高校科研經費管理制度存在問題及完善措施探析

[摘 要] 近幾年，國家對高校科研投入力度持續加大，并針對高校科研經費使用不當甚至違法亂紀的行為，出臺了一系列政策規范科研經費的使用和管理。在此背景下，本文在深入分析高校科研經費管理制度存在的問題基礎上，提出從完善制度、預算管理科學化、改革勞務費政策、加強項目結題管理、加強審計監督方面改進經費管理的對策建議。

[關鍵詞] 高校；科研經費；制度；問題；對策

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2016. 21. 004

[中圖分類號] G475 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2016）21- 0009- 05

1 引 言

近年來，隨著高等教育事業的不斷發展，高校承擔的科研項目和籌措的科研經費增長迅速，科研經費已成為學校重要的資金來源，在支持高校人才培養、學科建設、發展科技及服務社會等方面發揮了積極作用。

面對科研經費不斷加大力度的投入，科研經費來源渠道的多元化、復雜化，個別高校也出現了一些科研經費使用不當的現象，如：管理制度不健全、預算不科學、經費支出隨意性大等問題，甚至發生違法違紀行為。上述問題的出現除表明學校內部科研經費管理存在問題外，科研經費管理制度本身在某些方面也亟須完善。

近年來，國家先后出臺了一系列加強科研經費管理的文件，對科研經費的使用進行了規范。在當下財政資金預算管理日趨嚴謹、預算執行進度要求愈加緊迫、績效評價要求日益強化的形勢下， 高校加強科研經費管理，建立符合高校科研活動規律和財政預算管理要求的經費管理政策制度，對保證科研經費的規范使用，優化科研經費資源配置，調動科研人員的積極性和創造性，以及提高科研項目的績效，促進高新技術成果的轉化具有十分重要的現實意義。

2 高校科研經費管理制度存在的主要問題

2.1 科研經費管理制度可操作性差

2011 年以來，教育部、財政部、科技部相繼出臺了多份與高校科研經費管理相關的重要的政策法規，這些政策文件的出臺對科研經費管理和使用中比較突出的問題進行了進一步明確和規范。然而，制度的修改進度始終趕不上科技發展的節奏，各主管部門的“通知”差異頗大，細節模糊籠統，在操作中容易混淆理解。《高等學校財務制度》《高等學校會計制度》分別2012年、2013 年出臺并相繼實施，而科研經費管理制度卻沒有隨著高校財務制度的更新而做出與之相適應的新修訂。

科研經費管理方法簡單，按資金來源渠道的不同，高校科研經費大體可分為橫向科研經費和縱向科研經費兩大類。從國家層面來看，各大高校的科研經費管理政策始終沒有得到統一，以縱向科研經費為例，只有項目主管部門或地方管理部門出臺相應的管理辦法，在某些制度空缺的情況下亦是參照其他行政管理的一般措施執行，科研經費管理政策帶有明顯的行政化特色。高校對于縱向科研經費的管理一般均采取按預算執行的管理方式，對于橫向科研經費缺少靈活的操作機制，使科研經費管理缺少科學性。同時，由于對橫向科研經費很少有審計的要求，高校的橫向項目經費管理比較薄弱。

各個高校依據自己的情況制定的科研經費管理制度沒有明確界定科研部門、財務部門、項目所在部門以及項目負責人在科研經費管理中的職責，在高校內部往往也是多頭管理，導致管理效率低下。同時，現行的科研經費管理制度缺乏系統性、完整性和可操作性。客觀上造成了科研經費報銷中某些“上有政策、下有對策”的不良現象。另一方面，高校對科研經費使用的獎懲機制也不夠完善，對于違規行為的處罰力度不夠，有關經費使用的獎勵制度并未得到真正實施，或者激勵作用不明顯，也不能發揮激勵作用，由此使得科研經費的使用效益與效率大打折扣。

2.2 科研經費預算管理不科學

（1）高校科研經費預算管理意識不強。部分項目負責人對經費預算的嚴肅性和重要性認識不充分，部分項目負責人認為，預算是為爭取科研項目的需要而編制的，申報科研經費時預算隨意編制，結果因預算的不合理導致科研經費在實際使用中實際開支與支出預算存在較大偏差。

（2）預算編制沒有統一的規范，編制方法，科研經費預算編制不科學。非財務專業的課題負責人及相關科研人員，預算編制常識匱乏，在編制預算時往往依據以往的經驗和猜想，缺乏財務的專業性，對成本要素考慮不周，預算缺少科學性和準確性，不能全面真實地反映成本，很多預算未經過充分分析和考察，缺乏實際操作性。

（3）首先是預算編制過程中科技部門和財務部門的參與指導不夠，其次是國家現行財務開支標準的調整往往跟不上經濟社會快速發展的實際。由于科研人員在缺乏科研和財務部門有效指導的情況下，在科研項目立項時對經費支出缺乏定量的預算研究，使得科研經費預算不夠精細準確，預算編制時沒有合理按照相關的事項預計項目的發生額，預算份額分配不合理，使科研項目預算不能反映科研工作的真實需要。

（4）經費預算支出控制不嚴格。由于項目來源單位經費撥付的延后，致使經費支出集中在項目研究中后期，預算執行時間縮短。科研項目預算經費到位和項目實施不同步，造成不同項目經費間存在互相擠占、挪用的現象，同時也會出現了年底突擊花錢的現象，實際執行與預算嚴重不符。目前科研經費的預算項目是按照自定的項目進行核算，而高校是按照事業單位會計準則進行核算，各資助部門根據學科研究性質決定的經費預算科目脫鉤于財政部根據經濟性質確定的財務核算科目，致使財務部門難以對經費預算進行有效控制。

（5）預算調整難以實現。整個編制預算過程中由于財務部門，科技沒有參與經費預算的討論，使預算存在較大的片面性。科研經費的撥付、預算管理、使用等環節缺乏靈活性和嚴謹性，當科研經費預算需要調整時，要通過相關各級部門的層層審批，手續煩瑣，限制過死。無法調整預算，項目負責人只好通過一些不合理，甚至不正當的辦法迎合不符合實際情況的經費預算。此外，科研經費缺乏預算管理，針對已立項重大科研項目的經費預算，缺乏必要的校內預算評審機制。

2.3 勞務費支出規定欠合理

目前，參與國家科研課題的科研人員主要是：有工資性收入的人員、課題實施中聘用的無工資性收入的人員（如臨時工，在校研究生）以及咨詢專家三類。對于縱向科研經費，勞務費支出比例設置較低，一般規定勞務費支出比例不超過項目資助經費的15% ，有的項目甚至要求不超過5%。教育部人文社會科學基金，國家社會科學基金等規定勞務費只能用于臨時聘用人員和參加項目的在校研究生的費用；國家自然科學基金規定勞務費只能用于研究生。對于橫向科研經費，勞務費支出的比例一般高校也不過控制在20%～30% 左右，勞務費的歸屬對象也僅限于在校研究生，校外專家，臨時聘用人員。可見，不論是縱向還是橫向科研經費的經費管理政策，對于課題組成員中校內正式在編的有工資收入的科研人員不允許列支勞務費用。

這種缺乏對在編科研人員工資補償的勞務費支出規定與科研工作需求脫節，使科研人員的超工作量付出得不到合理補償，科研人員的智力付出未能在人員經費中得到有效體現，高校科研成本核算沒有計人人力資源投入成本，教師無法從科研項目中合法合理地補償勞動成本，無論是對承擔科研項目的高校，還是對于科研人員個人都產生了不良影響。由此導致現實中，一方面，部分教師排除職稱晉升等因素影響，沒有足夠的動力提高科研質量，挫傷科研人員的學術研究積極性。另一方面，科研人員不能獲取足夠的科研報銷票據時，會收集一些非科研活動的支出票據，報銷科研經費，這也是造成科研經費支出隨意性大，支出結構不合理，報銷業務不真實的原因。

2.4 科研項目結題和結賬脫節

所謂科研項目結題不結賬是指科研項目完成且已通過項目下達單位的驗收評估，但在項目財務支出中不做賬務處理，結余資金仍按照在研項目進行管理。目前科研項目驗收后財務不結賬的現象十分普遍.

究其原因，主要是項目來源單位經費撥付的延后，導致一方面科研項目前期預算執行進度低于計劃任務書（合同書）中約定， 經費支出集中在項目研究后期。另一方面，雖然項目經費到位嚴重滯后，但課題卻要按期完成，這導致項目實施周期被大大縮短；在項目資金未有到位的情況下，項目承擔單位只得被迫借挪用其他項目資金，等經費到位后，再進行調賬，這不僅增大了會計核算的工作量，還容易造成會計信息不實。

科研項目結題與結賬脫節，項目負責人不能及時辦理項目結賬手續，結余資金仍在按科研項目進行管理，增加了科研經費的管理成本，同時，科研項目結余經費長期掛賬，結余經費被用于非原預算所列開支范圍，會影響了會計信息的真實性，甚至導致科研項目經費的挪用和擠占，嚴重影響了科研經費的使用效率。

2.5 科研經費審計制度不健全

目前對于高校科研經費，政策執行的監督有空白，對科研經費的監管缺位，雖然有相關管理規范，卻沒有執行力。部分高校對科研經費管理重視不夠，或者管理制度不夠健全，或者已有的管理制度不能嚴格執行，加上科研人員對國家政策和財經制度理解不透徹，預算執行的意識不強，預算調整也沒有履行必要的審核程序，導致支出不盡合理。科研人員法律意識淡薄，在經費的使用上存在僥幸心理，高校對違規行為懲罰不力，以致科研經費使用過程中違規違紀現象時有發生 。

高校科研項目管理監督機制不完善， 缺乏后期使用效益分析、反饋和相應監管機構。對于大部分項目來說，既沒有學校的內部審計，也沒有會計師事務所的外部審計。我國缺少相應獨立的教育監管或審計機構對經費的使用進行監督，高校項目經費管理還處于事后審計的階段，無法合理有效地管理與監督科研經費的使用，致使科研經費監督機制不完善，管理職能缺失。

3 完善高校科研經費管理制度的對策建議

3.1 完善科研經費管理制度

建立健全科研經費管理制度，學校要不斷適應科研經費管理新形勢，與時俱進。各高校應根據國家相關政策制定本校的科研經費管理辦法，結合學校的實際，細化支出比例、支出范圍，保證科研經費管理人員及科研人員在管理和使用科研經費過程中有法可依、有章可循，將財務人員和科研經費報銷人員之間的矛盾降到最低。

（1）學校的科研管理制度既要具備全面性、科學性，也要具備可操作性。完善學校內部科研經費管理制度，監督與服務并舉，規范與效率并重。高校的財務、科研、資產管理部門既需為課題的研究提供及時的服務也需保證相關管理服務的規范性。

（2）科學合理的科研經費制度設計是充分調動高校科研創新積極性的基本保證，也是治理科研經費使用問題的根本途徑。高校科研經費管理制度應與當前國家科技政策和高校科研發展目標相一致，遵循科研活動規律，充分考慮高校科研經費使用方面涉及政府、高校、課題組和科研人員之間的博弈狀況，進一步規范科研經費預算管理、開支范圍、支出標準、外撥經費管理、結題結賬、結余經費管理、績效考核及激勵機制等制度。

（3）進一步完善高校科研經費管理，認真研究高校內部管理體制改革和機制的創新。同時，高校要適時修訂科研經費管理辦法，構建一種良好的科研經費制度環境，用完善的制度、健全的體制、規范的運作、嚴密的程序來降低系統的風險，可以提高科研經費的使用效率。“對研究經費的最好管理，是看能否產生出優秀的研究成績，而不是看使用的細節”。

3.2 科研經費預算管理科學化

為了實現預算的合理化、科學化，務必要完善科研經費的預算管理。強化科研經費全面預算管理，對經費預算編制、執行、調整、監督、考評實行全過程管理。具體表現為：

（1）項目負責人應當加強預算知識的學習，根據科研項目總體規劃，根據研究內容和實際需要，按照目標相關、政策相符、經濟合理的原則，對資源進行合理的計劃和編制，經過充分的論證，采取經費估算和預算的方法等提出預算方案，如實地編制科研項目經費預算。預算支出要實事求是。

（2）學校科研、財務和審計等部門要加強對科研項目負責人科研預算編制的指導，在預算編制過程中，財務人員應積極介入到科研項目管理的全過程中來，參與預算編制，重視預算編制，加強支出監管。科技處要聯合請財務專家對預算進行審核和論證，確保預算的可操作性，禁止預算的隨意調整，盡量做到預算編制合理化、科學化。

（3）建議對科研項目預算進行分類管理，不能同質化、一刀切。改進經費預算管理，根據不同的預算項目實行彈性預算制度，允許經費的執行在預算數上下合理范圍內進行浮動。會計核算應按預算額度控制分項費用的支出范圍進行核算，并將科研項目分項預算管理與財務信息化系統控制管理結合起來。

（4）統一預決算科目，發揮預算控制功能。針對當前科研經費預算科目與財務核算科目不匹配的現實，建議國家相關部門與財政部制定的會計核算科目保持一致，確立更為合理的預算科目，提高科研經費預算的執行率。

（5）針對已立項重大科研項目的經費預算，學校校內評審機制還不健全。盡快建立包括校內相關職能部門、中介機構、咨詢專家等在內的重大項目協同預算評審機制，保證預算編制的真實性、合理性、科學性，從而完善重大科研項目經費預算校內評審制度。

3.3 改革勞務費支出比例和對象

科研人員是高校科研創新最具活力、最有創造性的生產要素，有必要通過經費政策引導調動科研人員工作積極性，建立科研人員勞務補償與激勵探索以創新科技質量和貢獻為導向的業績評價機制，最大限度地激發研究人員的創新潛能。建議國家對高校科研人員勞務報酬政策進行改革，建立和完善縱向課題組勞務付出的補償機制，橫向課題考慮實行包干制。

（1）提高勞務費支出比例。根據相關研究資料顯示，國外課題費中70%是人頭費，且支付科研人員一定時期的勞動報酬。提高縱向科研項目經費間接費中用于績效支出比例，保障高校教師在開展科研項目研究中勞動付出能獲得一定補償，縱向課題體現間接費用中績效支出比例，與研究成果級別掛鉤。國家應制訂宏觀、統一的間接費用核算和管理政策。建議從國家層面制定相對寬松的橫向科研經費管理的指導性意見，參照國外通行做法，實行項目經費包干制，只要項目研究質量達到預期要求，課題組可以在總經費中明確規定一定比例用于科研課題組人員勞動補償支出，避免過多依賴發票報銷現象的發生。提高經濟待遇，使得高校教師能安心從事教學和基礎性科學研究工作。

（2）改革勞務費支出對象。科研項目的完成主要是由項目組成員共同發揮智慧，研究生僅做一些輔助性工作，高校科研人員作為現實的經濟人，自然會追求自身付出智力和體力勞動的補償，這種補償不僅體現科研人員的勞動價值，而且還能影響科研人員的工作行為。如勞務費完全歸屬研究生或無收人人員，在職科研人員的付出預期不能實現補償，就可能在憑發票報銷的過程中產生造假動機，引起科研人員與財務工作者之間的博弈。因此建議勞務費發放對象應不限于研究生和臨時聘用人員及校外專家，項目負責人和課題組成員根據貢獻（如工作量）大小可提取一定比例的勞務酬金，如按支付一定時期的工資津貼標準提取人員經費。

（3）改進人員經費支付手段，防范財務監管漏洞。例如在職科研人員的必須由高校財務部門采用委托銀行發放方式直接轉入科研人員的銀行卡賬戶，不得按比例一次性預提。改革當前勞務費支出政策符合絕大多數科研人員的心理訴求，同時也體現出管理者尊重勞動、尊重知識、尊重人才的科學精神。

3.4 加強科研經費結題管理辦法

現階段高校科研經費許多實行的是結題不結賬，造成很多已經完成驗收的項目結余經費的使用具有了很大的隨意性。

（1）防止科研經費的流失，應當對結余經費使用進行審核、結算。學校科研管理部門每年定期將結題科研項目的有關信息通知財務部門，項目負責人應在結題后規定時間辦理項目經費的財務決算工作，及時處理科研結余經費，避免長期掛賬，防止科研經費的浪費與流失。

（2）目前，部分科研項目預算執行進度滯后于計劃安排。主要原因是項目來源單位經費撥付的延后，致使經費支出集中在項目研究后期。現行科研項目經費結余收回政策，不利于科研人員增強成本意識和科學合理使用科研經費。因此，科研部門和財務部門針對快到結題時間的項目實行預警機制，提前提醒項目負責人，督促其按時辦理結題結賬手續，提高經費使用效率。

（3）為加強對結余經費的管理，建議國家從政策層面允許各高校自主運用項目結余資金，用于人才培養、科研儀器設備運轉的維護及其他研究項目的預研和啟動。

3.5 加強審計監督和處罰力度

（1）為了確保科研經費的合理安全的使用， 學校應建立科研管理部門、財務部門、資產管理等部門的協同管理和監督機制。組織相關部門定期或不定期地對經費收支情況進行監督檢查，防止科研經費使用違反管理規定，或以委外協作費等虛假名義外撥科研經費等違紀問題的發生。完善內部控制和監督制約機制，加大對違規行為的處罰力度

（2）發揮審計監督的管控作用，完善科研經費審計監督機制。內部審計應貫穿整個科研項目全過程，高校審計部門應積極探索開展對科研項目全過程跟蹤審計，充分發揮事前、事中、監督與服務職能。監督經費執行預算的合法性、合規性、效益性，真正發揮審計的管理職能。內部審計部門要將科研經費的審計納入年度審計工作計劃，定期檢查和抽查各項目科研經費的使用狀況，并認真整改檢查中發現的問題。

（3）建立科研經費管理獎懲機制。學校各職能部門和項目負責人應接受上級主管部門、科研經費主管部門或其委托的社會中介機構的監督檢查。對科研經費使用規范且做出突出貢獻的單位或課題負責人，學校應給予獎勵。對檢查中發現的問題，應及時糾正，并按照有關規定進行處罰。

4 結 語

高校科研經費管理制度改革，應從國家戰略全局出發對科研經費管理制度進行頂層設計，積極推動協同創新。國家可以繼續出臺相關政策引導高校做好科研經費管理工作，要加快推進符合高校科研活動規律的管理體制機制改革，對有限的科研經費進行整體布局、長遠規劃。在不違背國家有關科研經費管理政策的相關要求的基礎上，各大高校可結合自身的實際探索出適應自己的科研經費管理制度，提高科研經費的使用效率和效益。

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