從新修《立法法》看地方立法的新發展

【摘要】：2015年3月15日，十二屆全國人大三次會議通過了關于修改《立法法》的決定，這是《立法法》的首次修改，《立法法》在我國法律體系中是一部“管法的法”，此次《立法法》的修改更加注重對公民權益的保障，明確了憲法、法律、法規、規章的層次效力，進一步厘清了地方政府權力的邊界。

【關鍵詞】：立法法；修改；地方立法權

一、地方立法權限的變化

地方立法權限的變更主要體現在放權與限權兩方面，放權與限權—賦予設區的市人大及其常委會享有地方立法權；同時，將地方人大的立法權嚴格限定在“規定事項范圍內”。

地方權力擴大的體現。我國現行的立法體制為“一元兩級多層次”，其中“兩級”指中央立法和地方立法。原《立法法》規定，地方有立法權的主體是國務院批準而享有立法權的“較大的市”，且存在批準標準和程序不公開的弊端[1]，現在我國地方立法權統一擴容至所有的地級市（自治州）。《立法法》規定：“設區的市的人民代表大會及其常務委員會根據本市的具體情況和實際需要，在不同憲法、法律、行政法規和本省、自治區的地方性法規相抵觸的前提下，可對城鄉建設與管理、環境保護、歷史文化保護等方面的事項制定地方性法規。”

地方權力被限制的體現。《立法法》又對地方立法權限定了范圍。此次修改對于這些城市人大立法作了明確限定：“已經制定的地方性法規，涉及本條（第七十二條）第二款規定事項范圍以外的，繼續有效。”也就是說，對超越了“涉及城鄉建設與管理”等三項范圍以外的既往立法可以既往不咎，但今后的立法只能在前述三個方面的限定事項范圍之內。這要求這些城市地方立法權的行使應遵循兩要求：一，以“不抵觸上位法”為原則；二，以涉及城鄉建設與管理等上述三個方面的事項為授權范圍，而在稅收等經濟、社會管理領域不再享有地方立法權。

按照黨的十八屆四中全會決定要求，為進一步明確規章的制定權限范圍，推進依法行政，新修《立法法》對地方政府的規章立法權，從立法的依據、內容、時限三個方面進行最嚴厲的限定。

地方政府設立規章應在法規缺失狀態下。《立法法》規定：“應當制定地方性法規但條件尚不成熟的，因行政管理迫切需要，可先制定地方政府規章。”且將地方政府的規章立法權限定在有明確的上位法依據。《立法法》規定：“沒有法律、行政法規、地方性法規依據，地方政府規章不得設定減損公民、法人和其他組織權利或者增加其義務的規范。”[2]。對地方政府設立的規章設定兩年的合法期限。時間一到必須由同級市人大進行重新審查，能夠升級為地方性法規的就升級，不能升級的將被廢止。

對政府下發的紅頭文件有進一步的法律規定，治理政府的權力任性， “紅頭文件”長期被政府作為指導實施的文本，長期以來，各級政府的“紅頭文件”有過濫的情況，甚至出現了很多侵蝕立法權的現象，但政府出臺的行政規范性文件不是立法行為，不屬于《立法法》的調整范圍。為了防止地方政府在立法過程中的“任性”，把本來以“紅頭文件”實施的行為上升為法規來施行，修改后的《立法法》增加了人大“有關的專門委員會和常務委員會工作機構，可以對報送備案的規范性文件進行主動審查”的規定。通過人大對規范性文件的主動審查，將“紅頭文件”限定在必須有法有據，強化了對政府“紅頭文件”的監督和制約[3]。

二、增加設區的市的立法權的好處

地方立法權擴容至所有地級市（自治州）是《立法法》修改的主要內容，這是立法適用社會發展的表現，對解決“較大的市”概念界定不明、批準程序和標準不公開具有一定的積極意義。此次《立法法》修改擴大地方立法權實質上是對享有立法權的地級市范圍的擴大，原《立法法》僅規定“較大的市”享有立法權。然何為“較大的市”？對此現行《憲法》《地方組織法》和原《立法法》對其規定截然不同，表現在概念、側重點和范圍三方面[4]。《憲法》中“較大的市”指的是一種行政區劃，是位于省級行政區劃之下與縣級行政區劃之上的一級行政區劃；而后兩部法律中的“較大的市”是指享有立法權的城市，均側重于享有立法權，但范圍不同。三者相比較《立法法》規定的較大的市范圍最廣。

三、《立法法》修改后地方立法權應如何立法

新修《立法法》對設區的市不僅加大了其立法的權利同時也提出了新的挑戰。新增立法權的市應該加強對《立法法》的解讀，明確賦予其的權利與義務。

一是理解新修立法法的宗旨。設區市享有立法權，有人認為地方立法將賦予地方政府更大的權力。此誤讀了立法法的初衷。地方立法是限制和規范地方政府的權力，讓地方政府在上位法缺位的情況下，在地方性法規或者地方政府規章的內行使權力，杜絕地方政府印發紅頭文件自設行政權力的違法現象，使地方政府依法行政。

二是明白立法需求。新《立法法》，設區市新增立法權僅限于城鄉建設與管理、環境保護和歷史文化保護等事項，這些事項如果有上位法規范，就依上位法，如果沒有上位法規范，才進行地方立法。因此，有必要對這些事項進行梳理，找出需要規范而又沒有上位法的情形，逐步填補立法空白。

三是明確立法主體。地方立法的主體包括設區市的人大、人大常委會和政府，這三個立法主體有不同的立法職能，人大對立法起主導作用 [5]。原則上能由人大立法的， 就不由人大常委會或者政府立法。一些次要性的事項可由人大常委會制定地方性法規；在來不及制定地方性法規的情況下，才能制定地方政府規章，且兩年后重新審視是改還是廢。

四是設立立法機構。地方立法是設區市新增的一項重大任務，需要有專門的機構來承擔。人大常委會應設立一個專門委員會承擔地方立法工作。設區市人大常委會主要從事公檢法三家的協調工作， 與司法工作有關， 如果再負責立法， 容易發生沖突。因此，設區市人大常委會應增設新的專門委員會專門立法。人大或者人大常委會在立法過程中，應避免政府的參與，防止有部門保護主義。

五是增強立法能力。立法能力決定立法質量，而新增設區市的立法能力，要經歷從無到有的過程，要盡量使這過程更短暫更堅實。一方面，要吸收一批法律、語言文字、環保、城建、城管等方面的技術專家，組建一個專職于本地立法工作的團隊， 做到科學立法。另一方面，要創建新機制，確保公眾積極參與地方立法，讓公眾在地方立法過程中有機會發表意見，使地方立法充分體現民意，做到民主立法。

注釋：

[1]袁明圣. 立法法修改與完善的幾個問題[J]. 學術交流，2015（ 4） .

[2]劉志剛. 立法法修改的憲法學分析[J]. 哈爾濱工業大學學報（ 社會科學版） ，2015（ 1）

[3]龐凌. 依法賦予設區的市立法權應注意的若干問題[J].法學研究，2015年4月.

[4]肖巧平. 立法法修改之劃分地方人大及其常委會立法權限的建議[J].人大研究，2015年4月.

[5]馬青林. 認真學習貫徹立法法 切實做好地方立法工作[J].甘肅日報，2015年7月.