稅政鼎新通全局

國家之大務莫大于恤民，而恤民之實在省賦。

信奉“民本”思想的中國古代政治家認為，良性稅政是執政者治國恤民的根本之所在。

從十八屆三中全會以來，有識之士對中國社會發展問題獻言獻策不勝其多，絕大多數最終落腳在于穩增長和促改革的關系上，而且，很多看似對立的觀點其矛盾也來源于此：一方的觀點是，為了維持中高速的經濟增長和保證居民就業需要刺激經濟，經濟穩定壓倒其他任務;另一方的觀點則是，為了提高長期潛在增長率，必須著手解決結構性矛盾，當前的短痛，即經濟減速和社會矛盾高發雖然難忍卻是必要的。

2015年年底，供給側結構性改革提出“三去一降一補”，對穩增長和促改革之間的矛盾之爭愈演愈烈。但是在爭論難以調和之余，稅收政策卻沒有真正進入宏觀調控部門的工具箱。

隨著2016年7月中央對宏觀稅負的目標從“穩定”變為“降低”，未來將真正可以期待政府和非政府部門之間對經濟發展果實的分配向后者傾斜。這一表述也間接地就目前中國宏觀稅負高低之爭給出了答案。

從短期來看，結構性減稅是調控總需求的良方，而且相比于推行大規模的基礎設施建設，減稅面臨的輿論阻力會小很多。

但是，大國的剛性開支不是小國寡民的經濟體所能比的，稅收有增有減才能完善二次分配和關鍵領域的價格改革，全盤減稅并不現實。“營改增”雖然打開了稅改僵局的突破口，但是僅其結構性減稅5000億元一項，就已經引起中央和地方財政收支失衡的困難。

實現國家治理體系和治理能力現代化，促進經濟可持續增長，使政府的收支行為在更加法治化的框架下進行，稅政鼎新勢在必行。為此，《證券市場周刊》記者專訪了聯辦財經研究院院長、國家稅務總局原副局長許善達，梳理中國稅制改革的難點和思路。

平衡增長和改革，本質上是做大蛋糕后轉向分蛋糕的過程。在7月份于成都召開的G20稅收高級別研討會上，中國財政部領導誓言將“義無反顧”地推進收入分配改革。許善達認為，相比于以前做加法，這次收入分配改革從政府主動給自己做減法開始，目標更硬性。

為了使稅制改革能通達改革全局，許善達認為，落實“營改增”減稅目標和進一步降低社保費率更加緊迫。他建議，中央和地方政府要重新劃分支出責任，將消費稅培育為地稅主體稅種，協作化解收支矛盾，企業也要通過自身調整抓住這歷史難得的減稅機會。對于收入分配改革中的房地產稅和個稅改革，許善達認為應當充分考慮到征收的成本和社會影響，立法修法工作應當慎之又慎，他同時也提出了改進的具體建議。

再分配改革歷史性突破

《證券市場周刊》：中共中央政治局7月26日召開會議并提出“降成本的重點是增加勞動力市場靈活性、抑制資產泡沫和降低宏觀稅負”。“降低宏觀稅負”這個提法是歷史上首次，您如何解讀？

許善達：十八屆三中全會的提法還是“穩定宏觀稅負”，現在提出來“降低宏觀稅負”，這種提法的改變是很了不起的事情，意味著在政府部門和非政府部門之間的收入分配改革有了推進的基礎，是執政理念的重大變化。

1993年，稅制改革時的說法還叫“提高兩個比重”，一個是提高財政收入占GDP的比重;另一個是提高中央財政收入占整個財政收入的比重。到了2001年就已經出現了不同的看法。當時在中央黨校舉辦以財稅為主題的省部級干部培訓，財政部的觀點依然是“提高兩個比重”，稅務總局的觀點則是“對稅制進行有增有減的結構調整”。

后來，十七屆五中全會提出要加快調整國民收入分配格局，“提高兩個比重”有了新的內涵：一是提高居民收入在國民收入分配中的比重;二是提高勞動者勞動報酬在初次分配中的比重。但是，在居民、企業、政府三個部門中，只提到提高居民收入的比重，對降低誰的比重沒有提到，這在落實中就成了一個軟指標。

此次提出降低宏觀稅負不像“營改增”或社保改革是個案減稅費，而是一個系統性的工程，還應當對中國的宏觀稅負是多少進行全面的評估，對降到多少、怎么降進行詳細論證。

《證券市場周刊》：學界對宏觀稅負高低是有爭議的。現在既然中央做了決策，在您看來，宏觀稅負具體應當怎么減，能減多少呢？

許善達：學術界對宏觀稅負的高低之爭來自于口徑測算的不同。拋開口徑的爭議，現在應當盡快先把中央已經做出的減稅費決策予以落實，“營改增”和降低社保繳費加起來就有6000多億元。

實際上，根據我們的測算，降低社保繳費率還有更大的空間。對于衡量企業的用工成本來說，社保總繳費率已經下降了5個百分點，未來可以從40%進一步降到20%，對應的規模在每年1.2萬億元至1.3萬億元。可以劃轉4萬億元的國有資本至社保賬戶，按照8%的年收益率計算，大體相當于每年降低3000億元的宏觀稅負。降低社保收支缺口，必須要有一部分現在財政資源以外的部分投入進去的，在這方面，國有資本是唯一的選擇。

對于政府來說收入少了，那么減少支出也是降低宏觀稅負的一個組成部分，接下來，對于行政和事業單位的改革也都可以進行進一步討論了。可以說，降低宏觀稅負是倒逼其他領域改革的一項戰略決策。

《證券市場周刊》：收入分配改革當中，有一項是按家庭計征個人所得稅。您對這項措施如何評估？

許善達：按家庭計征個人所得稅在中國為時過早。中國目前正處于從城鄉二元社會逐漸向一元社會發展的過程中，這個發展過程還沒有完成。因此，目前所指的家庭存在兩個概念，一個是法律上的家庭;另一個是經濟上的家庭，這兩個概念有很大差別的。

一般來說，如果按照家庭綜合的個人所得稅制，應該是以法律家庭為依據的。因此，只有在戶口登記、居住證登記上的家庭成員，才能歸入家庭的范圍。在這個范圍之內，每個成員的收入和支出統籌計算，依據計算的結果統一確定納稅數額。但是現實中，法律家庭和經濟家庭不一致。這在發達國家中很少，在中國卻相當普遍。

比如，一個農村家庭的孩子上了大學，畢業以后在城市定居，當他生活在農村的父母年齡大了以后，把父母從農村接到城里一起居住或者是給農村的父母匯錢，這是我們所鼓勵的孝敬父母的道德行為，但這部分是不是應該在個稅當中予以扣除呢？如果按照法律家庭計算，上述家庭撫養老人的支出不能給予稅前列支。這種稅制與中國的傳統文化、道德導向有相悖之處，令人難以接受。我認為，以撫養子女、贍養老人方面的支出為例，增加一些專項扣除是個稅改革可以推進的方向。

企業要抓住“營改增”的減稅機會

《證券市場周刊》：稅制改革除了中央政府自上而下推動之外，如何才能調動地方政府的積極性呢？

許善達：十八屆三中全會提到要充分發揮中央和地方兩個積極性。

以“營改增”為例，2009年，增值稅允許抵扣設備稅款和內外企業所得稅法也都完成了，遺留的營業稅改為增值稅就提上日程了。但是，“營改增”減稅主要減的是地方稅收，財政部前幾年的測算有9000多億元，客觀上會引起中央和地方的財政失衡，雖然沒有人反對改革，但也沒有一個實施方案的共識。

后來，上海為了加快國際航運中心和金融中心的建設，主動要求“營改增”。實踐證明，上海為此項改革做出了巨大的貢獻。

本來只有上海在試點，中央政府沒有動員其他地區參加試點，也沒有部署擴大試點。但是上海擴大試點不到半年，江蘇省和浙江省就給國務院打報告要求盡快加入試點。財政部和國稅總局去上海調研“營改增”實施情況，也被江蘇省請過去聽取匯報。要知道，“營改增”試點是減少財政收入。與此形成鮮明對比的是，當時上海也在進行房地產稅的試點，這是讓地方增加稅收的措施，但是其他地方卻不要求加入。

究其原因，主要是周邊省份的企業在上海購買服務可以獲得增值稅發票抵扣稅款，周邊省份如果不加入改革，首先是本地企業涉及“營改增”領域的業務少了，政府的營業稅也少了;其次，本地企業購買外地企業的服務取得的抵扣發票需要在本地抵扣增值稅，因此，本地政府的增值稅分成收入也減少了。經過努力，2013年8月份上海試點范圍的“營改增”在全國鋪開。

“營改增”擴圍雖然沒有在2015年按“十二五規劃”的時間表完成，考慮到地方稅收承壓，這也是可理解的。但是2016年又出現了戲劇性的變化，經濟形勢下行壓力很大，需要政府果斷采取減稅措施。1月份，國務院釋放全面推進“營改增”的信號，3月份宣布5月份就全面落實。這是中央政府層面推動改革的結果。

《證券市場周刊》：如何評估“營改增”之后企業減稅不明顯的現象？

許善達：現在財政部、稅務總局正在根據國務院指示收集信息，核實“營改增”減稅效果，我認為，減稅5000億元的目標是可以實現的。小規模納稅人稅率降低肯定減稅，原增值稅納稅人增加抵扣項目也肯定減稅，只有100萬戶左右“營改增”的一般納稅人減稅情況需要觀察政策落實情況。“營改增”也不是所有納稅人平均減稅。

另外，有的企業可以通過自己的資產重組、調整架構來獲得“營改增”減稅的紅利，但是很多企業還沒有意識到，延續了不符合新稅制的經營理念。獲得改革減稅紅利，除了財政部、稅務總局的政策之外，企業也需要應對妥當，不能認為都是政策問題。

我相信，今后幾年之內不會再有這么大力度的減稅了，所以，企業要好好抓住這次減稅的機會。

《證券市場周刊》：“營改增”后企業新投資的不動產可以抵扣增值稅，如何理解這其中釋放的信號？

許善達：這對房地產行業是利好，客觀上可以起到減輕房地產投資成本的作用。但是也要看到，這只是整體稅制改革的一個方面，理解上不能本末倒置。

《證券市場周刊》：繼續完善“營改增”等稅制改革還需要政府部門進行哪些工作？

許善達：5月1日推出“營改增”之后，原來的分稅制做出了重大調整。這個重大調整方案就是在所有增值稅都實施統一分成比例的同時，原增值稅和“營改增”的增值稅都實行統一的50%與50%分成。也就是說，原增值稅中央收入比重從75%減少25%，而地方收入比重從25%增加25%;同時，營業稅改為增值稅也從地方100%調整為地方50%，中央50%。據測算，即使是這樣的新分成比例，地方收入仍要減少幾千億元，但是文件規定，保證地方收入的基數。

這樣一來，“營改增”實際上加劇了中央與地方收入分配格局的失衡。地方對中央的財政依賴度進一步提升。降低地方財政對中央財政的依賴度可以有兩個方向的路徑選擇。一個方向是降低中央收入比重，但這是和1994年實施的新稅制和分稅制目標是相悖的。另一個方向就是提高中央支出的比重。例如，一些大的市場經濟國家，社保體系都是中央政府的責任，但中國是分省統籌的。再比如司法體系支出、跨行政區域的污染治理、國民義務教育這幾項，都應當由中央政府來管。

改革也不是說一天就要把支出責任都收上來，現在建議主要是針對一些急迫的問題。而且，這些改革有的會有利于緩解經濟下行壓力。

其次，就是必須給地方稅體系重新設計一個主體稅種替代營業稅，這個稅種必須要有上萬億元的規模，因為太少解決不了問題。從討論最后四個行業“營改增”開始，用什么稅種來替代營業稅作為地方稅主體稅種就成為專家們關注的焦點，因為，一個地方稅體系中沒有主體稅種的稅制結構是所有專家們無法認同的。

《證券市場周刊》：“供給側改革”在產業層面要去產能。以煤炭為例，各個省都有去產能的指標，但是去掉產能之后又會存在某些省稅收減少較多的問題。這時候，有的省會用煤炭的生產成本低來論證本省的產能不是過剩產能。您如何看待這種僵局？

許善達：這種僵局不僅體現在生產成本，甚至還有產量。比如以黑龍江為例，省內一年產煤7000萬噸，但是全省一年的煤炭消費量在1.2億噸，還存在5000萬噸的產能缺口，這時候省政府是否就應該減少外省的煤炭采購，優先本省的煤炭采購呢？那么，去產能是否就應該將黑龍江煤企排除在外呢？但是我們看到，黑龍江產煤主要在東部，而跨省的煤炭采購主要來自內蒙古煤炭供應黑龍江西部，距離很近。

再比如，甘肅、寧夏等西北電網發的風電、光電送到中部省份，即使比本地發電還有成本優勢卻也被棄掉了，中部省份還要自建電站。這是地方為了本地的稅收和就業考慮做出的決策。

這固然有地方政府的利益考慮，但是不應當成為封閉市場和阻止去產能的理由。回到前面說的，去產能需要突破“營改增”后中央和地方財政收支失衡和社保體系有待完善的瓶頸。

《證券市場周刊》：“營改增”之后如何形成新的地方稅主體稅種呢？

許善達：“營改增”之后，增值稅按照五五比例分成的文件有一個特殊的規定，就是這個制度是“暫行的”，而且明確“暫行”的時間是2-3年。這就是給地方政府一個明確的信號，50%和50%的分成比例只實行2-3年，在2-3年之內一定還會出臺一個新的分稅制，這個新分稅制的內容并沒有在文件中明確，但是可以肯定，現在這種被專家稱為“給錢不給權”的分稅制一定會改為“給錢又給權”的新分稅制，用專業術語來說，就是要在2-3年的時間里出臺一個收入規模上萬億元的地方稅體系的主體稅種。

我們的建議是把歸屬中央的消費稅和車輛購置稅這兩個稅種劃歸給地方，而且，劃歸地方的消費稅必須要從生產環節轉移到零售環節征收。需要說明的是，消費稅轉移到零售環節并不僅僅是為了解決營改增之后出現的中央和地方財政失衡問題，而且有為其他改革創造條件的意義。

首先，只有零售商才從消費者支付的總價款里繳納消費稅，因此，可以減少消費稅較高的商品生產、批發企業稅款的資金占用，降低財務成本;其次，消費稅轉移到零售環節之后，地方政府擴大本地投資的沖動會減弱，而增加本地區居民收入、擴大居民消費的動力會增加，特別是提高邊際消費傾向高的低收入群體的收入水平;第三，退出產業鏈的零售環節稅收，地方就可以有較大的立法權，這樣不會影響到產業鏈的統一運行。最后，消費稅現在是價內稅，放到零售環節價外征收有利于培養納稅人意識，有利于監督稅務機關正常履職，也有利于監督商家嚴格履行納稅義務。

房地產稅立法當慎之又慎

《證券市場周刊》：您認為之前上海、重慶試點的房產稅哪里存在問題？

許善達：其實最早有專家提到房產稅的時候，出發點是解決中央和地方的財政失衡問題。后來正好趕上宏觀政策要抑制房價過快上漲，于是開征住宅房產稅就又變成了解決房價過快上漲的一個手段。在這種情況下，啟動了上海和重慶的試點。

目前的所謂房產稅——在現有的房地產稅收政策不變的基礎上增加居民住宅保有環節征稅，我認為是不符合國情的，財政部也不同意這種模式。

從最終實踐的效果來看，各地均沒有跟進。上海和重慶的試點對當地的財政收入貢獻幾乎可以忽略不計，借房產稅調節中央和地方財政關系也落空了。

還有專家認為，借助開征對居民住宅保有環節征稅可以把中國的稅制結構從間接稅為主改為直接稅為主。但稅制結構和經濟發展水平，特別是人均收入水平具有很強的相關關系，經濟發展水平較低的國家一般是以間接稅為主。在中國人均GDP只有7000-8000美元時，不能設想對居民住宅保有環節征收能使稅制實現直接稅為主的目標。

《證券市場周刊》：您對于當前房地產稅立法有何建議呢？

許善達：黨中央和國務院對居民住宅戰略做出了重要指示，將“抑制房價過快上漲”和“讓房價回歸合理水平”變成了“幫助低收入群體解決住房困難”。根據這一新戰略，停止擴大房產稅試點，并且將“房地產稅立法”工作交由全國人大負責，國務院有關部門承擔配合全國人大的立法職責。這是習近平總書記關于居民住宅戰略實施中做出的重要舉措，有非常豐富的內涵。

首先，如果由全國人大立法，房地產稅就應當是一個稅種而不是一個體系，是指把目前對企業征收的房產稅和土地使用稅合并，并且擴大到居民住宅。現任財政部領導已經公開發表意見，主張在減少居民住宅交易環節房地產稅的前提下，增加居民住宅保有環節的稅收，這和上海、重慶的試點的思路不同，具體還需要全國人大研究明確。

房地產稅作為財產稅開征面臨土地所有權的法理障礙，作為行為稅開征則面臨國有土地招拍掛制度的法理障礙。為了解決這兩個法理障礙，對住宅價款扣除土地使用費后的建筑物價值征稅可以作為備選方案之一。對居民住宅的財產稅立法開征以后，地方政府這部分收入的增長會不會減少中央稅收的返還，對地方行使法定自由裁量權影響很大，這是全國人大立法時需要配套考慮的問題。除了法理之外，征收房產稅還面臨一個技術問題，就是房產評估。

我認為，就當前中國居民收入水平而言，如果使這么多家庭納稅人形成與政府之間的稅收征納關系，用這樣一種方式增收數量不大的稅款，絕不是一個好選擇。因為還有很多更好的辦法來解決政府收入問題，比如，是不是可以采取在交易環節納稅的辦法。房地產稅立法不像試點，如果出錯就是全局性的，糾錯付出的代價將更大，需要慎之又慎。香港地區和加拿大對外地居民購房都采取了在交易環節加稅的辦法。

國際稅制協調的中國角色

《證券市場周刊》：目前，建立國際稅收協作體系的主要沖突是什么？

許善達：跨國公司的所得稅是在總部所在地繳納，因此，很多大公司將總部設在避稅港。這就需要國與國之間協作，核心的一條原則是避免雙重征稅，不增加企業負擔。另一方面，又要避免跨國企業通過內部轉讓定價、資本弱化（thin capitalization，提高資本中債務資本的占比，增加稅前扣除的利息，以壓低應納稅所得額）這些方式，出現避稅的情況。

現在全球化發展很快，政府呼吁防范避稅更多，企業呼吁避免重復征稅更多，從政府和企業共同利益來看，就應當增強稅收政策的穩定性，減少跨國企業投資當中面臨的不確定性。這也是G20會議中提到的實施更為增長友好型的稅收政策的重要內容。

不過，由于參加的國家太多，現在要達成多邊的稅務協定難度很大，因此，如果兩個國家在一個標準化文本的基礎上，再進一步達成雙邊協定會更可行。

《證券市場周刊》：在當前的全球經濟復蘇緩慢的形勢下，各國財政政策空間不一，而且都在鼓勵投資。國際稅收協定對中國會有何影響？

許善達：國際稅收抵免當中有一種方式叫稅收饒讓（tax sparing），它是指居住國政府對其居民在國外得到減免稅優惠的那一部分，視同已經繳納。如果沒有這一措施，假如發展中國家為了吸引海外直接投資給跨國公司減了稅，這部分優惠政策如果不被資本輸出國承認，依然要繳稅，就相當于是資本輸入國補貼了資本輸出國的財政。這是引進外資的發展中國家最不希望看到的局面，因為這樣企業并沒有得到實質優惠，會使發展中國家吸引外資的努力白費。