論鄉鎮政府內部控制建立與運行

黃小纮

摘 要 鄉鎮政府作為我國最基層的政府，近年來，隨著“三農”工作的推進對各類涉農項目的加大投入，由此導致的基層腐敗案件層出不窮，嚴重影響了基層政府部門的公信力。如何建立鄉鎮政府內部控制并使之有效運行，降低財政資金使用風險，在源頭預防腐敗是值得我們去思考和探索。本文以漢源縣為例，結合近年來開展涉農資金專項檢查遇到的問題，探索進一步建立和完善鄉鎮政府內部控制的建議和措施。

關鍵詞 鄉鎮政府 內部控制 建立 運行

一、鄉鎮政府內部控制概述

內部控制，是指單位為實現控制目標，通過制定制度、實施措施和執行程序，對經濟活動的風險進行防范和管控。鄉鎮內部控制由鄉鎮政府的領導層和全體員工實施，旨在提高行政事業單位管理服務水平和風險防范能力，促進單位可持續、健康發展，維護社會主義市場經濟秩序和社會公眾利益，更好的實現鄉鎮政府管理目標。

鄉鎮政府內部控制以預算內部控制為主線展開，通過職責分工控制、不相容職務分離控制、授權審批控制、資產安全控制、會計控制和信息化控制手段充分發揮對財政預算的制約，影響到公共政策的有效實施。十八屆三中全會以依法治國作為主題，并將政府內部控制作為依法治國的重要組成部分，這為鄉鎮政府內部控制建設提供了理論依據和指導作用。

二、漢源縣鄉鎮政府內部控制體系的構成

漢源縣鄉鎮政府主要從不相容崗位分離、授權審批、歸口管理、預算控制、會計控制、內部監督等幾方面實施了內部控制。

（一）不相容崗位分離控制

各鄉鎮均分別設立會計崗位和出納崗位，受限于人員編制數，大多數鄉鎮出納和會計人員各設一名。出納負責簽發支票、支付現金以及登記現金和銀行存款日記賬等業務，會計人員負責登記收支明細賬、固定資產明細賬、應收應付款明細賬以及總賬等業務，按月對賬糾正偏差，會計負責審核單據、出納人員根據審核簽字后的單據支付現金或轉賬。同時執行具體經濟業務的人員與被授權人員進行分離，保證了授權與執行相分離；內部監督人員不具體執行經濟業務，保證了執行與內部監督相分離；財務人員不保管財產物質，保證了記錄與保管相分離。

（二）內部授權審批控制

各鄉鎮均明確了各崗位辦理業務和事項的權限范圍，并在鄉鎮政府醒目位置設置流程圖，規定相關工作人員應當在授權范圍內行使職權、辦理業務。單位各級管理人員在授權范圍內行使職權并承擔責任，重大業務和事項由領導班子研究決定后執行。單位“一把手”不直接分管財務，不簽署支出單據支出意見，而由分管財務的副職簽署最終意見。

（三）歸口管理控制

各鄉鎮政府均設立基層水利員、林業員、農技員、畜牧員、農機員、民政員、低保員等崗位，對應與縣級相關部門進行業務聯系，按照各自的權利和承擔的責任、各司其職。

（四）預算控制

各鄉鎮政府均實施全面預算管理制度，嚴格預算執行程序。按照縣級財政部門要求的時間編制預算，執行相關的各項活動中按照預算辦事，嚴格控制超預算項目執行。

（五）會計控制

大多數鄉鎮財政所都建立了本單位的財會管理制度，會計人員也都基本達到持證上崗，并參加每年會計繼續教育，不斷提高業務技能。縣財政局統一采購網絡版會計電算化軟件，分別設置會計和出納在軟件系統的權限避免由于人工核算和登記賬簿引起的差錯。

（六）內部監督

鄉鎮紀委是黨在最基層的一級紀委監察組織，履行著“保護、監督、教育、懲處”四項職責的同時，為一方政治穩定、經濟發展，起著關鍵作用。在實際工作中，由于各鄉鎮編制有限，人員不足，均未設立內部審計或內部監督崗位，內部監督的職責大多由鄉鎮紀委擔任。鄉鎮紀委對賬務問題有疑問，可查閱賬簿、憑證，也可就質疑問題詢問相關人員。

三、漢源縣鄉鎮政府內部控制體系運行中存在的問題

（一）內部控制意識薄弱

部分鄉鎮未完善內部控制或內部控制形同虛設，運行無效。有的鄉鎮“一把手”對建立健全單位內部控制的重要性和現實意義認識不夠，覺得有與沒有無所謂的態度。有的鄉鎮領導認為財政部門預算就是內部控制，覺得有了部門預算控制就是內部控制體系。

（二）崗位設置不夠合理

由于鄉鎮政府編制有限，人員緊張，崗位安排上不盡合理，許多鄉鎮存在一人多崗、不相容崗位兼職現象。雖然會計人員和出納人員均各設一名，記賬人員保管人員以及決策人員和經辦人分離，但是出納兼對賬、記賬兼復核的情況很普遍。另外，其他崗位上一人身兼數職的情況也屢見不鮮。

（三）財務管理制度不健全

鄉鎮會計人員變更頻繁，某些鄉鎮因為人員缺乏，甚至用上臨時聘用人員或其他崗位人員兼職，財務會計基礎薄弱。雖然大多數鄉鎮都羅列有本鄉鎮的財務管理制度，但多是為了照搬條款，顯得簡單、粗糙，沒有體現精細化管理的內控要求，有的鄉鎮制定的制度以正式文件形式印發到內部各站所一冊，未發放到職工個人，有的鄉鎮制定的制度，存在檔案盒或電腦里，僅為應付檢查時所用。會計人員素質不高，專業基礎薄弱，甚至個別出現不能堅持原則、違背職業道德的情況。此外多數鄉鎮執行現金管理不規范，日常支出沒有嚴格執行現金管理暫行條例實施細則，該轉賬支出范圍的采取現金支付方式，存在大額現金支付現象。

（四）資產管理比較薄弱，未建立財產清查制度

實行政府采購制度以后，鄉鎮政府資產購置環節得以規范。但在使用管理方面仍缺乏相關的內部控制，大多數鄉鎮為建立定期財產清查制度，大宗物資的采購以購作支，無出入庫清單。一些鄉鎮沒有設立固定資產明細賬和臺賬，僅有總賬和固定資產信息系統的電子卡片，也未按規定建立定期財產盤點制度，未明確資產保管責任，無法拿固定資產明細賬與電子卡片相核對，無法保證賬實相符，也容易導致資產被盜、貪污等資產流失的風險。

（五）內部監督力度有限

各鄉鎮內部控制監督職能基本由鄉鎮副書記兼紀委書記行使。但鄉鎮紀委“人員難專職、工作難專一、時間難專用”，一些鄉鎮紀委就形同虛設，沒有充分發揮紀委的工作職能。同時鄉鎮紀委干部調整頻繁，大多數紀檢監察干部都是新手，辦案沒有實踐經驗，對財會業務或者內控制度不熟悉，也有的鄉鎮紀委干部抹不開情面，怕得罪人。由于獨立性受到影響，業務技能也有限，鄉鎮紀委的內部監督大打折扣。

四、建議

（一）增強內控意識，強化風險意識

建議財政部門聯合其他相關部門，分期分批對主要負責人和相關領導（如負責內部監督的紀委書記）舉辦相關的研討班，使他們在理解把握內部控制基本知識的基礎上，提高對單位內部控制制度建設重要性的認識，培養良好的內部控制意識，從而有利于形成更好的內部控制環境。對違紀違法的單位和主要領導以及其他直接責任人，從重處罰并公之于眾，以警示各鄉鎮和各領導人敬畏法律、遠離違法違紀。同時建立風險評估機制，采取定期不定期評估相結合的方式，對經濟活動的風險進行評估。

（二）合理設置崗位，健全輪崗制度

鄉鎮政府應合理設置崗位，明確崗位職責分工，建立關鍵崗位責任制，決策、執行與審批決不能同為一人，確保不相容崗位相互分離、相互制約、相互監督。同時建立健全輪崗制度，一些違法違紀行為發生直接原因就是因為關鍵崗位長期沒有輪崗。在實際操作中，由于業務的特殊性和人員編制的限制，在同一鄉鎮內部無法實施輪崗的，可在鄉鎮間實行人員交流，例如同為鄉鎮民政員，兩鄉鎮人員輪崗，這樣既能保證業務迅速上手，也能及時發現上任工作人員在工作中的差錯或舞弊行為。對于某些鄉鎮由于人員缺乏聘用臨時人員或其他崗位人員負責財務工作的行為，應及時配備財會專業人員從事會計工作，保證會計崗位持證上崗。對于大多數鄉鎮僅有一個會計和一個出納的實際情況，以及某些不相容業務由同一人員實施的行為，采取定期與不定期相結合的獨立的內部監督檢查，即采取補償性控制措施，以避免出現舞弊和欺詐行為。

（三）健全財務管理制度，杜絕大額現金支付

制定可操作性的、能細化到具體業務的財務管理制度，明確現金支出范圍和條件，在平時的經濟業務過程中有制度可遵循。縣級財政部門制定了差旅費、會議費、培訓費、接待費等費用項目實施細則，鄉鎮政府可參照相關制度、財經法規、縣級財政部門制定的各項費用實施細則制定適合本鄉鎮的內容規范嚴密、具操作性的財務管理制度，而不是簡單地照搬或者羅列制度。嚴格現金支出范圍，對于發放到農民個人的各類補貼或救助資金，嚴格執行“一卡通”形式兌付到個人，對于其他類支出，嚴格執行現金管理條例實施細則，做到1000元以上支出采取轉賬支付的辦法，并將這些措施細化到鄉鎮財務管理制度，保證財務管理制度的嚴肅性，隨同鄉鎮內部控制手冊發放到鄉鎮工作人員，做到人手一冊，而不是放在檔案盒或電腦中以備檢查。

（四）加強資產管理、建立財產清查制度

鄉鎮政府應建立資產日常管理制度和定期清查機制，采取資產記錄、實物保管、定期盤點、賬實核對等措施，確保資產安全完整。嚴格限制未經授權的人員接觸和處置資產。對于未設置固定資產明細賬的鄉鎮督促其及時建立明細賬以及資產臺賬，以做到賬卡核對、賬實核對。大宗物資的采購，嚴格出入庫登記，通過定期清查盤點，賬實核對，查出資產盤盈盤虧的原因，及時處理。建立科學有效的資產保管制度、限制接近制度、人員前置制度，防止資產被盜和被貪污的風險，從而保障賬實相符，避免資產無端流失。

（五）加強內部和外部監督，共建監督網絡系統

建議各鄉鎮成立內部監督聯合小組配合鄉鎮紀委履行職能。同時發揮財政、審計部門和紀委監察部門的作用，構建嚴密的外部監督網絡，縣級財政部門監督檢查時，有針對性地提出檢查意見和建議。審計機關在進行審計時，認真調查了解單位內部控制建立和實施的有效性，揭示內部控制的缺陷，有針對性地提出審計處理意見和建議，并督促單位整改。通過這些措施不斷完善鄉鎮政府內部控制體系的建立和運行。另外，拓寬信息渠道，按照政府信息公開的要求，規范公開內容和程序，促進公開常態化、規范化、制度化，通過項目公示制和公開鄉鎮政府財務報告體系，主動接受公眾監督，提高鄉鎮政府信息的透明度，讓權力在陽光下運行。

（作者單位為四川省漢源縣財政局）

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