獨立學院內(nèi)部控制制度的構建

[摘 要] 獨立學院已成為我國高等教育體系重要的組成部分。與此同時，隨著獨立學院辦學規(guī)模的不斷擴大，經(jīng)濟業(yè)務的不斷增加，內(nèi)部控制的內(nèi)容和范圍也不斷拓展，促使其內(nèi)部控制系統(tǒng)不斷創(chuàng)新、發(fā)展和完善，以克服其固有的缺陷。但我國獨立學院內(nèi)部控制還存在較多問題，本文探討了獨立學院內(nèi)部控制存在的問題，并進一步提出了構建獨立學院內(nèi)部控制的相關建議。

[關鍵詞] 獨立學院；內(nèi)部控制；風險評估

doi ： 10 . 3969 / j . issn . 1673 - 0194 . 2016. 21. 009

[中圖分類號] F239.45；G647 [文獻標識碼] A [文章編號] 1673 - 0194（2016）21- 0024- 02

0 引 言

高校的擴建和擴招促使我國教育事業(yè)蓬勃發(fā)展，獨立學院也如雨后春筍般快速成長并迅速發(fā)展成熟，但是在發(fā)展過程中過分追求速度，忽略了獨立學院內(nèi)部控制的管理，以至于獨立學院的內(nèi)部管理出現(xiàn)一系列的問題。因此，本文以獨立學院的內(nèi)部控制為研究對象，從《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》角度，結(jié)合借鑒 COSO 報告的相關理論和企業(yè)內(nèi)部控制的實踐經(jīng)驗，對獨立學院內(nèi)部控制框架進行研究。為獨立學院內(nèi)部控制建設提供解決思路，使獨立學院在發(fā)展中能夠合理保證其經(jīng)濟活動合法合規(guī)、資產(chǎn)安全和使用有效、財務信息真實完整，有效防范舞弊和預防腐敗，提高社會服務的效率和效果。

1 內(nèi)部控制概述

1.1 內(nèi)部控制的概念

美國COSO委員會發(fā)布的《內(nèi)部控制——整合框架》指出：“內(nèi)部控制是一個由企業(yè)董事會、管理階層和其他人員實現(xiàn)的過程，旨在為實現(xiàn)經(jīng)營的效果和效率、財務報告的可靠性、符合適用的法律和法規(guī)等目標提供保證。”我國財政部等五部門2008年發(fā)布的《企業(yè)內(nèi)部控制基本規(guī)范》對內(nèi)部控制的定義為“由企業(yè)董事會、監(jiān)事會、經(jīng)理層和全體員工實施的、旨在實現(xiàn)控制目標的過程。”

1.2 獨立學院內(nèi)部控制的目標

企業(yè)的目標是生存、發(fā)展和盈利，早期的企業(yè)財務管理目標是利潤最大化，后來發(fā)展為股東財富最大化、企業(yè)價值最大化。獨立學院具有教學、科研和服務社會的三大辦學目標，通過對比分析獨立學院與高校及企業(yè)目標的的異同，借鑒國內(nèi)外關于企業(yè)的內(nèi)部控制目標，從而確定獨立學院的內(nèi)部控制目標。筆者通過總結(jié)比較，確定的獨立學院內(nèi)部控制目標包括：遵循國家法律法規(guī)和高校內(nèi)部規(guī)章制度，保證內(nèi)部控制活動在合法合規(guī)的范圍內(nèi)進行，并且按照自身制定的內(nèi)部控制各項規(guī)章制度，明確業(yè)務活動的操作程序和行為規(guī)范，確保學校教育工作健康有序地進行；保護獨立學院資產(chǎn)的安全和完整；提高會計信息質(zhì)量的真實性和可靠性；提高資金使用效率、降低風險等。

2 獨立學院內(nèi)部控制存在的問題

2.1 獨立學院組織機構不完善

我國獨立學院和其他高校一樣，在管理上采用行政管理的科層化管理模式，實行黨委領導下的校長負責制，組織機構形成從校長到院長（處長）、到系主任、再到普通教師的垂直管理結(jié)構形式，缺乏對獨立學院高層領導權力的監(jiān)督和制約，很容易發(fā)生權力超越制度、以權謀私的行為。部分獨立學院內(nèi)部組織機構設置和職務分工不合理，權力和職責分配不盡合理，內(nèi)部審計缺乏獨立性，對重要的崗位缺乏有效的監(jiān)督，出現(xiàn)了大量的貪污腐敗案件，特別是獨立學院基建項目、設備采購項目等存在較多的舞弊行為。

2.2 風險評估機制不健全

目前，許多獨立學院沒有建立起風險識別、風險分析、風險應對的風險評估機制，特別是在籌資、投資上，導致籌資風險和投資風險加大。在籌資上，部分高校沒有充分認識貸款風險，對貸款的論證不充分，不能科學合理地確定籌資規(guī)模、結(jié)構和方式，導致貸款規(guī)模大大超出高校的經(jīng)濟承受能力，資金周轉(zhuǎn)緊張。在投資上，缺少可行性研究，沒有按照申請、論證、審批、實施程序操作，特別是在重大項目決策時，受學校行政影響，沒有進行項目可行性論證，沒有相關的風險評估控制措施，盲目擴張，超規(guī)模投資，使高校面臨巨大的潛在財務風險。

2.3 內(nèi)部及外部監(jiān)督不到位

獨立學院內(nèi)部監(jiān)督主要由內(nèi)部審計部門負責，內(nèi)部審計部門通過日常監(jiān)督和專項監(jiān)督來檢查、監(jiān)督和評價內(nèi)部控制的實施效果。但是多數(shù)獨立學院中，內(nèi)部審計部門只是學校下設的管理部門，內(nèi)部審計職能定位不高，且受到高校管理層的約束，缺乏獨立性，內(nèi)部審計部門只能按照學校管理層的要求開展工作，無法起到應有的監(jiān)督作用。

此外，對獨立學院的外部監(jiān)督缺乏連續(xù)性和主動性，只有在接受國家主管部門委托的情況下，才行使審計職能，而且審計范圍和審計內(nèi)容受到獨立學院管理部門的限制，對獨立學院的監(jiān)督和管理意義不大。

3 獨立學院內(nèi)部控制制度的建立

3.1 構建科學的獨立學院治理結(jié)構

首先要明晰獨立學院的產(chǎn)權問題，獨立學院法人治理結(jié)構是最重要的控制環(huán)境因素之一，只有在健全的法人治理結(jié)構之下，內(nèi)部控制制度才能取得預期的成效，達到預期的目的。獨立學院治理結(jié)構從本質(zhì)上講首先是一種制度安排，即基于所有權和管理權分離而必須建立的關于不同治理主體之間權力分配和制衡關系的制度安排；其次是一種契約關系，即以法律為依據(jù)，以簡約的方式規(guī)范獨立學院各利益主體之間的關系；再次是一種有效的運行機制，即通過一定的激勵和約束手段調(diào)動各種因素、協(xié)調(diào)各種關系、以獨立學院實現(xiàn)辦學目標的組織和運轉(zhuǎn)機制。構建科學的獨立學院法人治理結(jié)構，需要明晰獨立學院的產(chǎn)權、理順各利益主體之間的關系，要落實學校的辦學自主權，改造董事會，解決獨立學院所有者與管理層的連接問題，并要強化監(jiān)督機制。

3.2 建立健全獨立學院風險評估機制

獨立學院存在著辦學風險和財務風險兩種風險。獨立學院由于擴招后普遍面臨著教育資源緊缺的局面，負債辦學已經(jīng)成為許多學校的選擇，所以目前獨立學院所面臨的風險主要是財務風險。

首先，獨立學院管理者要強化風險意識，真正認識到建設攤子過大、貸款過多、支付利息過高有可能引發(fā)的財務危機將給學校帶來的危害。科學規(guī)劃學校的建設規(guī)模和建設進度，使學校建設活動置于良好的資金保障之下，以使學校保持可持續(xù)發(fā)展的態(tài)勢。

其次，建立健全高校經(jīng)濟責任制度、籌資管理制度和風險控制機制。獨立學院必須加強財務分析，監(jiān)測學校的財務風險情況，建立財務風險預警體系，控制貸款規(guī)模。在貸款的使用上，應該考慮資金成本，注意分清輕重緩急，妥善安排好資金，掌握好資金使用的進度和節(jié)奏，并形成一套“嚴格審批、專款專用、封閉運行、跟蹤監(jiān)控、考核效益”的貸款資金使用機制，通過對貸款項目實行“目標分解、公開招標、責任落實、驗收考核”的辦法，并組織有關方面專家，分項目對資金使用過程進行檢查，并對資金的使用效果做出正確評價，提高資金使用效益，使獨立學院的財務風險降到最低點，促進高等教育事業(yè)發(fā)展。應該把高校的經(jīng)濟責任制與高校領導干部的任免、獎懲制度掛鉤。

3.3 加強內(nèi)部及外部監(jiān)督

監(jiān)督是實時評價內(nèi)部控制執(zhí)行質(zhì)量的制度和相應的程序組成，是管理當局對內(nèi)部控制結(jié)構的設計和運行效果進行經(jīng)常或定期的評價，以確定內(nèi)部控制結(jié)構是否按照既定的目的運行，以及對特定情況下發(fā)生的變化進行適當?shù)男拚趲椭芾懋斁指行У剡_至預期控制目標的過程中發(fā)揮作用，是一種隨著時間的推移而評估制度執(zhí)行質(zhì)量的過程。

獨立學院內(nèi)部審計部門不僅需要對內(nèi)部控制進行日常監(jiān)督，還需要定期對內(nèi)部控制執(zhí)行情況進行評價。從而診斷出內(nèi)部控制制度中和執(zhí)行中的弱點和不足，對于制度中的缺陷，則要適時進行改進和修訂，對于執(zhí)行中的不足，采取措施強化實施力度。

另外，政府機構要加強對獨立學院內(nèi)部審計業(yè)務的領導、指導和監(jiān)督，通過多種途徑（報紙、網(wǎng)絡、電話、信訪等）聽取社會各方面的意見，特別是深入各個獨立學院實地全面考查、調(diào)研，加大對高校監(jiān)察的頻率和力度。獨立學院可以定期或不定期的委托社會中介機構（例如會計師事務所）對其內(nèi)部管理狀況進行監(jiān)督，定期向社會公布審計報告。借助必要的社會監(jiān)督機構的專業(yè)、職業(yè)能力，利用社會外部審計對內(nèi)部控制進行再控制，發(fā)現(xiàn)管理漏洞，不斷改進會計內(nèi)部控制制度的設計與運行，提高管理水平。

4 結(jié) 語

我們要深刻理解關于實施內(nèi)部會計控制制度的規(guī)定，嚴格按照國家制定的有關內(nèi)部會計控制規(guī)范來建立健全獨立學院內(nèi)部會計控制。注意克服獨立學院內(nèi)部會計控制的缺陷，使獨立學院內(nèi)部會計控制的實施有一個較好的基礎。實踐證明，獨立學院內(nèi)部會計控制制度貫穿于學院內(nèi)部各項業(yè)務的執(zhí)行過程之中，這一控制搞好了，會計工作質(zhì)量就有保證，各類違紀、錯、弊事端就會大大減少，就能促進辦學效率和教學經(jīng)費使用效益穩(wěn)步提高。

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