚嫩期”，志愿組織的獨立自主性表現不足，這表明了政府部門仍然是當前中國公共服務供給的主導性角色的原因。總體而言，要適應時代和未來發展的需要，公共服務供給必須進行深刻變革，這就要求在現行供給秩序中尋求政府市場與志愿組織之間的平衡融洽點，并以此來分擔多方責任，形成多元化的互惠結構機制來保障公共服務供給的有效性。但從中國的具體實踐來看，政府無疑處于對社會資源與公共資源共享機制的建構方，供給規則的制定者，其多方契約的實踐主體地位仍然處于主導。因此，須以公共服務的志愿性供給為契機，搭建公私混合、功能互補性的公共服務供給網絡化結構系統。

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責任編輯申華

基金項目：國家社會科學基金項目“農村公共服務供給的‘碎片化’及其治理研究”（14BGL150）；江蘇省社科規劃項目“江蘇農村治理的現代化研究——社會政策的視角”(14SZB016)；江蘇省高校重點社科項目“社會治理創新的價值研究”（2015ZDIXM012）的階段性成果。

作者簡介：詹國輝（1989—），男，南京農業大學公共管理學院博士生。張新文（1971—），男，南京農業大學公共管理學院教授、博士生導師。

中圖分類號：C916.2

文獻標識碼：A

文章編號：1003-8477（2016）03-0035-08